民国初年县知事保免制度研究*

张季

（桂林电子科技大学公共事务学院，广西桂林，541004）

民国初年县知事保免制度研究*

张季

（桂林电子科技大学公共事务学院，广西桂林，541004）

作为民初县知事选拔的重要途径，保荐免试立法虽善，效果却不好；限制似乎越来越严格，而结果反而越来越无序。保免制度推行效果的不良，反映了此时北洋政府中央与地方的权势天平已经失衡，并且已然脱离制度设计的本意，变为入仕的捷径，对当时的仕途风气产生了恶劣影响。

北洋政府；县知事；保免

民初县知事除考试外，还有保荐一途。按照《知事试验暂行条例》的规定，各部总长及各地最高民政长官之为存有富于政事学识经验及政事经验之人，胪列事迹，特加保荐，经由内务总长查明，会同国务总理，呈请大总统核准者，得免知事试验。县知事保免与县知事考试一同举行，县知事考试总共举行了四届，保免亦有四期。县知事保免在立意宗旨、保免过程及结果影响等方面与县知事考试有很大不同。

关于特开保荐的原因，大总统袁世凯曾言：“原条例中特荐免试之规定，本为征引遗贤，搜录才俊起见”。内务总长朱启钤也称：“推原例意，当为各省贤能老吏，或山林隐逸不愿应试之人，与夫现任重要差缺、万难轻离职守之员，不能不稍示变通，为破格求才之计。”由此可见，保荐对象主要有三种，各省贤能老吏、山林隐逸及现任重要差缺、万难轻离职守之员，保荐目的是为了征引遗贤，搜录才俊。立意不可谓不周妥，但在其施行过程中，却与主旨严重背道而驰。立意虽善，效果却不彰。

学界对于县知事考试的研究多，对于县知事保免的关注相对较少。本文在前人研究的基础上，梳理县知事保免过程，挖掘其背后之曲隐，以进一步了解民国初年北洋政府选官用人的真实情况。

一、保免初开

关于保荐资格，《知事试验暂行条例》中有明确规定，保荐所需条件是：其保荐文内除开明性名、年岁、籍贯外，应列事项如下：“一、有何种政事学识，须检送其著述；二、有何种政事经验，须列举其成绩；三、关于其品行才具之切实考语。保荐人员经试验委员会审查，决定仍须试验者应遵照前第二条、第三条规定办理，并呈验左列各项文书：一、履历书；二、保荐文。”同时，由各部、各省保荐免试的人员，内务总长于保荐文册到部后，核其事实相符，汇交试验委员会审查。审查以试验委员会过半数决定之，如决定仍须试验者，但得免其甄录试；如决定其免试者，“由内务总长会同国务总理呈请大总统核准。前项准免试验人员由内务总长注册，并于政府公报布告之。”从制度规定来看，知事试验中关于保荐免试多是原则的指导，相对缺乏具体环节的规范，这使得在实际操作中难免滋生弊端。

第一届县知事试验期间，1914年3月初，各部总长、各省民政长保荐人员陆续到部，“为数甚众”。据说有200余人，仅直隶一省即有80多人。经委员会审查，合格者有120人，仅及半数。而不合格人员，虽可免甄录试，仍须应一试二试。依据《知事试验条例施行细则》的规定，保荐人员经试验委员会审查决定仍须试验或免试验者，应分别榜示。内务部于4月初发布免考知事仍应试验之布告，第一届保荐人员除决定免试人员业经呈奉大总统核准宣布外，将须考试36员榜示。

知县保荐人员中有滥竽充数者，自不待赘言。为对此加以限制，内务总长、知事试验委员长朱启铃呈文袁世凯，“本届审查保荐各员，其富于政事、学识、经验者固不乏人，而并未充任重要职务，或所送著述与政事无关者，实亦不少，甚或一人保至数十员。鉴别不精，则滥竽斯启。若不从严限制，是使国家之良法美意，适以启仕途奔竞之风”。主张本届查保荐免试人员应严定考成，酌加限制。“应请大总统明颁命令，俾遏浇风，实于吏治人心均有裨益。”

