我国未成年人监护制度的缺陷及对策思考——以新疆未成年人犯罪为视角

徐 莉

（新疆警察学院法律系，新疆乌鲁木齐830013）

目前，《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国未成年人保护法》中对于未成年人监护制度的规定比较笼统、缺乏可操作性，已经不能满足社会形势的发展要求。为了保障未成年人的健康成长，世界上许多国家都制定了相关的法律对未成年人予以特殊的保护。因此，如何完善我国未成年人监护制度，保证未成年人获得最大限度的保护是摆在我们面前的一个重大课题。本文试以新疆未成年人犯罪为视角，通过对因监护缺失和监护不力导致未成年人犯罪现象的全面考察，剖析我国未成年人监护制度存在的缺陷并提出相应的可行性对策。

一、监护缺失和监护不力是新疆未成年人违法犯罪的重要原因

家庭因素是导致未成年人违法犯罪的首要因素。“新疆未成年人犯罪与教育转化研究”课题组①笔者参与的2014年新疆维吾尔自治区社会科学基金重点资助项目“新疆未成年人犯罪与教育转化研究”课题组对我区三所未成年人管教所及女子监狱、新收犯监狱全部在押未成年人犯及其延伸群体（入监时是未成年人现仍在服刑的成年犯）作了全覆盖的重点调研，对新疆工读男校女校、公安国保、各级法院、乡村行政机构以及社区司法所等广泛，细致接触发放综合类和专题类两套问卷共2013份。调研结果表明，新疆违法犯罪的未成年人，90%以上家庭存在收入低、子女多、家庭缺陷、教育方式失当、文化素质低、家庭成员宗教意识浓厚等问题。家庭因素集中体现在监护缺失和监护不力方面：监护人因生活所困忙于生计，不能履行监护职责，监护缺失；子女太多，无法照顾到每一个被监护人，监护不力；文化水平低、教育方法失当，不能正确行使监护职责；受极端宗教、暴力恐怖思想影响，有些监护人指使、教唆被监护人参加非法宗教活动甚至暴力恐怖活动。从调研情况来看，外来流动务工人员子女、流浪乞讨未成年人、非法讲经点学经的未成年人是新疆未成年人违法犯罪的三大群体。监护人无法履行或无法全面履行监护职责是外来流动务工人员子女违法犯罪的主要原因，这类未成年人在新疆未成年人管教所占41%；新疆维吾尔自治区救助站和工读学校每年救助数据显示，70%的流浪乞讨未成年人因与监护有关家庭原因出走或违法犯罪；2013年数据表明，在地下讲经点学习的未成年人占80%以上，有相当一部分是监护人亲自送到讲经点的，这些在地下讲经点学习过的未成年人已成为新疆安全稳定的巨大隐患。

近年来发生的暴恐案件也都有未成年人的参与。如云南昆明“3·01”案件，新疆吐鲁番地区“8·03”“8·07”“8·13”“8·15”四起特大杀人和纵火案件，都有未成年人参与实施。监护人在未成年人成为暴恐案件犯罪嫌疑人中起着决定性作用。父母不履行教育管教职责，不送子女去学校而去地下讲经点；对被监护人受他人蛊惑参加非法宗教活动甚至暴力恐怖活动不管不问，甚至默许支持；有些监护人甚至直接带领被监护人进行非法宗教活动或者暴力恐怖活动。

综合上述新疆未成年人犯罪的现状和成因，不难看出，未成年人监护制度的缺失和父母监护不力对未成年人的影响和毒害是非常严重的。

二、我国现有未成年人监护制度存在的缺陷

（一）我国现有未成年人监护制度的相关法律规定

按照《民法通则》第16条规定，我国未成年人监护制度可以分为三种类型：依据血缘关系确定的法定监护制度；由近亲属以外的关系密切的其他亲属、朋友担任监护人的意定监护制度；由未成年人父母所在的单位、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人的补充监护制度。

