传承与超越:人民陪审员制度改革研究

摘要：人民陪审员制度是司法审判与人民民主相结合的产物，在吸纳民众意见，实现司法民主方面发挥了重要作用。然而，在司法实践中，人民陪审员普遍存在“陪而不审，审而不议”的现象，以至于人民陪审员制度陷入存废之争。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定明确提出，要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度。为此，有必要通过对人民陪审员制度存在问题的分析，并根据改革方案进行具体制度设计，从而完善制度方案。

文献标识码：A

文章编号：1008-6382（2015）04-0038-06

收稿日期：2015-06-10

基金项目：河北省法学会2015年度法学研究一般课题“人民陪审员制度研究”。

作者简介：贾晓晨（1991—），女，河北鸡泽人，西南政法大学硕士研究生，主要从事知识产权法学、司法制度研究；张永进，河北省邯郸市人民检察院助理检察员，西南政法大学博士研究生。

一、人民陪审员制度的沿革

陪审制度源远流长，最早可以追溯到中世纪日耳曼法的“邻居调查团”。关于近代陪审制度，最先起源于英国，并不断发展、完善，最终演变为参审制和陪审制两种模式。二者的根本区别在于陪审团的职权范围不同。英国陪审制度起源于12世纪，在《克拉灵顿诏令》中正式确立了陪审团制度，后渐渐演变为现在的“大陪审团”和“小陪审团”制度。

相比较英国，我国的陪审制度历史比较短暂。我国陪审制度最早在法律中有明文记载是在清朝。这一时期被认为是中国法治的起点。我国陪审制度就最早规定于这一时期编纂的《大清刑事民事诉讼法草案》中。《大清刑事民事诉讼法》第208条规定:“凡陪审员有助公堂秉公行法,于刑事使无屈抑,于民事使审判公直之责任。” ［1］根据该条文的规定，陪审员在刑事和民事审判中，要对法官的公正审判起到监督和帮助的作用，但是该草案一直没有得到实施。后来的民国时期和中华苏维埃共和国时期，都对陪审制度作了规定，但是该制度一致没有得到实施。新中国成立后，最早的宪法性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》以及1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》都规定了陪审制度。随后1954年的《中华人民共和国宪法》、1978年《中华人民共和国宪法》、1979年新颁布的《人民法院组织法》以及《刑事诉讼法》都对陪审制度作了相应的规定。人民陪审制度作为一项审判制度，被法律确定下来。1982年宪法中，虽然没有规定陪审制度，但是在1983年修改的《人民法院组织法》时，随即将其恢复，此后的法律文件中，都一直延续了陪审制度。

2004年，全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，进一步在立法层面建构了人民陪审员制度。虽然我国从清朝以来的立法中一直规定了陪审制度，但是从整体上看，我国的陪审制度实施过程时间短暂，尚不够成熟完善。因此实施效果不明显，存在价值引人争议，以至于陷入了存废之争。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定指出要“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”从此，人民陪审员制度进入新的发展阶段。

二、人民陪审员制度的主要特色

我国适用的人民陪审员制度是以大陆法系为背景，结合我国的具体实际情况而诞生的，属于参审制的一种，与国外的陪审制和参审制有许多不同之处。

1．权力结构不同

根据我国《关于完善人民陪审员制度的决定》第1条规定，“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”根据该决定的规定，我国人民陪审员拥有与法官相同的权利，也就是审判过程中的认定事实和适用法律两方面的权利，这赋予了人民陪审员极大的自由权。而在英国，陪审团有“大陪审团”与“小陪审团”之分，“大陪审团”只适用于重大刑事案件，“小陪审团”适用于刑事案件和标的较大的民事案件。在审理刑事案件过程中，英美等陪审制国家的陪审员只有认定事实的权利，适用法律是法官的权利。

2．选任要求不同

根据我国《关于完善人民陪审员制度的决定》的规定，公民担任人民陪审员的文化程度需在大学专科以上。对此，最高人民法院有关负责人指出“人民陪审员同法官一样行使审判权，因此同法官的任职条件，特别是文化程度不宜相差太大。否则，因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用” ［2］。这说明，立法者将人民陪审员的文化程度设定在大学专科以上，其目的显然是为了保证人民陪审员具有较高的法律素质。在其他大多数国家，对陪审员（参审员）的任职资质没有过高要求，尤其在文化程度方面。例如，在法国，参审员仅被要求可用语法读写 ［3］。在日本，陪审员仅被要求完成初中教育 ［4］。在美国，陪审团成员仅被要求能用英语完成陪审任务。