接到朱总长的呈文后，大总统袁世凯于3月12日发布命令，申斥保荐之滥，命令称：“知事任用关系重要，与试者抉择固应从严，免试者审查尤宜加慎。……倘或办理未善，是不徒贤才难得，且转为求仕者开幸进之门。兹据知事试验委员长朱启钤等呈，称本届审查保荐各员未免过滥，应请酌加限制等语。著内务部严定资格，妥为限制，呈候核定颁行。仍责成该委员长等严格审查，毋使稍有滥竽，致滋流弊。该各保荐长官等务各共体国家慎选牧令之意，以后于所荐各员，勿稍宽循，庶吏治可望澄清，人才得以辈出，倘荐举非人，即唯原保长官是问。将之通令知之。此令。”但此举不过是官样文章，在没有相应惩戒措施出台的情况下，仅仅靠一句“唯原保长官是问”是难以取得预期效果的。

第一届县知事试验中保荐免试获准人员共有120人，于4月底照章次第分发各原省供职。让人匪夷所思的是，特保知事竟然有畏难辞职者。“惟所特保者皆前清官吏，其大半被参劾永不叙用人员，余者亦贪狠之徒，故藉其剥削民脂运动特别免考，分发以来，多畏缩不敢到省”。参劾永不叙用人员竟然能够被保荐，这背后的原因耐人寻思。据传闻，第一届特保县知事运动费6000元，计120员，可得7、80万。时人评论道：“此辈皆系贪污成性，深知做官之利益，惟各省人民迭遭兵祸，目下稍得休息，又遇此如狼似虎之特保知事生吞活剥，将无噍类矣”。

第一届知事试验刚刚结束，第二届知事试验即于4月举行。对于此次特保免试人员，知事试验委员会于4月初声明取从严主义，除委员长不得保人外，各部总长及各省长官每人至多不保过10人，其所保者必须确有政绩，不得以无聊之著述充数。

4月29日，内务总长朱启铃呈报大总统拟定《保荐免试县知事资格限制条目》，并获批准。主要分学识著述、经验成绩两端分疏条目，明定限制。在著述方面的限制是：“叙述地方民情风俗习惯者，剖析法律精义狱讼情伪者，抉摘漕粮盐法河防利弊者，规划警察教育实业方法者，撰述古人旧籍发挥新义者，演绎列国成法引合时用者，以上各项著述皆以关于政治者为断”；成绩方面的限制是：“曾任京外差缺三任以上、或在事五年以上者，曾任京外差缺三年以上著有特别劳绩者。在差缺任内曾兴何利除何弊，在差缺任内曾平反何狱、惩治何盗，在差缺任内曾遇何种困难、如何处置，在差缺任内曾经长官胪列政绩得有优奖，以上各项成绩应以案犊可稽者为限”。与之前的规定相比，限制条目显得更为具体，相对而言更易于操作。

《限制条目》虽然通过，但第二届知事试验保免免试人员与第一届相比显得更为庞杂。保荐免验人员共有280人，经审核，允准187人。在保荐人员总数与第一届相当的情况下，允准的比例明显高于第一届。甚至对此项人员任用也极为优渥。在试验得官人员艳羡免考一途，已有高材捷足之感，刻闻又有拟定轮次之说，据云，凡知事出缺，先尽保荐者用三人，次甲等二人，乙等二人。时人评论道：“信如此说，保荐之与试验，真乃不可同年而语矣。”

二、愈严愈杂

1914年8月12日，肃政使蔡宝善呈请修订保荐免试知事条文。主要涉及三方面：其一，建议于条例第20条后加一附件，凡保荐之人须具有应试五项资格之一者始准列荐；其二，各处保荐之案宜经内务部先行查核；其三，解释限制条目成绩项下之京外差缺，京曹以旧日员主为宜，外吏以曾任州县为断。总统面谕国务卿，请饬部修订条文，从严限制。

