政府财政的法定主义思考

崔 巍，胡业勋

政府财政是公共财政研究的重点，而公共财政又是国家政权在财政方面的体现。所以立足于我国的政治状况，在依法治国的背景下，规范公共财政，进行政府财政的法定主义分析显得尤为重要。

一、国家主导型社会中的政府财政

所谓公共财政是相对于私人财政而言的，体现了国家权利基于公共需求，在公共产品、公共服务等方面，为了公共利益，依靠国家公权的力量对国家财政进行有效管理的活动。 与之相类型的概念还有“家计财政”、“王权财政”、“议会财政”、“政府财政”、“军事财政”等概念。 顾名思义，政府财政就是以政府为主导的公共财政体系， 强调公共财政的预算、执行、决算等环节，都是以政府为主导的财政体系。

财政制度的建设是与国家发展的历史阶段相吻合的， 有什么样的国家体制就有什么样的财政制度与之相适应。 例如：英国1688 年前是以“家计财政”为主的社会。 “光荣革命”逐步形成了“议会财政”的模式；美国由于独立战争，力行联邦体制的建立，因而形成了“联邦财政”的特点；二战时期的德国强调军事优先的国策， 畸生出了 “军事财政”①截止1938 年止，德国政府通过发行“贸易期票”获得120 亿马克，发行国债获得了15 亿马克，预算赤字增加到105 亿马克。 这些财政开支主要用于扩军备战。 涉及民众生存的财政支出只占1/5。的制度。 毋庸置疑，“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。 强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念”[1]（P221）。

新中国成立以来， 早期是以学习、 模仿苏联“货币关系论”为基础的财政制度。 随后因中苏关系破裂，于1964 年提出了“国家分配论”的财政观。 一直延续到20 世纪80 年代，“国家分配论”的财政观是与计划经济相适应的， 所形成的财政制度是“计划财政”，也有学者概述为“国家财政”，因为它是建立纯粹的全民所有制和集体所有制基础之上的。 从政治上讲，是人民主权在财政制度上的反映。 从经济上讲，国家利益、国家需要是第一位。由于时代背景的特殊性， 计划经济形成的是短缺型经济，国家财政的重点是着重于建设领域投入，所以有时也称之为“建设型财政”。

随着20 世纪90 年代的宪法修正案 “发展社会主义市场经济”的变化，市场主体出现了多样性的特点，个体经济、私营经济形成的“建设者”在国家生活中的地位也逐步提高， 依靠非全民所有制而形成的财政模式已经存在。 公司制的改革虽然改变了国有企业的股份结构， 但国家对经济命脉掌握并没有变。 国家财政的主要渠道已经呈现多样化的特点， 已不同于计划经济时国家财政依附于“国家需要”和“阶级性”的特点。 在市场经济背景下，凸显市场主体的个人利益和独立人格，由此初步形成中国特色公共财政①有学者称为“双元财政”，意思是强调国家财政除了依靠税收以外，还依靠国有企业做为财政的来源。， 含有民生财政、民主财政、法治财政的属性。 客观上讲，我国现阶段是“国家财政向公共财政”过渡的阶段②“公共财政是弥补市场失效的国家财政；公共财政是为市场一视同仁地提供公共服务的国家财政；公共财政是公众为之规范、制约和监督的国家财政。 ”（张馨：《论公共财政》，载于《经济学家》1997 年第1 期）从目前我国的宪法制度上，市场主体特别是国有企业与私有企业的宪法地位不平等。 公众对财政的约束机制并未完整，没有形成制度性制约。 所以很难说我国已经是公共财政的国家。 但是现有财政体系也不属于国家财政的模式，因为目前我国已经突破了计划经济的财政模式。 所以笔者认为，政府财政是国家财政向公共财政过渡阶段形成的，是行政主导型的财政模式，因为其提倡民主财政、法治财政、民生财政理念，所以昭示着发展方向依然是走向公共财政。 但是由于历史因素的影响，政府财政参杂着“建设财政”，“计划财政”等因素。因而，笔者认为政府财政不能是完全意义上的公共财政。也有学者主张“我国当前仍处于前公共财政阶段”（罗昌财：《论公共财政政策的三个阶段》，载于《中国经济问题》2010 年第5 期）。。

1.关乎党和国家的生死存亡的问题。财政风险关键是财政收入、财政支出、财政管理方面监控不力。 制度不健全，容易导致权力失控，滋生腐败现象。2012 年11 月8 日，党的十八大指出防腐不力，会导致亡党亡国。 从大的方面讲，扰乱了国民经济发展的有序性，破坏了社会主义市场经济规律；从小的方面讲，权力腐败侵害了公民的财产权利（财政以纳税人的赋税为主）。 所以政府财政风险因素一旦被腐败官员利用，其危害性是不可估量的。

