论养老的国家义务

翟凯

论养老的国家义务

翟凯

摘要：应对人口老龄化问题，需积极推动养老事业的发展。公民的养老权利属于积极社会权利，国家要积极作为来保证公民的这一权利的实现。国家是促进和发展养老事业的基本义务主体。国家的养老义务主要体现为不断完善养老立法、引导构建符合实际需要的养老模式、规范养老资金的筹集和保值增值运作、倡导养老美德。

关键词：国家义务；养老事业；养老立法；养老服务；道德建设

公民的养老权利属于一种社会权利。美国学者桑斯坦将社会权利分为积极的与消极的两种，积极社会权利是指通过谋求政府的支持从而获得有效实现的权利［1］。公民的养老权利无疑属于积极社会权利，国家需要积极作为来保证这一权利的实现。

对于公民的养老权，我国《宪法》第45条规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。《老年人权益保障法》第3条指出：老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会服务和社会优待的权利和共享发展成果的权利。法律既然赋予了老年人从国家和社会获得物质帮助、享受社会服务和优待的权利，也就意味着国家和社会具有为老年人提供物质帮助并保证老年人享受到社会服务与优待的义务。老年人所需要的经济保障、医疗保障及社会参与保障等，国家要以公共资源为支撑积极提供，国家是保障和促进养老事业的义务主体。每个公民所期望享有的能够安度晚年的权利内容，也是国家所承担的健全和发展养老事业的义务内容。

老龄化进程的加快，对养老政策、社会道德和政府能力等提出了严峻的挑战。下面从养老立法的完善、养老模式的构建、养老资金的支持、养老美德的倡导几个方面，探讨养老的国家义务完善问题。

一、养老立法的完善

养老立法的完善是国家履行养老义务的重要一环。建立健全有关法律体系，老年人实现养老权利有法律保障，督促国家和社会履行养老义务也有法可依。

（一）有关养老立法的不足

作为保障老年人权利的主要法律，《老年人权益保障法》于2013年做了一些修订，老年人的许多权利保障诉求获得了法律的支持，但该法仍然存在一些不足。

（1）关于老年人的家庭保障。《老年人权益保障法》专章规定了“家庭赡养与抚养”，彰显了对家庭养老功能的重视，同时对老年人的财产权、人身权和其他权益等做了一定修改补充。例如对于老年人财产安全保护问题、虐待老年人问题、干涉老年人婚姻自由问题等作出了特别规定，这些规定对保障老年人合法权益意义重大。但是，随着老龄化的不断加快，家庭养老功能逐渐减弱，亟需政府和社会加大辅助和支持力度，而法律的规定侧重于家庭责任与社会责任，对政府责任的强调不足。完善的养老体系应该是政府、市场、社会、家庭四位一体的，政府必须提供养老支持，并协助提升家庭履行养老责任的能力。

（2）关于老年人的社会保障。《老年人权益保障法》的“社会保障”一章在修改后理论界仍然有争议。广义的社会保障，一般是指“各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”［2］。如果按照这一概念来看，这一章中也可以包括社会服务、社会优待、社会救助等内容，但该法在后面又专章规定了社会服务、社会优待等内容，这从逻辑上看法律的整体架构就不尽合理。社会救助与一般的社会保障的内涵有所不同，不应与社会保障同列一章。现实中一般社会保障通常针对一般老年人，而社会救助则是主要针对在享受一般社会保障后仍然不能维持一般社会生活状态的特困老人。

（3）关于社会养老服务。人口老龄化的加快使得社会养老服务行业也随之勃兴，但其规范化运行问题亟待规制。不仅需要通过法律制度来规范社会养老服务，为提高社会养老服务的专门化和职业化水平，政府也应做出更多的努力。社会养老服务在职业属性上兼具社会事业性与市场产业性［3］，政府应该在整体规划、政策倾斜、资金支持、标准确定、加强监管等领域下工夫。《老年人权益保障法》第44条规定：“设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可；经许可的，依法办理相应的登记。”应该肯定的是通过严格许可制度加强对养老服务机构准入的管理，有助于提高社会养老服务水平。但是，如果对所有养老服务机构的设立都采取这种一刀切似的行政许可，可能在一定程度上不利于某些社会力量进入养老服务领域，对社会养老机构的长期健康发展不利。