8月29日，经内务部核复。内务部认为，修正知事试验条例及保荐限制条目，“原已妥为规定，惟因条文简括，似形疏漏，特再分别声明，以昭完密”。针对肃政使蔡宝善所请三端，内务部一一回应。对于原呈第一端所请，内务部称前二期京外保荐各官，类皆著述斐然，成绩昭著，考其资格，尚无不合，盖非有一、二、五等项之资格，必鲜学识，非有三、四、五等项之资格，必少经验，间有未经学校毕业及未经荐任文官者，或则游幕多年，或则游历各国，故其学识经验均有可观。《试验条例》第23条所定二款，已足包括应试五项资格在内。兹拟再照原呈所请，增入附条，尤为明晰。

对于原呈第二端所请，内务部称《试验条例》原有内务总长核明之规定，似毋庸再订条文。惟本部查核之权应有范围，拟请嗣后凡保荐各员，如有曾经惩戒及其他事故，或有试验条例第3条所列各款情事，以及手续不完备者，当即由部分别核驳。若其著述如何、成绩如何，应仍由试验委员会审查决定。至该肃政史所虑，著述由于他人捉刀，成绩由于任意伪造，流弊所至，难保必无。拟请责成各原保长官于保荐各员苟非真知灼见，不得滥列荐牍。倘有前向情事，一经发觉，当由本部呈明交付惩戒。

对于原呈第三端所请，内务部认为，夫取才之道，难于求全人之材，能用而后见，若必以临民之缺限制，则京曹皆非可用之才，若仅以员主州县为断，则此外未必无可任之吏。悬格似严，论才太隘，若其人仅任闲散之缺，奔走之差，本无足论，至其曾任重要差缺之员，往往在事多年，虽无赫赫之名，而无废弛之事，所谓安静之吏，悃愊无华者也。惟在审查之际，按其履历，比互参观，庶亦拔十得五耳。总之，知事试验系为一时用人救济方法，相需甚殷，不得不多方求取。特于考试之外，加以保荐，原期广授贤俊，共济艰难，自不容凡琐下材，夤缘幸进。

内务部所拟与其说是修正办法，不如说是在辩护。在内务部看来，原有规定已经十分妥当，只是欠缺细节的规定罢了。而保免之滥，恰恰源于细节规定的缺失。良法美意，如果没有具体实施细则的规定，以及真正按法律实行的决心和能力，其效果只能是大打折扣。

第三届知事试验于1914年8月举行，保免人员远远超过前两届，各部总长及各省长官特保免考者1350余人，除了履历、成绩、著述等材料不全尚需调查者外，审查合格者高达777人。

数量如此众多的保免人员，引起了政府极大关注。9月25日，知事试验主试委员长周树模呈请，以“内务部规定限制条目虽极分明，而本会审查但能以履历成绩著述考语为断，且履历间有含混事实，难尽证明，似于甄择之道，犹未详密”，前两届核准免试各员凡在京者，均于领照之日，由内务总长分班传见，考询后并带领觐见，其在外省者，经内务部呈明，暂缓觐见在案，此次核准各员，除现任实缺之毋庸改分他省者，仍照前案办理外，其余各员拟请由部咨行原保长官，限期送京，到日听候内务总长传见考询，再行开单送觐，给照到省，倘有学识浅陋、成绩虚伪，与原保之案不相符合者，应即呈明撤销，庶足以杜幸进之风，而收真才之效。周树模呈请获准，自此知事保免又加入考询。