最高人民法院关于贯彻执行《民法通则》若干问题的意见第10条规定：监护人的监护职责包括保护被监护人的身体健康，照顾被监护人的生活，管理和保护被监护人的财产，代理被监护人进行民事活动，对被监护人进行管理和教育，在被监护人合法权益受到侵害或与他人发生争议时，代理其进行诉讼。对于未尽到监护职责、侵害未成年人权益的父母，虽然在《民法通则》和《未成年人保护法》中均有相关的具体规定，但是撤销监护人资格却是最主要的惩罚措施，这显然不利于保护未成年人的各项合法权益。

（二）我国未成年人监护制度存在的缺陷

1.以亲属监护为主，组织监护为辅的现行模式已经不符合社会形势的发展

随着家庭结构不断变化、缺损家庭增多和亲属人数减少，未成年人在不幸遇到父母双亡或父母均突然丧失监护能力的情况下，按照《民法通则》的相关规定，由未成年人的祖父母、外祖父母和成年兄姐担任监护人，这在现实生活中往往无法落实。比例越来越高的独生子女没有成年兄姐，由成年兄姐担任监护人根本无法实现。虽然有祖父母、外祖父母可担任监护人，但他们大多年事已高、体弱多病，自己都需要他人赡养照顾，根本没有条件和能力履行监护责任。机关事业单位，公司企业、社会组织在社会中有各自的社会职能，由未成年人父母所在机关事业单位，公司企业、社会组织履行监护职责事实上已丧失社会基础，没有可行性，理论依据也不充分。

2.监护人主体资格规定不具体，可操作性较差

监护人主体资格规定过于简单，只要求监护人健在、能够给予未成年人提供物质保障，没有考虑到最为关键的问题，即监护人是否有能力履行自己的监护责任，是否具有对未成年人进行教育的能力，是否存在侵犯未成年人权益的行为。监护人带着被监护人参与犯罪或者教唆其犯罪的案例比比皆是，监护主体不但没有履行监护职责，反而把监护人引向违法犯罪的深渊。有些监护人甚至残害、性侵未成年人，侵占被监护人财产，侵害被监护人的合法权益。新疆未成年人参加暴恐案件，监护人带领、指使和教唆的占有一定比例。

3.缺乏监护监督机制

没有责任的法律规定实质上是一纸空文。我国现行未成年人监护制度中没有规定监护监督人制度和配套的监护监督机制来保障监护制度的顺利实施。调研中发现，很多未成年人逃学、辍学、流浪、离家出走，甚至走上违法犯罪的道路不是没有法定监护人的监护，而是法定监护人由于自身的种种原因不履行自己的监护职责。监护人不履行监护职责，没有任何机构对其不监护、不全面履行监护职责的行为进行监督和批评教育，甚至是追究其法律责任。

三、完善我国未成年人监护制度的思考

完善我国未成年人监护制度，赋予监护人更多的责任，给予未成年人更多的保护，可以有效预防未成年人违法犯罪。根据现代监护制度的发展趋势以及各国监护立法的经验，在立足于我国基本国情的基础上，尽可能地完善未成年人监护制度。用立法明确我国未成年人监护制度的基本原则，如未成年人最大利益原则，家庭自治原则、国家公权力全程干预和监督原则，父母、近亲属和国家三位一体的监护职责原则等等。纵观国内外关于监护制度的研究，未成年人监护制度逐渐带有了公法色彩，不再局限在私法领域，对未成年人的监护不仅仅是家庭内部的事情，也应当是国家、社会的责任和义务。