2.财政风险的存在，不利于人权的保障。 政府财政的目的是财为民所聚，财为民所用。 政府财政如监控不力，财不为民所系，滥用财政权，不利人权的发展。 我国当前存在诸多民生问题，如教育投入不足；医疗卫生改革不到位；住房政策效果不明显；老百姓的贫富差距不仅越来越大，而且形成差距的速度越来越快等等。 这些都关系到人民生存权和发展权问题，即人权问题。 需要依靠政府财政做后盾，形成老百姓生存、发展的兜底保障。 “现代社会对人权的宪法保障绝无法离开公共财政所提供的物质支持， 无法离开现代公共财政模式所决定并支撑的宪政制度。 ”[3]（P119）

政府财政的形成， 是国家财政向公共财政过渡的必然。 国家集权主义模式下的政府财政，实则是权威型的财政。 政府财政如监控不力，易滋生权力腐败，不利于国家稳定。 应从宪政的角度定位，改进和完善政府财政。

二、政府财政本质上反映依法治国的诉求

“要把权力关进笼子里”的本意就是要求政府“法无授权不可为”。 推行依法行政主要是基于两方面的经验性考虑。 其一，权力及其相关制度是政府财政存续的前提， 但政府的权力有扩张或被滥用的危险。 其二，相对于公民权利而言，公民是容易受侵害的权利主体， 但是他却是一个独立民族国家中，具有普遍意义的成员身份的认同，是生存必不可少的条件。 现代国家理论的出发点就是从保障公民权力入手，防范或规范国家政府权力。 反映到财政领域， 就是政府财政的正确行使与保护公民合法权利之间的协调问题。 对于普通公民而言，政府是强者，法律如不赋予公民权利，就难以抗衡政府权力的侵蚀。 所以政府财政的发展方向应以正当的财政收入为基础，运用政府的权力为公众提供公共产品和公共服务的财政模式。所以政府财政应是民主财政、法治财政、保障人权的财政。

（一）政府财政是民主财政

现代法治国家普遍强调国家是属于人民的，只有人民才是国家的主人翁。 政府财政的民主理论也主要是以人民主权思想为基础。 国家（政府）权力产生的根源是人民的赋予，国家（政府）受人民所托，代行国家事务，保护人民利益，即人民才是国家（权力）的所有者，是国家（政府）权力的主人。 人民与国家（政府）是委托与受托的关系。

具体而言，政府财政的来源、支出、管理也应反映民主的精神。 政府财政的来源主要是税收，即为政府等官僚机构的存在和运行提供了物质基础，所以政府是由纳税人养活的。 同样，从国家学说角度讲，纳税人在缴纳税款后有知情权，即政府财政支出有合理解释的义务， 公民对政府财政支出进行监控，要求其财为民所用。 政府财政收支能否建立在公民纳税权益保障的基础之上， 是衡量政府财政收支合法性的标准。

（二）政府财政是法治财政

政府财政是民主财政， 必然要求政府财政为民所有，为民所用。 政府财政的存在要有合法性的前提，运行要有合理性依据。 这就需要加强法治建设，完善政府财政的立法，构建有效的权力制约权力、权利制约权力的机制，运用法治来规范政府财政行为。 “财政法定的范围也逐渐从税收扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。 ”[4]

法治取代人治，克服了人治的随意性、盲目性的缺点，代之规范性、严肃性的优点。 纳入法治轨道的政府财政， 一方面可以防止个人擅权而导致政府财政权滥用带来的危害， 另一方面又可以巩固国家（政府）权力的威信，维护纳税人的合法权利。 政府财政只有纳入法治的视野予以规范，才能保障政府财政沿着合法性的轨道运行民主机制。

创业工作坊模式的前提是成立创业团队，然后以工作坊的形式完成课内课外的学习。在每个项目的教学中，教师会根据工作过程、岗位技能需求，将理论与实践技能融合到每一个任务中。下面以“市场调研”模块为例，表述完整项目教学流程。

（三）政府财政的最终目的是保障人权

政府不能拥有无限的权力，相反是有限的。 有限政府形成的财政，必然是有限的政府财政。 政府因公权力的扩张而呈现财政权的膨胀。 限制有限政府的财政，就是要尊重和保护纳税人的权利，防范政府财政与公民财产在财产及其有关方面的博弈中，公民权益受损。 从政府财政的目的性出发，政府财政是以公共利益为基础，提供公共产品、公共服务的财政模式。 公共性、服务性是政府财政直接的终极的价值目标。 纳税人通过纳税的形式购买了政府的服务，纳税人才是政府的“衣食父母”，政府财政没有理由不为纳税人着想。 现代民主国家并非只是把国家（政府）的服务，停留在对公民自由、生存的保障方面，而是更加重视维护公民的发展权、谋求福利等方面。 所以政府财政不能背离自己追求的价值目标。 要从改善、提高人权出发，明确政府财政的历史使命， 这是法治国家中政府财政价值理念。