9月底，审计院长丁振铎条陈，以现今县知事保免太滥，请嗣后每省限定只保一次，每次不得过数十人，如所保者非曾任地方人员，先以县佐试用二、三年。10月初，大总统袁世凯以此次保免知事人数颇多，“既于学业一端毋庸试验，然于其品格操守仍须切实考核”，面谕国务卿妥拟考核办法，以肃官方而维吏治。

在政府的一再瞩目下，第三届知事试验保荐免试人员考询工作渐次开展，但效果并不好。让人惊奇的是，在保荐免试人员中竟然出现了目不识丁的人员。“保免知事七百余人，连日内务部传见者已将三分之二，原仅归沈次长铭昌一人接见，日前因有一人言语不甚了了，稗之笔述，其人竟不书其姓名，仅在纸上画了纵横黑道，如乡民之画十字，当被斥出。闻内务部恐尚有类于此者，或为仅虚有其表者，现定每人于传见时均须当面书写简明履历，问答之间随令其笔述，此为防弊之新发明云。”从最初的参劾永不叙用到目不识丁，被保人员品级愈来愈杂。

1915年3月，第四届知事试验举行，因属最后一次，报考及送考者异常之多，保免人数则更多，数量“尤堪惊异，内以前外交孙总长保送者为多，将近300人，其余各机关及各省保送者亦均有百余人，或数十人不等，综计已有四千余人，尚有陆续保送者。保免人员越来越多，“其为冗滥自不待言，闻当局亦甚生厌，日前乃有严定资格之议，又有须行考试之议。”至4月初，传闻第四届知事考试报名者一万多名，各省咨保免试者亦在五千以上。

为限定人数，知事试验委员会规定了第四届保荐免试必备的条件：“一、现任各知事己继续在三年以上确有成绩者；二、曾任实缺知事在六年以上确有成绩并得有大注卓异等字样者；三、曾任高等文官在三年以上并有确实成绩者；四、曾任专门法政学校三年以上毕业并经任高等文官或知事在二年以上者。”严格来说，这些条件都难以达到。民国初年县知事更换频繁，一直在担任县知事的人更是凤毛麟角。

第四届试验保荐限制规定之严格，可谓前所未有。如果能认真加以执行，保免人员当大为减少，但最终保免的实际效果远远背离了政府控制的初衷。据第四期知事试验主试委员长章宗祥呈报，保荐免试人员共有3460多人，审查合格准予免试者仍有2408人。几乎是四届知事试验中所有经考试取录总人数之和。这一届保免知事人格极滥，据吴大烈等上国务卿书所言：“有本无荐任资格而擅自冒充者，有本未署任知事而任意捏报者，有鲸吞公款前经政府通缉在案者，有不曾识字假借他人著述冒混者，并有著名赌痞经原籍行政官厅拿办有案者，种种积弊实不一而足”。

虽然保荐免试人员尚须经过考询，但效果难言理想。在第四期传询免试知事中，有某知事以现任资格列入某巡阅使保案中，来京候询。内务部接到该县人民察控各款，劣迹甚多。朱总长以控案中是否属实，一时无从证明，惟目不识丁一款极易辨别，于传询时即以此察交令阅看，该知事瞠目不知所对。朱总长命其照察中所控之款，自行笔答。该知事擎笔良久，仅十余字，除叩求恩典一语外，皆不成句法。朱总长复检其履历，中云曾入学，因询以入学何年？该知事答云：“宣统二年。”朱总长云：“宣统二年科举早己停止，你何由能入学？”该知事改答云：“光绪二年。”朱总长云：“照你年纪，光绪二年你不过十余岁，早年入学文理应是通顺，今何以荒谬若此。”该知事答云：“总长面前不免有所矜持。”朱总长云：“照你文理做一小学生恐程度尚欠缺些，何能做知事？”该知事云：“做知事要想进账多些。”朱总长一笑默之。由此可见，考询大多流于形式，成效非常有限。如内务总长朱启铃指出，考询时“亦仅能就其器宇言论逐加评定。但使安详谨饬，应对无讹，即不得不认为及格，以广登进。至于履历、成绩有无增饰，恐非片时晤言所能尽行揭露。”