（二）关于养老立法的完善

国家义务的履行离不开健全的法律制度，进一步完善《老年人权益保障法》是确保国家老年事业健康发展的必然举措。

完善养老保障法律体系，重点在于加强《老年人权益保障法》与其他相关法律法规的配套操作以及立法与司法之间的整合、协调。例如，出现严重违反《老年人权益保障法》的情形，经过法院裁判，如果当事人拒不悔改，该如何处罚？是以拒不执行法院判决来制裁，还是单纯依赖于批评教育？在这些方面应做出明确的规定。

在《老年人权益保障法》中，应该将社会救助与社会保障分章而设。针对当前社会救助覆盖范围偏窄、救助内容不全、救助方式单一等问题，应该进一步明确面向老年人的社会救助的范围与类型、救助条件与标准、救助方式与机制，明确规定政府的救助责任。

《老年人权益保障法》第18条规定：“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或问候老年人。用人单位应当按照国家有关规定保障赡养人探亲休假的权利。”此即人们热议的“常回家看看”条款。之所以被人们热议，主要是因为它的操作性存在不足，需要修改或制定与其配套的法规。当前家庭养老能力与养老需求之间的不适应，要求从整体上对我国的养老模式进行重构。在体系重构的大趋势中，国家将在养老问题上担负更多的义务。政府在进行城乡发展规划的过程中，应就老年工作进行专项规划，对养老问题进行通盘考虑，比如扩大社会保障覆盖面与建设宜居环境等方面，要加大有关资金投入与政策引导。根据《老年人权益保障法》第27条规定，国家应该加强对家庭养老的扶持，提升家庭的养老能力。在新加坡，与父母同住者有津贴［4］。法律要求家庭成员不得忽视、冷落老年人，要求他们经常看望或问候老年人，不能只是提出要求就完事。另外，近年来“失独”家庭养老问题日益严峻。国家应从法律层面加强对“失独”家庭养老问题的关注，这既是以人为本的价值体现，也是国家义务的客观要求。

二、养老模式的构建

当前，在我国一对夫妻赡养4个老人抚养1个孩子的“4-2-1”家庭结构比较普遍。家庭结构的变化，使得传统的家庭养老模式不堪重压，对专业化社区服务及养老机构的需求正与日俱增。随着社会经济的发展，养老需求也呈现出多元化趋势，养老服务消费呈爆发态势。因此，构建符合特定地区与特定人群需求的养老模式是一项重要的国家义务。这对扩大消费、促进就业也具有重要意义。

目前主要有这样几种养老模式：（1）居家养老。老年人在家中安度晚年，是我国最传统的养老模式。这种养老模式宽松自由，老人自行安排各项生活消费开支与护理就医，养老成本比较低。但如果出现意外，生活起居、护理等会出现困难，且独居老人的安全感可能会不足。这种养老模式属于传统中国老人的养老方式，适合喜欢独居或不愿与没有条件到机构养老的老人。（2）养老院养老。养老机构的基础设施相对完备，对老年生活的各项需求支持比较齐全，安全系数较高，养老成本有高有低而一般高于家庭养老。老人在这里过的是半集体化生活，自由度相对不高；老人与家人联系较弱，可能幸福感不强。这种养老模式一般适合有一定经济来源且喜欢群体生活的老人。（3）以房养老。以房养老是当前受到社会广泛关注的一种养老模式，包括3种形式。一是抵押住房养老模式：老人将自己的产权房抵押出去，定期取得一定数额的养老金用以养老，或者以此接受机构的养老服务。这种方式是将房产本身的经济价值通过变现套现用来养老，适合有房但无子女或者不愿将房产留给子女的老人。二是租房另居养老模式：老人将具有产权的住房出租，拿着租金去子女、亲属处居住或入住养老院。这样，可以保障自己长期获得持续稳定的资金用于养老，将来还可以把房产遗留给子女。这种方式适合于有房而想与子女同住和喜欢群居的老人。三是换房养老模式：老人原有房产市场价值较高，卖掉后买进合适的小房，用中间的差价为养老提供资金保障。这种养老模式适合于拥有房产并投资谨慎的老人［5］。