“家计财政”、“王权财政” 只是把财政权力停留在单纯的统治工具或手段之中， 缺乏人民当主和保障人权的理念机制。 从根本上讲，这是不符合历史发展规律的财政制度。 当代宪政国家，对财政的宗旨和原则提出了新的要求， 引领财政制度质的飞跃， 促进了我国的国家财政向公共财政的演进。 在演进的进程中，民主、法治、人权思想与国家制度的整合和转型，形成了中国特色的“行政主导下的政府财政”模式。 毋庸置疑，在一个缺乏法治传统的国家， 推行财政法定主义是多么艰难的尝试。 政府财政反映的民主、法治、人权的思想更加直观， 更容易培养公民的宪法意识， 树立宪法权威，使宪法不仅仅停留在静止的层面，而是实施中的宪法。 当下，政府财政的研究，也不仅仅是财政学研究的领域，宪法学者的关注已经跨越了“注释法学” 的固有性， 形成了跨学科研究的交叉性特点，拓宽了宪法学的研究对象[5]。 政府财政理论与实践层面的关怀，必然引导理论法学的深刻反思。

三、政府财政法治化是走向法治国家的路径选择

“还政于民”是人民主权学说的基本观点。 政府财政取之于民、 用之于民是人民主权的具体写照。 宪法视野中的民主、法治、人权也都是从人本角度定位的。 走向依法治国是现代民主国家的方向。 政府财政要符合历史潮流，选择符合国情需要的模式运行。

（一）当今中国政府财政应以民生作为逻辑起点和归宿

民生的本意是民众基于生存的需要， 而在生产、 生活中反映的诉求。 随着社会条件的不断改善，生存的内涵也不断丰富，与之相应民生的条件也发生了变化。 表面上看，民生属于社会学用语，实质上蕴含着哲学、政治、法学的内涵。 早期的“民生、民主和民权”（孙中山）“三民主义”，就是政治与社会生活结合的产物。2000 年9 月联合国《千年宣言》制定的《千年发展目标》，把民生作为与自由、平等、人权、善政等价的普适性的价值目标，标志着民生作为独立的基本价值理念， 已经形成了全球共识。

党和国家领导人多次强调“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”是人民政府的基本职责（温家宝，2007）①光明日报2007 年2 月17 日，温家宝春节团拜会上的讲话。。 “加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“着力保障和改善民生”（党的十七大报告）。 “继续以改善民生为重点，加强社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，促进社会和谐。 ”（胡锦涛，2008）②《共同推进人类和平与发展的崇高事业》2008 年胡锦涛新年贺词，载2008 年1 月1 日人民日报。民生在未来相当长的时间范围，是党和政府工作的基本出发点， 是民生普适性价值在我国的实际运用。 政府财政也以此为导向，从“为民执政”深入到“为民理财”。

政府财政是以提供公共产品、 公共服务为主要内容或手段的。 相对于社会民众的多数性而言，政府财政是稀缺的。 稀缺性决定了政府财政支出的导向应以民生作为价值判断标准，有学者指出：“在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。 ”[6]同样，民生价值标准的确立， 为优化政府财政结构提供了理论依据， 对政府财政绩效评估体系的建立提供了合理性前提，为改进政府财政效率指明了方向。

相对而言，政府财政着眼于民生，有利于实现社会公共产品、公共服务均等化，推进社会公平，缓解社会矛盾， 有利于社会政治、 经济环境的稳定，促进社会和谐。

所以说，从价值层面到实证层面，从国际认同到国内推进，民生已经是普适性的概念，跨跃了国界， 形成了人类的共识。 政府财政也应从国情出发，因时、因地制宜，调整以“经济建设为中心”的财政模式，回归到“民生财政”的轨道上运行。

（二）政府财政是人民的财政

国家属于人民的，政府财政也应属于人民的。人民的认同、委托是政府财政存在的合法性基础。人民主体的广泛性，管理社会事务的多样性、复杂性， 使得人民需要借助于代议制将权利委托议会（人大）来行使。 一般认为人大最主要有两项职能：一是立法，二是控制预算。 从我国的宪法体系设置上看，人大与政府之间不是抗衡机制，而是侧重于人大的人民性， 人民性是强调政府行为合法性前提，所以政府向人大负责并汇报工作。 政府主导的财政偏向于现实性，往往从现实出发编制、调整、执行预算。 人大与政府之间不是对立面，而是统筹于人民利益一致性的背景下审查、 批准和变更政府的财政政策。 所以说，人大控制政府财政是为了推动政府的预算能更合理、更有效、更符合实现人民、国家、社会的整体利益。