3．人民陪审员有无任期限制不同

我国对人民陪审员的任期没有限制，人民陪审员可以连续连任，以至于在实践中出现了“专职陪审员”的现象。与此形成鲜明对比的是，许多国家对陪审员的任期采用“案结职了”的方式 ［5］。也就是说，公民被选为陪审员后，只参加一个案件的审理，该案审结之后，并不当然成为其他案件的陪审员。例如在美国，案件开庭审理前才组成陪审团，案件审理完毕就解散。在日本，陪审员的选人也采取“一案一组庭而非任期制” ［6］。

4．合议庭的构成不同

我国的合议庭由人民陪审员和法官共同组成，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。而按照我国三大诉讼法规定，合议庭应该由3人以上的单数组成，最多7人。这就意味着，我国人民陪审员参与到合议庭，最多只有1～2人。在英美国家，陪审团通常是由12人组成，这12人作为一个整体参加诉讼过程 ［7］。

三、当前人民审判员制度存在的主要问题

陪审制度从其诞生开始，就是为了保证司法民主，增强司法公信度，我国人民审判员制度亦然。而如何衡量人民审判员制度是否发挥了实际作用，根本上就是看能否在司法审判工作中切实发挥人民陪审员的作用。2004年以来，随着中央一系列关于发展、完善人民陪审员制度的文件出台，人民陪审员制度有了进一步发展。但是在发展过程中，出现了一系列问题，主要表现在以下几个方面。

1．人民审判员组成不合理

我国人民陪审员构成中广泛存在着社会精英人士比例过高，陪审员群众代表性不足的现象 ［8］。2014年在湖南省某市的70名人民陪审员中，党政机关干部14人，占总人数的20%；社区、乡村干部35人，占总人数的50%；学校等事业单位工作人员8人，占总人数11%；企业工作人员、个体工商户、下岗（退休）职工13人，占总人数19% ［9］。从上述数据中可以看出，人民陪审员中来自党政机关的人员比例仍旧居高不下，比例不协调。人民陪审员结构如此不合理，难以体现其广泛的代表性。而且，公务员本身系国家工作人员，作为人民陪审员参与司法审判，可能会降低司法的透明性以及可信度。

2013年《最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》提到，要充分吸收社会各界人士作为人民陪审员，提高基层人民群众的比例。与此同时，推进人民审判员的“倍增计划”，争取在2到3年的时间内将全国人民陪审员数量增至20万左右。在此政策的引导下，各地区多次增补人民陪审员，人民审判员实现爆炸式增长。仅河南一省就从2012年的7058名增为2014年的30091名，而且各地区在新增人民陪审员时，把重点放在工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等基层群众上。截至2014年，“（河南省）从基层普通群众中选任的人民陪审员17505名，达到新增人民陪审员的76%” ［10］。虽然在政策的引导下，基层普通群众中选任出来的人民陪审员比例有所提高，但是，在短短两年之内，选任如此多的人民陪审员，各地区人民法院能否迅速建立有效机制，将新选任人民陪审员吸纳进法院陪审系统进行管理，并保证人民陪审员有效、有序参与案件审理，引人质疑。

2．人民陪审员的定位错位

在我国，人民陪审员制度一大特点是权利范围广泛，除了不能担任审判长以外，与法官具有相同的权利，不仅可以认定案件事实，还可以选择案件的法律适用问题，以至于在实践中混淆了人民陪审员与法官的功能定位。

第一，将人民陪审员定位为候补法官。这主要体现在对人民陪审员的培训上，例如针对人民陪审员的培训不仅按照职业法官的培训模式进行，而且更加注重对人民陪审员的法律专业素质的培训，不仅有岗前培训，还有日常任职培训。以河南某县人民法院为例，该法院提出了“五个一”工程来打造“精英”陪审队伍——“一人一本法律小册子，一月一次个案指导，一季度一次集中学习，每半年组织一次考试，一年一次工作考评” ［11］。通过这种培训方式，人民陪审员向着“职业化”方向发展，且与法官“同职同权同责”，成为“无袍法官”“编外法官”，从而偏离了人民陪审员制度的民主性功能。

