简论海域使用权流转制度的完善

费宏达，江昕芮

可流转性是用益物权的一个显著特征。用益物权一般可以通过转让、出租、继承、抵押、作价入股等方式进行流转。海域使用权属于用益物权，可以通过流转来使权利人行使占有、使用和收益的权利。我国的《物权法》没有规定海域使用权的流转问题；《海域使用管理法》规定了转让和继承两种流转方式，没有提及出租、抵押和入股等方式。目前，我国沿海各省市已经大量存在转让、抵押、出租、作价入股等现象。为了规范海域使用权的流转，充分保护权利人的利益，有必要研究完善海域使用权流转制度。

一、现行海域使用权流转制度的不足

（一）使用权转让制度的不足

2002年开始施行的《海域使用管理法》第27条规定：海域使用权可以依法转让、可以依法继承，“因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准”。国家海洋局2006年10月印发的 《海域使用权管理规定》第六章规定：海域使用权有出售、赠与、作价入股、交换等情形的，可以依法转让。转让海域使用权应当具备开发利用海域满一年、不改变海域用途等条件，向原批准用海的人民政府海洋行政主管部门申请并获得批准。可见，我国的法律对海域使用权转让的限制是十分严格的，必须经原批准用海的人民政府审批。可转让是财产的一项重要属性。现行法律在实体和程序上都对海域使用权的转让限制过严，海域使用权无法实现自由转让，不能充分彰显海域使用权的财产属性。

（二）使用权抵押制度的不足

现行法律没有具体规定海域使用权的抵押制度。沿海省市在海域使用权抵押融资方面做了一些积极的探索。福建省、山东省、宁波市、天津市、青岛市、东营市、威海市等都制定了海域使用权抵押的相关法规。但这些法规的效力较低，适用范围有限，不能完全满足现实的需要。

（三）使用权价值评估制度的不足

海域使用权流转过程中，需要对海域使用权进行价值评估。我国目前还没有海域使用权价值评估的相关法律制度。不同海域使用权的类型、使用功能和收益价值存在差距，同一类型的不同海域也会因自然环境、资源状况等方面的不同而造成市场价值的不同。因此，海域使用权的市场价值评估是一项极其复杂的工作。国家海洋局于2013年11月印发的《海域评估技术指引》提出了海域评估应遵循的基本原则和海域价格评估的方法，对海域使用权价值评估具有一定的指导作用。但是，目前还没有出台系统的海域使用权市场价值评估标准。

（四）使用权登记制度的不足

海域使用权的流转即海域使用权的物权变动，必然涉及海域使用权登记问题。《海域使用管理法》规定：“海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权”。这里的取得“使用权证书”和《物权法》中不动产物权变动的“登记”是两个完全不同的概念。《海域使用管理法》规定了“取得”这一种物权变动形式，没有对“变更”“消灭”及“抵押”等其他变动形式的登记及登记效力进行规定；涉及的当事人局限于“海域使用申请人”，不包括其他情形下的权利人。因此，不能将该规定视为海域使用权物权公示制度。国家海洋局2006年10月印发的《海域使用权登记办法》，对海域使用权的初始登记、变更登记、注销登记等进行了规定，但对登记机关的审查以及错误登记的救济等方面未作具体规定。

二、完善相关制度的建议

转让、继承、出租、抵押和作价入股都可以作为海域使用权的流转方式。海域使用权流转涉及的价值评估、登记、抵押权的设立及实现等法律制度也应当逐步予以完善。为此，提出以下建议。

（一）明确规定可流转海域范围

海域是重要的国有自然资源，海域使用权的流转理应受到必要的限制。法律应该明确规定可流转海域的范围。不同的流转方式涉及的当事人的权利义务不同，应当区分不同的流转方式，分别作出不同的规定。应明确规定转让、出租、抵押和作价入股等每一种流转方式所适用的具体情形。

海域使用权的取得包括有偿取得和无偿取得两种方式。针对这两种方式应当制定不同的流转规范。无偿取得海域使用权的，若要参与市场化流转，须先报请政府审批，并按照有关法律规定补缴海域使用权出让金。对于有偿取得海域使用权的，应当允许当事人意思自治，不宜做过多的行政干涉。法律应当对海域使用权的流转进行宏观调控，防止投机行为和不正当竞争。

