促进农业发展的农村土地制度改革方式探析

刘 伟，韩喜艳

(1. 北京邮电大学 经济管理学院， 北京 100876；2. 潍坊学院 经济管理学院， 山东 潍坊 261061)

促进农业发展的农村土地制度改革方式探析

刘 伟1，2，韩喜艳2

(1. 北京邮电大学 经济管理学院， 北京 100876；2. 潍坊学院 经济管理学院， 山东 潍坊 261061)

改革开放推行的农村土地制度改革促使农业飞速发展，但是近年来，农业投入增长缓慢，农业用地向非农用地转化，出现了农业发展缓慢的现象。新制度经济学认为制度是经济增长的决定因素。依据这一观点,基于农业发展的角度进行分析，我们发现农业发展缓慢的根本原因就是当前的农村土地制度。当前所实行的分散经营的土地制度制约了农业利润率，对要素的吸引力不够，造成农业要素投入偏少，这最终导致农业发展缓慢。针对当前土地制度对农业发展的限制，继续探讨和分析满足效率标准的、更有效率的土地制度，我们可以得到如下结论：当前最为有效的土地制度改革方式是推行农民占有股权的具有所有现代股份公司特征的土地股份公司形式，这种形式能够解除现行土地制度对农业发展的限制、解放农业生产力。

农业发展；农村土地制度；土地制度改革；土地股份制；农业要素

一、农业发展中存在的问题

改革开放三十多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成绩，同时农业也得到了有效发展。1979年农业总产值1397亿元；2009年为60361亿元，是1979年的43倍，年平均增长速度为6%。但是，从表1可以看出，近年来农业总产值的平均增长速度明显下降，1979—2009年平均为6.0%，而2001—2009年已经下降为5.1%，甚至2008—2009年已经降至4.6%，平均增速的下降可以粗略说明我国农业发展遇到了瓶颈。

同时，我国农业生产效率也出现下降，以至于农地非农化趋势越来越严重。从表2所列的2002—2008年农用地与建设用地的比值呈持续下降的态势，反映了农业用地非农化趋势。农业发展遇到了什么困难？为什么农地向非农地转化？

表1 各时间段农业总产值平均增长速度

资料来源：中国统计年鉴2010

表2 2002-2008年农用地与建设用地的比值

资料来源：曲福田等，《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》，北京：经济科学出版社，2010年12月

二、土地制度改革的观点

对于土地制度如何进行改革，很多学者做了研究，主要的观点可以分为两类：一是不改变现有土地产权制度，但是要进行进一步完善；另一种观点是改变现有产权制度。

1.在不改变现有产权制度的情况下，完善土地使用权流转制度

在现有土地使用权制度下，费弘霞等认为，仍然坚持政府主导的土地流转制度，应该进一步完善两点：一是土地的转让价格，更加充分地发挥市场配置土地资源的基础性作用，形成充分反映土地市场供求关系、资源稀缺程度的土地市场价格机制;另一个是保护农民的土地权益。征用农民的土地，主要是侵占了农民的土地使用权和收益权，所以要妥善处理好征地补偿问题。[1]这种观点具有一定的普遍性，仍然是坚持土地为国家所有，通过引入市场机制以保障土地的使用效率和对农民的补偿。政府主导和市场主导本身就是两种不同的资源配置方式，政府可以弥补市场缺陷，但是既要引入市场，又要维持政府在市场机制中的地位，这是不可能的。政府的政治权利与财富的联结，面对财富不去侵占而让给农民，显然做不到，任何政府是不能做好市场经济主体这一角色的，这种改革也是无法实现的。

李晓冰提出另一种观点，认为我国应该在集体所有制框架内建立农村土地股份合作制，就是将集体所有的土地通过股权化，按照一定的方式分配给农民，股权可以转让、可以抵押。这样农民是集体土地的真正所有者，甚至可以淡化村委会为村民决策的不合理体制，实现基层的民主。[2]这种观点是一种有较大突破的观点，尽管高举集体所有的大旗，但是，却重新凸显了一个重要的集体，就是持有土地股份的所有农民形成的股东群体。这个可以摆脱村集体的自作主张，又能实现土地集中所带来的规模效应，并且可以在不影响土地的正常经营的情况下，实现土地的流转。但是，不改变所有制，政府仍然具有强制征地的权利，可能还是无法完全保证农民利益。