第二，人民陪审员的职能安排不合理。自从逐步完成人民陪审员“倍增计划”后，各省市逐步扩大了人民陪审员的参审范围。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了人民陪审员的参审范围：“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。”但是在扩大参审范围的过程中，对人民陪审员的工作安排出现了不合理的现象。2014年河南某县将人民陪审员制度引入涉诉信访案件的处理，与法官共同“把脉”，合力解决涉诉信访纠纷。截至2014年11月12日，该院人民陪审员参与信访接待14人次，参与处理信访工作办案率高达85%以上，息诉率高达96% ［12］。如此大范围参审，表面看来是为了实现公正，但实际上并不合理。一方面会使人民陪审员忽视本职工作，扰乱原单位工作计划；另一方面会使人民陪审员代替职业司法工作人员，使得司法工作人员无事可做，反而成为辅助人员的怪现象。

第三，人民陪审员的职权模糊。按照我国有关法律的规定，并没有区分事实审和法律审，陪审员只是与法官组成合议庭参与审判，其本身并不能独立地进行审判。人民陪审员在法院执行职务期间，享有与法官同等的权力。然而，陪审员在审判中究竟享有哪些具体职权和责任，法律没有作出明确的规定。在实践中，法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序的有关规定，如对当事人权利的规定等，就算是陪审员参与审判了。至于评议的时候，陪审员一般都会爽快地举手同意法官的意见。因此，人民陪审员制度在我国司法实践中很少适用，即使适用，也往往是流于形式，难以真正起到维护司法公正的作用。

3．人民陪审员抽选方式不合理

我国《关于人民陪审员制度的决定》第8条规定，“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”由该条规定可以看出，人民法院的意见在人民陪审员的选任程序中至关重要，这显然有悖于人民陪审员制度的设计初衷，由此选任出来的陪审员难以起到监督司法审判的目的。人民法院在选择由哪位人民陪审员参与案件审理上具有重要作用，而人民法院为了方便起见，有可能会无视抽选程序，直接指定人民陪审员参与司法审判。如此选出的人民陪审员，往往与法院意见一致，即使参与到司法审判过程，也难以有效发挥其职能，有降低人民陪审员制度的公信度之虞。

4．“陪而不审，审而不议”的现象较为突出

在我国司法实践中，人民法院很少采用陪审

制，甚至许多法院已完全停止采用。即使采用陪审制进行审理，也往往流于形式，普遍存在着“陪而不审”的现象。陪审员只是象征性地坐在法庭上，几乎是一言不发，评议时附和法官意见。基于陪审人员的自身法律素质，陪审人员在庭审中既难于正确认识证据，也难于正确理解法律，所以在合议时只能是附和法官的意见，难于真正地发挥作用。由于人民陪审员介入案件时间往往较晚，也使得陪审员难以及时进入审判者的角色。加上人民陪审员报酬较低，也导致陪审员责任心不强，又怕得罪人，把参加案件的审理当成麻烦和负担，不愿、不敢发表自己的意见，使得陪审制度形同虚设。

四、完善人民审判员制度的建议

为贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于完善人民陪审员制度的改革精神，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。2015年4月24日，全国人民代表大会常务委员会出台《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西等10个省（区、市）各选择5个法院（含基层人民法院及中级人民法院）开展人民陪审员制度改革试点工作，对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。针对我国人民陪审员制度的现状，改革可以从以下几个方面进行。

1．降低遴选标准，扩大基层群众参审范围

2004年全国人大常委会出台的《关于完善人民陪审员制度的决定》中，首次对人民陪审员任职的文化程度作了规定，将其设置为大学专科以上。立法者认为只要提高人民陪审员的文化程度，人民陪审员就能具备较高的法律素质，能够更好地在司法审判中发挥作用。因此，各地区在遴选人民陪审员时普遍抱着“学历越高越好”的想法。但是大专以上学历人口在我国只占一小部分，尤其在中西部地区，只有少数人有大专以上的学历。因此，对人民陪审员这一学历要求，显然将人民陪审员制度演变为针对少数人的选拔，不利于司法公正。

因此，在我国人民陪审员制度的进一步改革中，应该降低对年龄、学历等资格的限制，扩大参审范围，使尽可能多的普通公民参与到司法审判中来。比如，在选任人民陪审员的时候，加大基层普通群众的比例；针对我国的国情，对东西部实行不同的选任条件，对东部地区可以适当保留较高的条件，对于西部地区可以适当放宽一些条件，比如对学历、年龄的要求；在任职方式上，可以效仿其他国家的陪审员的“案结职了”方式，即当公民被选为陪审员后，半年或者三个月内只参加一个案件的审理。这样可以吸纳更多的民众参与司法审判过程，也能有效避免“专职陪审员”现象，以及人民陪审员与法官职能不分。