当前，国家在政策、法规等方面未对养老模式的构建做出明确而统一的部署。构建适合中国实际的养老模式，还需要进行不断的探索。首先，国家应当通盘考虑各地情况，在不同地区适用多元化搭配的养老模式。多元化搭配的养老模式建设应包括日常照料、家政服务、医疗保健、精神慰藉等诸多方面。政府应当搭建综合养老服务平台，增加养老设施网点，提升社区养老服务水平，多管齐下，满足多元养老需求的发展。其次，中央与地方各级政府应分级负责，因地制宜，突出重点。地方政府应根据本地的特点制定相关的法规或办法，推进多元养老模式的具体实施，努力形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的养老服务体系。同时，应注重完善其他养老保障措施。加强培养老年护理专门人才和养老服务专业化人才，提升养老机构服务质量和管理水平。紧跟科技发展潮流推动科技养老和数字养老，推动各种养老模式的健康发展。加快对各种新型养老模式的法律保障建设，比如鉴于老年人特殊的生活和生理需要，对房屋抵押、房屋买卖作出区别于合同法、担保法等法律规定的变通性规定，适应各种以房养老养方式的发展需要。

三、养老资金的支持

国家养老事业所面临的巨大挑战之一是克服养老资金的压力。充分发挥市场作用，优化养老资金运作，维护和提升养老资金价值，是国家通过资金支持发展养老事业的立足点。

我国养老资金运作方面存在运营僵化和监管滞后的问题。具体表现为：（1）市场化水平不高。目前各类养老资金中，全国社保基金和企业年金基金实行了市场化运作，城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险资金仍然由各地社保机构经手管理，基本没有实行市场化运作。（2）运作模式差异大。我国的各类养老资金运作模式由于运作主体不同而差异较大。城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险等社会保险基金，由政府直接投资，统一管理，没有引入商业管理机构。企业年金基金虽已市场化运作，但实际运作中成本较高、效率较低，并且存在委托投资双方定位不清、投资管理人受束缚较多等现象［6］。总体来说，现有养老资金运作模式存在制度不完善、监管不统一、效率不够高等不足。（3）监管思路有待更新。现行《社会保障法》《全国社会保障基金投资管理暂行办法》等相关法律法规，关于养老资金监管方面的规定都特别强调稳妥运行，而对资产的保值增值重视不够。此外，未建立基于风险控制的管控体系，公众监督机制不健全，缺乏关于养老资金运作的评价机制。（4）对投资的限制比较多，投资收益不理想。对于不同类型的养老资金，在投资产品种类、投资比例、投资区域等方面都作了比较严格的限制。严格的投资限制与运作市场化的不足，一定程度上制约了养老资金的整体投资收益水平。

通过政策和法规引导养老资金合理运作，使养老资金能够保值增值，这是政府的责任和义务。为此，笔者认为可以从如下几个方面着手：第一，推动养老资金的市场化运作。政府应加快基本养老保险基金市场化运行的进度，鼓励各类金融机构参与养老资金投资运作，放宽对养老金融产品的限制。第二，拓宽投资渠道。逐步允许基本养老保险基金进入资本市场投资运作，拓宽企业年金基金投资范围，进一步放宽对某些养老保险资金的投资比例限制。第三，加强市场监管。修订相关法律法规，构建基于风险控制的养老资金监管体系，强化养老资金管理主体之间的相互制约。第四，借鉴国外的某些监管做法。新西兰的《养老基金法案》、爱尔兰的《国民储备基金法》等都提倡建立养老资金运作的风险补偿机制和养老资金管理信息披露制度［7］。我们可以结合国情建立有关制度，同时加强对养老资金管理机构的准入审核，完善养老资金监管体制。