目前在土地集体所有的前提下，股份制模式已经在苏州等地得到了一定的应用。杨应奇认为，仅苏州已经组建土地股份合作社577家，包括了入社农户28万户，入股土地69万亩[3]。这种土地股份合作社是农户以承包地、自留地折价入股作为股东，入股的土地由镇政府统一规划、储备和开发，入股农户每年享有土地分红，个人股权不但可以继承，还可以馈赠与转让。农民自己不用劳动就可以获得跟以前农忙时需要全家人参与的差不多的分红收入。并且，以往农民虽然能够进城务工经商，却怕失去土地没了退路而不想放弃土地，因此，很多农民宁愿将土地抛荒、闲置，也不愿意进行流转，这也导致了土地利用效率低下和土地资源的浪费。土地股份合作社也为农民转行解决了后顾之忧，农民权益有了保障，愿意流转，促进了资源效率的提高。但是，这也存在一定的问题，以政府为主导的规划与开发，市场和政府仍然存在冲突的可能，政府也有可能为了自身利益而侵害农民的利益。

2.应该改变现有的土地所有权制度

魏波赞成改变现行土地制度，但并不是全面改变，而是将土地进行了分类，对于不同的土地采用不同的所有制，建立“三元制”下的农地所有权归属制度，主要是宅基地、自留地、自留山应属农民私人所有；耕地不宜马上进行私有化改革,耕地应属集体所有；城郊地通过征收归国家所有；荒地应允许私人所有。他认为应该在市场经济条件下,充分发挥市场在土地资源配置中的作用，形成市场化的土地流转价格,促进土地承包经营权的流转[4]。这种观点尽管提出了需要进行私有改革的态度，有了很大的积极性，但是只是对农业生产影响较小的土地宅基地、自留地、荒地等进行私有，对农业发展影响重要的耕地却仍然是坚持集体所有。这显然对解除农业发展的束缚仍旧是无足轻重的。

为此，本文基于农业发展的视角对土地制度中的问题进行分析，并探讨改革的方式。

三、农业发展角度土地制度问题分析

农业的产出与其他产业一样，都是依赖于要素投入。农业资源要素包括土地、劳动力、资本及技术，农业生产的要素投入过低是导致农业发展缓慢的根本原因。从四个投入要素方面来看，农业发展放缓都面临着障碍，其中最显著的就是农业利润率低。解决了农业利润率低，就可以吸引到更多的要素，从而促进农业的持续进步，而农业利润率低的原因可以从制度的角度进行分析。

经济学理论中新古典模型等理论都是在给定的制度下来进行分析，而实际上制度也是极其重要的因素。新制度经济学认为，制度是经济增长的决定因素。科斯证明了在交易费用不为零的情况下，制度会对资源配置产生影响。而资源的不同配置会产生不同的经济增长效果，所以经济增长的关键就不仅仅是要素投入的多少和要素之间的组合，更重要的是制度的安排。诺斯在科斯的交易费用理论基础上对制度进行了深入研究。诺斯等通过对1600—1850年世界远洋运输业历史的考察发现，这一阶段并没有重大技术进步，但是海洋运输的生产率却有了重大的提高，他发现是船运制度和市场制度的变化降低了船运成本从而带来了生产率的上升。所以诺斯认为制度创新也能够提高生产效率和实现经济增长[5]。张五常借鉴科斯理论，他的成名作《佃农理论》,尽管研究的是不同的合约下所产生不同的经济产出和经济效率，但实际上，不同的合约仍然可以被看作是不同的规则，或者直接被看作制度，这样仍然是制度影响效率。[6]