即便如此，由于政局多变，县知事保免试验及格人员之考询工作也未能顺利开展。保免人员多“任意延拖，托故支展”。1916年3月，内务部布告，以本月15日为考询最后报名截止期。但闻此次报名者仅有60余名之谱，此外尚有多名不及投报，或自放弃，均不准补报，大约本月下旬即可考询了事云。延至8月，第三届、四届保荐免试知事尚有400余员未经赴部考询，内务部通电各地：限定于本年十月考询一次，逾期则将原案撤销。后又屡次延期。1918年5月内务部再次通电各省区：“查第三届、四届未经考询人员尚有一百数十人，……特再展限至七年十二月止，准予限期内随时赴部报到，每届月终考询一次。”一拖再拖中，实际考询效果可想而知。

三、原因与危害

纵观民初县知事保免的过程，有一个悖论贯穿始终，即从表面看来，立法虽善，效果却不好；限制似乎越来越严格，而结果反而越来越无序。追溯其原因，主要在于此时中央与地方的权势天平已经失衡，地方权力日增，中央威权不再，政府的法令难以得到真正贯彻实行。中央无法摆脱来自中央官员和地方官员的压力，也就只能迁就地方势力不断做大的既成事实，最终形成了有法不依、有令难行的尴尬局面。在第四届知事保免中，保送知事以四川为最滥，而以湖北为最多。四川保多至500员，其中无保荐资格者不少，故审查不合格者极多。湖北因本省人在政界有保送职权者如参谋部、参政院、教育部、平政院、湖南将军等共有五处之多，故湖北得保送者为数达1千以上。以一省占总数三分之一，此真谓惟楚有材也。所谓“惟楚有材”，只是因为在有保送职权的部门中的湖北人多。这种“举贤不避亲”的趋势反映了当时地方分权意识的强烈。

县知事保免人数过滥，除加剧仕途拥挤外，其危害还在于：

其一，保免脱离制度本意，变为入仕的捷径。按照立法本意，县知事试验中考试应是主要选拔方式，保荐免试是次要方式。但事实刚好相反，保荐免试一途对考试己有“喧宾夺主”之感。“夫既名为试验条例，自应以试验为主体，保免一途，当为附属品。乃此次试验之时，投考者将及万人，被录取者仅八百人，以数计之，不过十分之一，而保免者三千五百人，审查及第，竟有二千七百人之多，以数计之，至为四分之三，喧宾夺主，莫此为甚，以煌煌论才大典，偏视为市恩施惠之具。”

与县知事保免不同，知事试验有严格的报考资格，并且要经过臻录试、第一试、第二试、口试等层层考核淘汰的机制，考生想在知事试验考试环节脱颖而出是异常困难的。而保荐免考者则不然，保荐免试者只凭借长官保荐，录取就异常轻松。甚至一些根本不合格的人员也能于其中取利。经保荐免试而被录取的机率确实远远大于经考试录取的机率，“只以长官一荐，便即免试，虽有审查，亦虚名耳”。知事试验中保荐免试一途相对直接报考而言，难度要小得多。

其二，助长奔竞之风，败坏仕途风气。由保免入仕既成为捷径，热衷得官之人都趋于此。为得到长官保荐，贿赂之弊大行其道。“自民国成立以来，中央各部总长，以及各省长官，其所调用之人，至为猥杂，有识字无多而跻居官长者，有出身极贱而竟为宰官者，羊头关内，灶下中郎，官吏之冗，至此极已，非出请托，则贿赂而来耳，故某部总长到任数月，而布置私人至百余员，某省巡按使任事一年，而靡发巨富数十百万，各部总长既有任用思源之柄，各省长官又有自辟椽属之权，近年官场，谓不是作国家官，只作各部总长官与各省巡按使官，非虚语也。今仅有一知事试验，而又有中外长官保荐免考之条，是直以各长官前此招权纳贿为不足，而又从而宜之也，吾所谓大开贿赂之门，此也。”

