民初县官选任制度的重建

杜佩红

(北京师范大学 历史学院，北京 100875)

在1913年下半年二次革命后，袁世凯当局进行了一系列制度改革。这些措施大多带有加强中央集权、规复旧制的色彩，对其得失历来褒贬不一，但它们在当时确实起到了恢复秩序、巩固统治的效果。推行县知事试验、改革县知事选任制度即是其中比较重要的一项，其对当时地方秩序的恢复及之后地方官的人事构成都有重要影响。

关于民初县知事选任制度改革，学界已有一些讨论(1)魏光奇：《北洋政府时期的县知事任用制度》，《河北学刊》2004年第3期；魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆2004年版，第303—355页；谭春玲：《民国初年的县知事试验》，华中师范大学硕士学位论文，2008年。，这为我们了解民初县官选任的基本制度安排提供了很好的参考，但研究者对县官选任改革的制度渊源及对地方人事构成的实际影响较少论及，尚有进一步延伸讨论的空间。本文拟在前人研究的基础上，系统地考察民初县知事选任制度的出台及实行过程，并探讨其对地方官人事构成的影响。这不仅能加深我们对近代中国地方官制演变的认识，还有助于我们更深入地理解袁世凯统治时期制度变革的内在逻辑。

一、县知事任用及试验条例的出台

辛亥革命爆发后，各地纷纷独立，原有的地方权力体系被打破。中央政府丧失了对各省行政的控制，各省在官制设定、官员选任上自行其事，地方官制陷入混乱，一个明显例证是：在民国成立之初，各省对县官的称呼各不相同，北方省份大多保留“知县”旧称，两湖等地称为“县知事”，江苏、江西则称为“县民政长”。直到1912年11月，中央政府下令县级行政长官均称县知事(2)《临时大总统训令第一号 令各省都督、民政长：民国成立以来各省府厅州县分职设官率皆自为风气或早改从知事之新名》，《政府公报》1912年11月26日。，全国县官名称才逐渐统一为县知事。

在这种缺少一定标准、省自为政的情况下，民初各地的县官资格呈现参差不齐、五花八门的局面。清代地方官以科举出身者为主，即使异途出身，也需满足一定条件，才能得到实官。而辛亥革命发生后，原有秩序瓦解，一些目不识丁、不具备基本行政能力的武夫、会党进入文官队伍，造成地方治理的混乱。时人评论说：“盖光复伊始，官吏考试任用既无明文规定，不能不通融迁就，于是所谓军政府、军政分府、民政长者，半由声名平常、劣迹昭著、戴革命假面具、口仁义而心蛇蝎之人运动得之。”(3)《首义一年来之湖北政局五则》，《时报》1912年4月1日，武汉大学历史系中国近代史教研室编：《辛亥革命在湖北史料选辑》，湖北人民出版社1981年版，第612页。“种种怪象，层出不穷，较诸昔日官衙，实有过之而无不及”。(4)《革心说》，《大公报》天津版，1912年10月19日，第1版。后来的县政研究者亦指出：“辛亥革命，义旗掀举，各地知县，引身以去，于是新兵学生，羼杂士绅，一唱百和而庆光复，废知县名称，以举县知事，被举者虽间有一二贤能，然省绅土豪，商侩学阀，居其多数，故不转瞬间，贪墨不职者有之，违法殃民者有之，卷款而逃者有之，弃职弗务者有之，当时有知事刮地皮之谣，盖远逊于亡清，无可讳言矣。”(5)吴清望：《述民元至十六年间江苏县知事之陈迹》，《县政研究》1939年第1卷第8期，第19—21页。在此情况下，改革官制、恢复地方秩序成为袁世凯政府势在必行之举。

袁世凯接任临时大总统后，即开始着手进行中央官制改革，但地方官制改革却迟迟没有进展。这一是由于袁世凯对改革官制十分谨慎，认为“各省自为风气，易辄改弦，动须考求实际，方可见诸施行，因革损益，要非多方试验不能衡量”。(6)《大总统制定官制官规》，《政府公报》1913年10月23日；《袁总统对新官制之慎重》，《顺天时报》1912年3月17日，第7版。二是各省各自为政的局面已成事实，而地方军民分治问题尚未解决，使得地方官制改革难以推行。(7)李强选编：《北洋时期国会会议记录汇编》第1册，国家图书馆出版社2011年版，第137页。三是当时对地方官制改革方向尚有争论。(8)杜佩红：《政制与人事：北洋政府时期县知事选任、更迭之研究》，中国人民大学博士学位论文，2019年，第38—41页。因此二次革命前，袁世凯对地方自行选官的做法大体持容忍态度，只是要求各省都督、民政长：“嗣后任用府厅州县各知事，务当慎择贤能，分别保荐。其资格标准，悉以夙有政治经验及政治学识者为限”，对现任各官“严加考核”。(9)《令各省都督民政长澄叙官方(训令第二号)》，《东方杂志》1913年第9卷第7期。直到二次革命后，袁氏才真正开始着手进行地方官制改革。