在我们国家的经济实践中，有一个极其好的佐证，就是1979年开始的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制背后几乎没有任何要素投入上的变化，只是将土地制度进行了改革，效果却是惊人的。这也就能证明制度的创新能够提高生产效率和实现经济增长。林毅夫利用1979—1984年间的数据资料进行了实证分析，认为在此期间在农业经济领域与肥料和资本等因素投入对农业经济增长的贡献率为45.79%，制度变迁的贡献率高达46.89%，相比较而言制度变迁成为这一时期中国农村经济绩效的主要解释变量。[7]

当前我国土地制度存在很多束缚生产力的问题，这是导致农业利润率低的重要原因。

1.限制了规模经济

我国的家庭联产承包责任制下的土地制度是一种家庭的分散经营的制度，这种制度是将土地的使用权和收益权交给农民，农民以家庭为单位组织农业生产和经营。这种分散的经营模式在实行之初取得良好的效果，存在良好的激励机制，激励农民努力提高生产效率，实现产出增长。但是激励机制不会一直起作用，分散经营始终还是存在很多劣势。我们可以从成本的角度来进行考虑：

TC≪FC VC

(1)

(2)

可以看出，随着产量Q的增加，单位平均成本会下降，这对生产者来说具有了竞争优势，在市场竞争中可以有更多的选择性。一般在经济学理论中都是假定用产量的扩大来代表生产规模的扩大，当然也有可能不用扩大规模而能够增加产量，但是以现有技术水平和生产条件，亩产量变化不会很大，我们也同样假定产量的扩大代表生产规模的扩大。

我国的家庭联产责任制以家庭为经营单位，土地按照人口分配下去，每家每户都独立生产和经营，生产规模较小，产出较小。很多能够提高生产效率的先进技术和农业机械设备等固定资产的投入必然带来固定成本的增加，由于规模较小，固定成本无法被分摊，如果使用，成本很高，农民无法承担；若不使用，无法降低成本，成本依然高。无论投与不投，利润率都受到影响，因此很多人都选择不投，甚至转向其他行业，这样农业的发展必然受到严重影响。张培刚曾经提出的机械化条件中除了经济因素之外，“最重要的一个条件是农场面积的大小”[8]。这里的机械化就是将先进农业生产机械引入农业，促进农业的发展。机械化可以降低生产成本(如图3)，使得平均成本曲线AC降至AC′，对生产者来说，平均成本由C1变为C2，在产量不变的情况下，成本节约了C1A1A2C2，这就是机械化的效果。

图3 机械化引起的成本变化

对比一下中国和国外的农产品成本，如表3所示，中国主要农产品的成本均较高，而且从成本中劳动和机械的构成对比来看，我国农产品主要是劳动密集型产品，劳动成本较高，而机械成本远小于劳动，这也可以验证机械无法得到广泛应用。黄季焜认为，中国种植业规模小、劳动力投入成本大，成为大部分农作物生产成本高的根本原因之一。[9]而家庭联产承包责任制是这些原因的制度根源。

表3 中国与国外农产品成本比较

资料来源：黄季焜：《差在经营规模上：中国主要农产品生产成本国际比较》，《国际贸易》，2000年第4期。

2.平均分配的、不能流转的土地无法实现资源的有效配置

我国的家庭联产承包责任制是将集体土地的使用权按照人口数平均分给集体成员，这体现着公平。但是之后各个家庭经营情况并不一致，有些家庭成员种植技术和能力高，经营效率高，产出高；而有些家庭尽管有良好的激励机制，但是仍然无法实现与其他家庭同样高的产出。这样整个社会并未实现帕累托最优，因为存在帕累托改进——如果让种植技术和能力高的人扩大规模，在经营自己的土地的同时经营低效家庭的土地，在没有降低自己土地效率的同时实现低效家庭土地效率的提高。可见，这样的土地配置方式尽管实现了整体的普遍的效率提高，但是仍然存在帕累托改进，这样的配置效率仍然较低。为什么没有实现配置效率高的帕累托改进？

科斯定理在一定程度上做出了解释。科斯第一定理：若交易费用为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最佳配置。而土地资源效率并未实现最优，说明存在交易费用，即由科斯第一定理所推出的科斯第二定理：在交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。而土地的初始配置也同样是影响配置效率的决定因素。因此，没有实现最优配置的两个原因就是土地的初始配置和交易费用不为零。