由于我国《宪法》对政府财政收支、人大对政府财政控制等方面未作详尽规定，所以《预算法》就扮演了财政基本法的角色。 但是《宪法》和《预算法》对人大审议和监督预算的具体制度欠缺，特别是财政预算中违法导致的宪法责任难以落实，使得人大控制预算效能大打折扣。 同时，由于我国人大采用议会制的工作模式，会议期限短、人大代表的财政专业水平较低，导致预算草案晦涩难懂，人大的监控功能难发挥效用。 所以应借鉴西方国家经验，在人大内部设置专门的预算智囊机构，协助人民代表行使预算控制权。 譬如说，成立专门的预算咨询机构或预算审查机构， 吸纳有预算经验的专家学者参与， 提高人大控制政府财政预算的控制能力，改变人大控制预算权力的虚位状况。

财政民主化改革的根本目的就是为了防止政府财政的滥用，提升人大的预算权能，保障政府财政的行为与结果合理、合法、公平。 但是这种改革过分依赖于政府的自我觉醒， 导致改革的进程缓慢，政府财政滥用而带来的腐败依然存在。 必须突破过分依赖政府自觉式的财政改革， 从源头上完善人民代表大会制度， 提升人民代表大会及其常委会的财政控制能力， 并使人大对财政的控制从传统的政府报告并由人大批准的“点式批准”模式延展为实质意义“全程监控”模式。 历史经验证明，保证公共服务的公共性能真正地显现和满足民众的需要，只有通过民主代议制的形式才能实现。

（三）政府财政要有公众的参与

民主与法治的进程告诉我们， 随着时代的进步，民众的民主与法治意识也逐步加强，激起了民众对政府财政的敏感性，甚至有直接参与的冲动。但是由于传统的执政理念， 政府财政始终带着一种神秘的色彩， 动不动就以涉及国家机密为由搪塞民众；更何况客观上政府财政的专业性、复杂性的特点，普通民众难以读懂，更增添了民众与政府的隔离。 民众探求真像与政府财政神秘之间的矛盾，实际是信息不对称的写照，容易导致双方置于对立的局面，严重时表现为对抗。 参与式民主为解决这种对立局面提供了有效机制。 参与式民主承继了传统民主的理念，迎合了协商民主的趋势。 反映到政府财政之中， 表现为公民及其组织理性的参与政府财政预算、决策、执行的全过程，公民与政府在协商机制下互动， 促进政府财政预算、决策、执行理性化，保障政府财政公正、合理的分配公共资源的民主制度。 因此，参与式的财政制度，一方面要求政府财政是开放式的财政，要能容纳、接受体制外的民众参与； 另一方面要求民众要有参政、议政热情，激励公民参与公共活动，培养公民的民主、法治理念和素养。

传统的民众参与方式， 呈现出参与的民众主体有限，时间短，议事项目不多，民意表达功能不畅通的窘境， 使得民众参与的效果未能达到应有状态，制约了参与式民主的推进。 当今网络社会的形成，跨越了时空的界限，摆脱了身份实名制的束缚， 民众可以借助网络平台自由的表达。 例如，2009 年个人所得税起征点的讨论，有18 万多网民参与，提出20 多万条意见，这在我国的政府财政史上是空前的；焦作市政府为掌握民生、社会关注的项目，由普通民众进行网上投票，倾听民声。 科技与民主的结合催生了网络民主的出现， 更加便于整合不同民众的利益诉求， 克服了政府财政单方面决策的局限性，深化了参与式民主的实践。

四、结 语

民主国家必须依托法治是历史的必然， 从我国财政的本质属性看，是行政主导型的政府财政，是国家财政向公共财政过渡的阶段， 具有中国时代的特殊性。 从依法行政的角度研究政府财政问题，揭示政府财政的民主、法治、人权、民生等特性，借以希望市民社会能尽快的形成并成熟起来，通过对政府财政的法治主义思考， 有助于启迪我们探寻走向成熟民主国家的路径。

[1] 马克思恩格斯全集：第8 卷[M].北京：人民出版社，1961.

[2] 梁红梅.转轨时期的财政风险及其防范与控制[A].刘尚希主编.财政风险及其防范研究文集[C].北京：经济科学出版社，2000.

[3] 周刚志. 论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言[M].北京：北京大学出版社，2005.

[4] 熊伟.财政法基本原则论纲[ J].中国法学，2004，（4）.

[5] 周刚志.财政宪法学初论[ J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2005，（2）.

[6] 刘尚希.论民生财政[ J].财政研究，2008，（8）.