2．明确人民陪审员的功能定位

在选任人民陪审员参与司法审判之前，首先应该明确人民陪审员的价值及其功能定位，明确人民陪审员制度设计初衷是为了配合并监督人民法院审理案件，实现司法民主。无论在人民陪审员的选拔还是职能范围以及培训等方面，都应该紧扣这一主题。

第一，明确人民陪审员的参审权力，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。我国庭审过程中核心环节就是对犯罪嫌疑人的定罪和量刑，其实就是事实认定与法律适用。当前司法制度下，案件事实认定与法律适用同时进行，并由职业法官与人民陪审员共同作出。这种将事实认定与法律适用融为一体的司法审判结构存在一定的缺陷。因为人民陪审员的优势在于其产生于社会大众，贴近社会生活，对风俗民情有更深刻的了解，能够更好地识别案件的证据材料以及事实，更加了解案件产生的原因，因此更适合认定事实的工作。由人民陪审员认定案件事实，能够将普通民众的社会生活经验和观念带入案件审理中，弥补法官社会经验的不足，使案件裁判更好地反映社会真相。与法官相比，人民陪审员在法律适用方面并不具有优势，因为法官都是法律专业科班出身，在进入法院之前就已经系统学习我国各部门法，具备一定的法律知识储备。所以，让人民陪审员只参与审理事实认定，不再参与法律适用过程，更加符合人民陪审员的实际情况，更有利于其发挥作用，增强司法公信力。这就需要在庭审制度改革中建立事实审和法律审两元化结构，区分事实争议与法律争议，人民陪审员与法官各司其职，为人民陪审员参与庭审提供条件和保障。

第二，在人民陪审员职能安排方面，扩大人民陪审员的适用范围，将该制度引入司法调解、司法听证、涉诉信访等方面，能够保障更多普通公民参与国家管理，减轻法院审判压力。同时，为了防止人民陪审员参与过多，影响司法活动，忽视本职工作，应该把握好人民陪审员的职能安排，“对口”安排人民陪审员参与案件审理、司法调解等工作。比如，由居委会人员参与离婚案件的调解工作等。且规定人民陪审员参与案件的工作量，在不影响其本职工作的情况下，可以适度多参与司法活动。如此不仅可以弥补法官社会知识的不足，实现法官和人民陪审员优势互补，而且可以从群众的角度看待法律问题，化解纠纷，提高结案率，降低法官压力。

3．完善随机抽选方式，提高人民陪审员制度公信度

根据我国现有规定，人民陪审员的选取都要经过人民法院。经过此种方式选任人民陪审员，显然有悖于人民陪审员制度的设计初衷，由此选任出来的陪审员难以起到监督司法审判的作用。因此，在人民陪审员制度的进一步改革中，应当适度弱化人民法院在选任人民陪审员程序中的作用，完善随机抽选方式。一是在基层建立符合陪审员条件的数据库，从中随机抽选人员作为人民陪审员，由司法行政部门负责审核是否具备基本条件。二是在具体案件中确定人民陪审员时，由司法行政人员以电脑随机排号的形式选取人民陪审员候选人，审核其基本条件后交给人民法院，组成陪审团。人民陪审员选拔的过程公开、透明，可以杜绝法院对人民陪审员的掌控，可以提高人民陪审员制度的公信力，真正将人民陪审员与法院分离，充分发挥该制度在我国司法审判程序中的作用。

4．完善人民陪审员保障机制

人民陪审员一旦进入司法审判程序，就应该认真履行法律赋予的权利，按时参加庭审，探求案件事实真相，维护公平公正。为此，应当建立一套完整的人民陪审员奖惩机制。一是对于在履职过程中的失职行为作出适当惩罚，如一定的经济处罚、公开谴责等；而对于认真完成职责的人民陪审员给予一定的奖励，奖励以精神奖励为主。二是人民陪审员是兼职作为陪审员，在履职过程中的花销由谁负担，为了履职而难以完成的本职工作由谁负责，以及人民陪审员的安全等问题都需要有法律的保障，也需要与人民陪审员的工作单位进行沟通、协调。三是保障人民陪审员人身安全。随着人民陪审员队伍壮大，参审案件增加，人民陪审员的安全问题也应纳入司法活动保障范围，防止人民陪审员因受威胁无法公正确定案件事实，或者在履职后遭到报复等。人民陪审员参与审判之前应该签署保密协议，对人民陪审员的评议过程严格保密。如果有关人员泄露参审内容，造成危害结果，应当予以追究。