土地的初始配置的问题首先就是平均配置，没有按照效率原则配置给更有效率的生产者。土地的平均能够反映出公平，但是效率也应该顾及。土地的平均更多是考虑到土地的保障功能，即让土地成为农民的一种生活和工作的保障，我国在统计失业的时候之所以只统计城市失业而不考虑农村，就是因为农民都有土地，被看作已经就业。在顾及效率时，可以从土地流转的角度来考虑，尽管初始配置违背效率，如果能够通过市场实现从低效生产者向高效生产者的转移，同样也能够做到帕累托改进。土地的流转的障碍就可以被看作交易费用。科斯在其《社会成本问题》中采用著名的“走失的牛损坏临地庄稼”案例提出科斯定理，其中配置效率提高的途径就是通过对比两方边际成本和边际收益，提供补偿实现土地使用效率从低效使用者向高效使用者的转移，这便是土地的流转的一种方式。而能不能实现流转，流转的程度和数量如何，都取决于诸如谈判签约、对方成本价格发现等交易费用的高与低。如果交易费用越低，土地流转实现的程度就会越高，交易费用越高，土地流转实现的程度就会越低。

我们对于这样问题的解决可以沿袭着两个思路来进行，一是改变土地的初始配置;二是尽量降低交易费用。

3.产权残缺，所有权模糊，容易被侵占

我国法律明确规定：“土地国家所有”。因此家庭联产承包责任制也是在土地国家或者集体所有的前提下，只是将土地的使用权分配给农民，所有权并没有与使用权绑定在一起。这样比较模糊的产权关系存在很多的问题，其中最严重的就是政府以国家和集体的名义侵占土地。

政府在农地非农化的趋势过程中起到了推波助澜的作用。尤其是在农地向住宅用地和工业用地转化过程中，政府是最大的获益者，因为国家直接控制了农业地转为非农业地的转让权，实行转让权管制。卢现祥认为，完备的产权就是权力所有者对他所拥有的权利有排他的使用权、收入的独享权和自由的转让权。如果这些方面的全能受到限制或禁止，就成为产权的残缺。[10]所有权缺失的重要后果是政治权利与财富的结合。家庭联产承包责任制下的土地所有权归国家，使用权属于农民就是典型的产权残缺。国家进行这种干预和管制的初衷是为了维护国家的稳定和发展，但是这种权力本身在任何时候就是与财富相结合的。随着非农产业对土地开发利用的扩张，财富效应十分明显，受财富的驱使不断利用政治权利所掌握的土地所有权吞并了应该由农民享有的排他的使用权、收入的独享权和自由的转让权。尽管有一些农民使用一些手段进行抗争，但是在政治权力面前，有效性不高。这样的制度本身就阻碍了土地向农业的配置。

并且政府为了减少类似抗争，提高对农民赔偿的数量，很多农民期盼自己的土地被征用，农业生产积极性受到严重的损害，土地资源的投入也会因此而受到影响，农业发展出现问题。但是实际上作为土地所有者的集体和作为使用者农民都不能享有农地向非农地转化过程中几何级数的增值收益，反而失去了基本生活保障。

这也将问题的根源推向土地产权制度。土地产权关系明晰才能明确和保护各个权益主体在土地利用中的地位及其权益。尽管土地的产出可以归农民享有，但是土地本身升值的收益却不属于农民，农民的权益因为占权关系的混乱而受损害，政府却从中获益。明晰土地的产权制度成为重要的途径。而当前影响生产要素投入的根本原因就是家庭联产承包责任制下的土地制度。这种制度曾经对中国农业的发展起到了至关重要的作用，但是，当生产力发生了变化，生产关系也需要与之相适应，否则就会束缚生产力的进一步发展。当前的土地制度无法形成对农业生产要素的有效的激励制度，已经阻碍了农业的进一步发展，因此，应该对土地制度进行改革。