四、养老美德的倡导

除了完善养老法制、健全养老体系、保障养老资金，要让老人快乐幸福地安享晚年，中华民族尊老、敬老、爱老的传统美德的传承也是必不可少的，而弘扬传统美德也是政府的一项重要社会责任。随着国家精神文明建设的推进，现实生活中常能听到许多“卧冰求鲤”的孝举，但同时也还存在某些“虐老兽心”的恶行。养老美德的倡导依然任重道远。

加强公民道德教育，使敬老意识深入社会各个方面。尊老敬老、孝顺父母是中华民族的传统美德，也是社会主义精神文明和道德规范的重要组成部分。政府要通过宣传教育，倡导良好家风。家庭成员之间互帮互爱，能够给老人带来生活上的关照和精神上的慰藉。机关、企事业单位可以把养老美德的表现作为考核、奖惩的指标之一，促使单位人员把养老美德的践行作为一种良好的职业道德来遵守。鼓励社区及基层组织结合各自的工作特点，将对困难老人的关爱从小事抓起，从细微入手，把尊老敬老的工作多做在平时，而不仅仅是在逢年过节时进行集中展示。

加强普法教育，宣传道德规范。运用多种形式和手段，大力宣传尊老爱老的基本礼貌，使之内化为人们普遍的、自觉的道德规范和行为准则。通过各种切实有效的途径和群众喜闻乐见的方式，进一步普及《婚姻法》《老年人权益保障法》中尊老敬老的相关法律知识，使养老美德的建设从伦理走向法制。

发挥媒体作用，加强舆论引导。政府在弘扬传统养老美德、加强养老普法宣传、推行新的养老模式时，离不开媒体和舆论的引导。大众传媒对公民道德建设有着特殊的渗透力和影响力，正确的舆论导向有利于在全社会形成尊老爱老的良好风气。政府要发挥媒体与舆论的渗透影响功能，宣传人们身边的榜样、典型，开展全民参与的孝老典型人物评选等活动，感召更多的人见贤思齐。要发挥媒体与舆论的监督功能，适当曝光、揭露、评议各种虐待老人的丑恶现象，激浊扬清，形成强大的舆论氛围。

五、结语

发展养老事业，提高老年生活质量，是公民的迫切希望，期待国家行为的倍道而进。推动养老事业健康发展，国家具有完善养老立法、构建养老模式、保障养老资金、倡导养老美德等义务。对于养老事业而言，这些工作带有基础性和根本性的特征，因而也成为对国家履行养老义务的最低限度要求，政府在实践中一般不应克减这些义务。当然，国家所承担的养老的义务既是即刻性的，也是渐进性的。国家应立足当前，并持续有步骤地肩负起促进和发展养老事业的义务。

参考文献：

［1］胡敏洁.福利权研究［M］.北京：法律出版社，2008：63.

［2］郑功成.社会保障学［M］.北京：商务印书馆，2000：11.

［3］侯学元.试论养老服务事业与产业的双重属性［J］.社会保障（理论版），2013（12）.

［4］沈鸿.新加坡“乐龄人士”如何养老［J］.社区，2006（13）.

［5］李建.出租房屋以大换小换种方式来养老［N］.中国消费者报，2011-01-17（A01）.

［6］罗熹.依托金融市场运作养老资金是我国的必然选择［J］.红旗文稿，2012（20）.

［7］项怀诚.养老储备基金管理：国际经验与中国实践［M］.北京：中国财政经济出版社，2005：15-37.

（编辑：米盛）

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）11-0012-03

作者简介：翟凯（1987-），男，华中科技大学（湖北武汉430074）法学院2014级博士研究生，研究方向为法理学、宪法学、行政法学。

收稿日期：2015-09-07

基金项目：华中科技大学博士研究生自主研究项目“律师执业前培训研究”（20150595）。