（二）健全海域使用权抵押制度

海域使用权抵押具有其特殊性。应当在 《物权法》抵押制度的基础上进行一些特别的规定。海域使用权为不动产物权，海域使用权的抵押应当严格遵守《物权法》关于不动产抵押的有关规定，必须签订抵押合同，并办理抵押登记。未登记的，合同不生效。《物权法》规定抵押财产的变价应当参照市场价格。我国目前还没有形成海域使用权交易市场。这就要求在法律中规定市场价格的确定标准。没有标准，海域使用权抵押权的实现就可能出现混乱状态。

（三）完善海域使用权出资制度

《海域使用管理法》规定海域使用权可以“因合资、合作经营而转让”，实际上也就允许海域使用权作价投资。作价入股或投资与纯粹的买卖、互易等转让方式有很大的差别，因此有必要明确规定出资这种流转方式，允许海域使用权作为非货币财产进行投资。从而名正言顺地建立海域使用权出资的相关法律制度。

（四）修改继承取得使用权登记制度

2006年国家海洋局印发的 《海域使用权登记办法》规定，因继承取得海域使用权的，必须办理权利人变更登记。而2007年颁布的《物权法》规定，因继承取得的不动产物权自继承开始时发生效力，物权的取得无须登记。因继承取得海域使用权的，应当按照《物权法》的规定，无须登记。

（五）完善海域使用权出租制度

首先，应当在法律中明确规定海域使用权可以出租。其次，鉴于海域和土地属性上的相似性，可以参照不动产出租的相关规定，对海域使用权的出租作出以下规定：第一，出租在先、转让在后的，租赁合同不受影响；第二，出租在先、转让在后的，承租人在同等条件下有优先购买权。另外，要求出租海域使用权应当办理登记备案手续。需要注意的是该登记并非物权公示的方式，仅是行政管理的手段。

（六）构建海域使用权价值评估制度

海域使用权的转让、出资、抵押和继承都涉及价值评估。可以参考现行的土地使用权价值评估制度，综合海域的自然条件、海洋功能、地理位置和海域使用权的内容等特殊因素，构建海域使用权价值评估法律制度。国家海洋局2013年11月印发的《海域评估技术指引》具有一定的参考价值，它对海域使用权价值评估所涉及的相关概念和术语进行了界定，提出了5种海域使用权价格评估方法，还提出了对海域价格评估和海域基准价格评估的原则、程序。但是，它作为“技术指引”，毕竟不具备法律效力。应当在吸收土地使用权价值评估的成功经验基础上，结合海域使用权的自身特点，制定相应的法律法规，以满足现实的需要。

（七）完善海域使用权登记制度

物权法的公示公信原则，要求物权的变动必须经过一定的公示方式才能产生效力，并使交易相对方基于对公示的信赖而相信公示方式所表现的权利人和权利的状态。国务院于2014年11月颁布的《不动产登记暂行条例》已经将海域使用权纳入其中，海域使用权作为不动产物权进行登记已经确定无疑。可以按照《物权法》第9条至第22条关于不动产物权登记制度的有关规定，完善针对海域使用权流转的登记制度。有些地方法规明确规定了海域使用权登记的效力，例如《浙江省海域使用管理条例》第26条规定“海域使用权自登记之日起取得”。但地方法规的适用范围有限，还是应当在《物权法》或《海域使用管理法》中进行明确的规定，海域使用权的取得、转让、抵押等物权的变动必须登记，不登记则不发生效力。

三、结语

财产的流转是物尽其用原则的内在要求。海域使用权作为一项具有巨大商业价值的用益物权，如果不能充分地流转，将造成资源的浪费，不利于我国经济的繁荣发展。我国目前还没有专门的海域使用权流转制度的立法。海域使用权流转制度的建立和完善涉及多个部门法。应当在总结地方立法成功经验的基础上，借鉴其他沿海国家的海域使用权流转制度及实践经验，适时制定较为合理而又具有可操作性的海域使用权流转法律规范。

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