四、以有效率制度为标准的制度改革方式探讨

对土地制度的改革应该以有效率制度为标准。卢现祥对有效率制度的描述采用了阿兰·斯密德所提出的四个标准：效率、自由与竞争、民主与全体一致性和交易费用最小化。笔者认为，效率是必须要考虑的，如果能够满足其他三个方面，必然能够实现效率的提高，所以本文按照其他三个标准来选择和设计制度。

1.降低交易费用

在这里交易费用首先指的是土地的流转过程中的限制因素、价格发现、合约的保障等。能够降低交易费用就是要能够保证土地能在不影响正常的生产经营的前提下，按照市场机制进行流转。很多对土地制度进行改革的观点都提到要完善土地流转制度，尽管没有明确降低交易费用，但实际上都是出于这样的目的。而最好的方式就是李晓冰所提出的土地股份制中的流转方式，就是农民并不是真正持有土地，而是持有土地股份，并且农民可以将股权转让，也可以抵押。这种方式与股份有限公司制度相同，股权可以转让，可以抵押，最高权力机构是股东大会，并且聘请的职业经理人全面负责日常的生产经营，实现利润最大化或股东权益最大化。所能够降低的交易费用还包括第二个方面，就是科斯所提出的企业边界理论中的企业代替市场所能降低的交易费用。从资源配置的角度，科斯认为，企业是以行政命令为特征的资源配置方式，市场是以价格机制为特征的资源配置方式，企业是市场的替代物。市场配置存在交易费用，企业配置存在企业的组织成本。所以资源最优配置的条件就是满足市场价格机制的边际交易费用的与企业配置的边际组织成本。威廉姆森、巴泽尔等也从资源配置的角度对企业的边界理论进行了研究，但是都在科斯的基础上，对成本进行细分，进行更充分的比较。土地股份制度下能将原本分散的农民形成一个整体，使其在市场竞争中更具有信息优势和市场地位，改变原来由于在信息不对称所产生的和由于在市场竞争中处于弱势地位所发生的交易费用，即将农民和土地组成整体的边际组织成本小于市场机制的边际交易费用。这种制度相比较于通过土地流转市场将农民土地集中起来的其他改革，能够更有效、更节约交易费用。因此从这个角度上，我们先将土地股份制作为一个大的选择框架，并通过其他角度的分析在这个框架内作适当的修改。

2.民主与全体一致性

卢现祥认为，民主参与更有利于选择私有财产制度或有利于发展的制度，而在非民主体制下，社会统一选择掠夺性制度。掠夺性制度主要就是指使权利集团的收益最大化而无视它对社会整体福利的影响。[10]我国现行的土地国家所有的土地制度，在一定程度上就是掠夺性制度，强制拆迁本身就是依靠政府的合法暴力对民众财产产权的掠夺。民众的意愿就是能保护自己的权利。土地股份制可以把农民形成一个整体，并且将权力和最终决策权集中于股东大会，股东大会可以很好地实现民主，避免村委会为了利益而侵占农民的土地和权力。但是在土地国家所有的前提下，要彻底杜绝政府对土地资源的侵占是不可能，最好的保证就是将土地的产权界定给农民或者是土地股份公司，并且要严格保护私有产权。究竟是界定给农民还是界定给土地股份公司，本文认为，应该界定给土地股份公司，但不是村集体，而股权归农民私有，农民享有继承权，也可以任意处置。土地不界定给农民而只界定股权，主要是避免农民任意从股份公司手中撤回土地，会影响股份公司的经营甚至会导致股份公司终止。当国家要征用土地的时候，在保证补偿合理的情况下，通过股东大会投票来决策是否交给国家，以避免被国家任意掠夺。