为了被保免，部分人伪造成绩，奔走钻营。“有各部已经被裁人员，无法安插，而各长官姑为之保荐免考，以为调剂之地者；甚至有荐人免考之人，与被荐免考之人绝不相识，其学问经验若何，茫然不知，只凭他人辗转请托，遂贸然为之出荐条者，种种怪状，莫不缕举。其所谓经验，率皆捏造，其所谓著述，率皆钞香，一经保荐，巡例审查，其不及格者，百无一二。”不问学识经验，但凭人情请托。如此保荐的人员，其中或许有符合保荐要求的人员，但更多的恐怕是质量堪忧。

［1］佚名.知事圭桌［M］.正蒙书局，1914.

［2］大总统令［N］.政府公报，1914-03-13.

［3］特加保荐者之结果.申报［N］.1914-03-14.

［4］关于知事试验之布告［N］.盛京时报，1914-04-10.

［5］特保知事有畏难辞职者［N］.盛京时报，1914-04-30.

［6］举行知事试验之影响［N］.申报，1914-05014.

［7］知事试验条例之变更［N］.盛京时报，1914-04-07.

［8］公文［N］.政府公报，1914-04-30.

［9］本届知事试验保荐免验人员名单［N］.盛京时报，1914-06-04.

［10］保荐知事之优先权［N］.申报，1914-06-06.

［11］内务部呈核复肃政使蔡宝善呈请修订保荐免试知事条文分别拟具办法请示遵文并批令［N］.政府公报，1914-09-01.

［12］合格知事拟再口试［N］.申报，1914-09-29.

［13］第三届知事试验主试委员长周树模呈审查保荐知事决定免试人员造册呈请鉴核公布并请将各员分别带觐给照以杜幸进请训示文并批令［N］.政府公报，1914-09-28.

［14］疏通仕途条陈［N］.申报，1914-10-04.

［15］大总统注意保免知事［N］.大公报，1914-10-05.

［16］保免知事竟有不识字者［N］.盛京时报，1914-11-03.

［17］四届知事试验保免者之多［N］.盛京时报，1915-03-13.

［18］保荐知事之当头棒［N］.盛京时报，1915-03-24.

［19］第四届知事考试之确数［N］.大公报，1915-04-08.

［20］四届保免知事之审核从严［N］.盛京时报，1915-04-18.

［21］第四期知事试验主试委员长章宗祥呈报审查保荐县知事免试各案情形分别准驳造册请鉴文并批令［N］.政府公报，1915-06-04.

［22］关于四届保免知事之意见［］.申报，1915-06-23.

［23］传询知事之笑史［N］.申报，1915-08-05.

［24］内务部呈并批令［N］.政府公报，1915-08-18.

［25］关于四届保免知事之意见［N］.申报，1915-06-23.

［26］第四届县知事考询报名截止［N］.大公报，1916-03-18.

［27］内务部布告［N］.益世报，1916-08-21.

［28］张海梅.北洋政府时期的知事试验制度述略［A］.刘听，等.中国考试史专题论文集［C］.高等教育出版社，1999.

［29］川楚保送之多滥［N］.申报，1915-06-02.

［30］大批保免知事之真相［N］.大公报，1915-06-27.

［31］论保荐免考知事之非［N］.大公报，1915-04-13.

［32］论保荐免考知事之非续［N］.大公报，1915-04-14.

（责任编辑高云）

D035.2

A

1671-0681（2015）03-0065-05

张季（1980-），男，河南太康人，桂林电子科技大学公共事务学院副教授，历史学博士。

2015-01-06

*本文系广西高校人文社科研究项目“北洋政府选官制度研究”阶段性成果，项目编号：SK13YB033。