（一）建立强制举报制度

从政府层面上应当通过立法明确各级政府设立专门的机构负责督导未成年人的监护工作、规定督导的范围、方法、程序及问责办法；从社会层面上借鉴国外做法，建立强制举报制度，使监护人对未成年人的监护行为处在严密的监督之下，在未成年人被不当对待或者忽视时，未成年人保护管理机构介入家庭监护之中，情况严重时，判令终止父母的监护资格。建立强制举报制度能有效发挥群众和社会监督作用。具体相关规定是：一方面任何人发现父母或其他监护人虐待、遗弃未成年人，不尽监护、教育职责，都有义务向司法机关或家庭教育管理部门举报。考虑到教师、医生、处理未成年人工作的人员及行政执法人员，在工作过程中会和家庭教育缺失、失当或监护不到位的孩子有近距离的接触，应当明确规定上述人员发现未成年人遭受虐待、遗弃或监护缺失，必须向司法机关或家庭教育管理部门举报，否则，将受到相应制裁。另一方面要明确规定有关部门接到举报后的处理程序和内容，包括可以代表被监护人侵害的未成年人向法院提起诉讼的权利。使监护缺失和监护不当的行为能够及时得到有效干预。

（二）建立完善追责制度

未成年人监护制度中应当完善、强化对监护缺失和监护不力行为的责任追究。

首先，建立监护权剥夺、转移制度。对拒不履行监护责任、严重伤害未成年人的监护人，通过暂时剥夺监护权的方式进行干预。同时建议建立相应配套制度：首先，建立剥夺监护权案件调查期间、剥夺监护权后未成年人的教育、监护转移、安置制度，确保未成年人在案件调查过程中和监护人被剥夺监护权后，始终能够得到及时、到位的监护和教育。其次，建立被剥夺监护权的监护人的行为、品行评估制度，明确评估的机构、方法和标准，待监护人能够悔改，并有能力履行好监护、教育责任时，恢复其监护权。再次，建立监护权恢复后的跟踪、测评制度，确保失职监护人能够真正履行好监护、教育职责。

其次，建立强制接受培训指导制度。监护制度中应当明确家庭教育强制性指导和帮助的条款，强制教育方法不科学、缺乏教育能力的家庭或有偏差行为孩子的父母或监护人接受培训和指导，促使其从教育思想和方法上都能得到提升。在监护制度中应当明确规定由哪个部门或机构来确定父母或监护人是否应当接受强制培训、指导，由哪个部门或机构担任培训、指导的教学机构以及培训、指导的内容、范围和对学习效果的检测标准。

最后，细化行政追责条款。要细化监护制度中的追责条款，规定追责标准，便于监护人、管理部门和监督机构衡量、操作，做到义务性、禁止性规定都有相应罚则呼应，使监护制度发挥应有的约束力。

（三）建立完善特殊未成年人监护帮扶制度

在监护制度中应当针对心智特质、生理特质、神经动作、感觉能力、社会行为和沟通能力偏离常态的未成年人、流动人口子女、贫困家庭子女、留守未成年人、流浪未成年人、单亲家庭的教育问题建立家庭教育帮扶制度。首先，建立家庭教育福利制度。建立上述特殊未成年人家庭教育补贴和社会活动补贴申领制度。在经济上保证特殊未成年人享有公平教育的权利。其次，建立家庭教育帮助制度。对于上述特殊未成年人的监护人，提供各类帮助、指导，帮助其承担好家庭教育职能。

（四）建立未成年人国家监护制度

未成年人是祖国的未来，民族的希望，是社会主义事业的接班人，他们的健康成长，直接关系着国家的前途和命运。国家应当对得不到家庭监护的未成年人承担起监护职责。结合当前新疆未成年人犯罪的实际情况来看，流浪儿童、被解救的遭受拐卖的未成年人短时无人认领、父母双方均正在服刑的子女、因遭受家庭暴力被带离家庭的未成年人、父母暂时丧失监护能力又无其他亲属监护的未成年人都应该得到国家临时性的监护。国家对其中有些未成年人的监护是临时性的，如果可以恢复正常的家庭监护最好，但是如果其中一些未成年人监护问题长期得不到解决，从保护未成年人角度和对社会负责任的角度来看，应当把临时监护转为长期监护。应建立专门的长期监护机构、监护场所，聘请固定的监护人员对这些未成年人进行最大限度的保护和保障，以减少未成年人违法犯罪的几率，为社会的和谐发展发挥应有作用。

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