3.自由与竞争

卢现祥的新制度经济学中提到阿马蒂亚·森所说的，制度发挥的作用可以按照它对我们的自由所做的贡献来进行合理的判断。经济自由遭到剥夺，既有的集团会运用权利来巩固利益。政府管制土地，牢牢握住土地所有权，获得了巨大的土地升值的利益。农民没有转让土地的自由，限制了土地作为一种资源正常地由市场来进行配置，也就限制了土地资源利用效率的提高。所说的土地股份制是要赋予农民土地权利，和土地转让的自由。尽管要保障股份公司的持续，使得农民不能随意从股份公司收回土地，但是，农民有转让的自由，如果他觉得不满意，他可以卖掉土地股份，购买其他的土地股份，或者直接转行。同时，这种“用脚投票”机制也会督促股份公司良好经营。这种股份公司尽管需要得到政府一些财政金融等优惠政策的扶持，但是公司本身还是与其他行业的公司无异，是一个自主经营自负盈亏的市场经营主体，需要面对市场竞争。竞争机制能够促使股份公司不断提高生产效率，赋予股份公司更多的活力，才能吸引、利用更多的资源，促进整个农业的发展。

前文提及的苏州出现的土地股份合作社制可以保障农民的权益，符合农民的意愿，也变成农民自由的选择，这也反映出这是一种有效的制度改进。但是，为了避免政府的强制力的不利影响，应该更进一步，以股份公司形式进行经营取代地方政府的主导地位。

本文从农业发展的角度对现行土地制度及改革方向进行了分析。当前我国土地制度存在很多束缚生产力的问题，包括：土地分散经营限制了规模经济；平均分配的、不能流转的土地无法实现资源的有效配置；土地产权残缺，所有权模糊，容易被侵占等问题。这些问题导致了农业利润率低，限制了农业的持续发展。为了解除束缚农业生产力的桎梏，更好地促进农业发展，农村土地制度改革应该选择的制度方式就是农民占有股权的具有所有现代股份公司特征的土地股份公司，公司拥有获得法律保证的、不能被政府强制侵占的土地所有权，而应该获得土地所有权但是没有获得的农民则拥有土地股份公司的股权，公司按照股权比例向农民分红、分配股利，并且农民可以将股份转让，但是不能撤股。这种土地股份公司形式的土地制度模式能够满足阿兰·斯密德所提出的有效率制度的四个标准，有利于实现促进农业发展的目标。进行这种土地制度模式的改革设计不可能面面俱到，不可能将相关的制度调整一步到位，这需要在改革过程中不断完善。同样,这种制度模式的运行也需要足够完备的法律保障，确保相关利益主体的权利不受侵犯，这些都需要在改革过程中不断完善。

[1] 费弘霞, 苑文宇. 土地使用权制度存在的问题及解决方法[J].华章,2011(22):22.

[2] 李晓冰. 论公有制框架内的农村土地制度改革问题——农村集体土地所有制具体实现形式:土地股份合作制探索[J].当代经济,2011(13):4.

[3] 杨应奇. 一样的土地，创造不一样的财富——苏州农村土地股份合作制改革调查 [EB/OL].(2011-12-12)http://www.mlr.gov.cn/xwdt/dfdt/201112/t20111212_1043987.htm.

[4] 魏波. 我国新农村土地制度改革创新研究[J].学术问题研究,2010(1).

[5] 道格拉斯·诺思,罗伯斯·托马斯.西方世界的兴起[M].厉以平，蔡磊，译.北京：华夏出版社, 1999.

[6] 张五常.佃农理论：应用于亚洲的农业和台湾的土地改革[M]. 北京：商务印书馆, 2000.

[7] 林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海人民出版社,上海三联出版社，1994.

[8] 张培刚. 农业与工业化[M].武汉：华中科技大学出版社,2009:129-130.

[9] 黄季焜, 马恒运. 差在经营规模上——中国主要农产品生产成本国际比较[J]. 国际贸易, 2000(4).

[10]卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社, 2011:213.

责任编辑：郑晓艳

(E-mail:zhengxiaoyan1023@hotmail.com)

2014-08-22 本刊网址·在线期刊：http://qks.jhun.edu.cn/jhxs

教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于效率与公平的城乡居民收入差距收敛的理论模型与系统动力学仿真研究”(11YJA790221)

刘 伟，男，山东莱州人，北京邮电大学博士生，潍坊学院经济管理学院讲师；韩喜艳，女，山东胶州人，潍坊学院经济管理学院讲师，博士。

F321.1

A

1006-6152(2015)01-0043-06

10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2015.01.006