在1913年初宋教仁案发生后，国民党方面筹备进行二次革命。然袁氏早有准备，而讨袁军各自为谋，加之民众厌战，故二次革命很快被袁世凯镇压下去。此后，袁世凯开始大力加强中央集权，措施之一即是重建地方官制，规复州县官由中央任命的制度，改变各省各自为政、任意选官的现状。

1913年12月2日，北京当局正式以大总统令的形式颁布了《知事任用暂行条例》及《知事试验暂行条例》。(10)《大总统令 教令第四十二号：知事任用暂行条例》，《政府公报》1913年12月2日；《大总统令 教令第四十三号：知事试验暂行条例》，《政府公报》1913年12月2日。12月7日，内务部又颁布了《知事试验暂行条例实施细则》(1914年4月修订后称《修正知事试验条例》)(11)《部令 内务部部令第五十五号：知事任用暂行条例施行细则》，《政府公报》1913 年12月7日。，之后还颁布了县知事试署与甄别制度。自此之后，欲为官者如何获得县知事资格及主管部门如何选任县知事有了较为统一的程序标准。按照上述条例，如要获得担任县知事的资格，必须先通过“县知事试验”这一考核筛选机制。通过“试验”考核有两种形式：一是参加在北京举行的统一考试。参加考试者的年龄应在三十岁以上，有法政、经济学知识背景且毕业已满三年，或是曾办理行政事务满一年以上。考试分甄录试、笔试及面试三个环节，内容包括现行法令解释、国际条约大要、地方行政策问、文牍草拟等。考试在甲等、乙等者(平均分80以上为甲等、70分以上为乙等)即获得候选县知事的资格，列取丙等者(60分以上)则需送入官吏讲习所、学有成绩，才能具备候选资格，不及格者即无资格任知事。二是由现任官员保荐，并经内务部审核认可。保荐免试者须为富有政事学识及行政经验的人员(一般为现任县知事)，仍需经内务部查明履历，会同国务总理及大总统核准，才可以保免资格候选或继续担任县知事。

通过“县知事试验”、获得任官资格的人员需由内务部分发到各省候选。分发有两种形式：指分和请分。指分即由内务部指定分发各省，请分则是由地方民政长官根据地方需要，呈请内务总长将具备县知事候选资格者分发到本省。分发时要回避原籍。在分发各省前，“试验”合格人员需接受大总统引见，然后由内务部发给知事凭照(分发凭照或回任凭照)，凭此照在规定时间内赴省报到。到省后，应先行候差、试署，一年后，由省行政长考核甄别，如甄别合格，此后遇有缺出，即可由该省民政长荐请中央任命委署。这些成为日后北洋政府时期县官任用的基本准则。

从制度设计来看，县知事任用及试验条例在某种程度上实际是清末外官制改革的延续。经过历朝历代的反复调整，到清代，州县官铨选已成为一项设计非常成熟、运作相当严密的制度，通过科举考试是获得任官资格的主要途径，而吏部分发是任用州县官的最主要方式。但太平天国战争后，随着地方督抚力量的崛起、保举捐纳制度的泛滥及科举选官难以适应社会变化问题的凸显，旧有的县官选任制度受到很大的冲击，科举及吏部分发在州县官选任中的地位日趋边缘化，督抚保举选调逐渐成为任命州县官的主要形式。

清末新政开始后，清廷开始着手改革地方官选任体系，其改革方向主要集中于两点：一是废除部选，州县官选任全部交由各省进行。1901年，刘坤一、张之洞在《江楚会奏》第二折中，即提出“改选法”，建议“州县同通统归外补”，此后无论何种出身，都要求分发到省，由督抚考核，量才试用补用。(12)张之洞、刘坤一：《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条》，1901年7月19日，苑书义等主编：《张之洞全集》第2册，河北人民出版社1998年版，第1420页。1908年6月(光绪三十四年五月)，清廷正式颁布上谕，谓吏部“仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意”，宣布“州县两途著将部选旧例，限三个月后即行停止”。(13)朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，第5914页。9月，清廷又颁布《州县改选章程》，规定将此前已归部选的州县官吏，作为“改选班”分发各省，由督抚率同藩、学、臬三司进行逐一考核，根据个人情况，或令试署某缺，或派入法政学堂学习。(14)《光绪三十四年五月十五日(1908年6月13日)上谕》，《光绪朝上谕档》第34册，广西师范大学出版社2008年版，第116页。另见《吏部会奏遵拟改选章程折》，《盛京时报》1908年9月13日，具体规定见9月15、16日专件。

二是建立新的任官资格标准。1905年科举停废后，旧选官标准失去根基，重建考选之法迫在眉睫。1907年，外官制度改革启动后，各地开始摸索建立新的州县官选任制度，其中步伐最大者正是袁世凯任总督的直隶省。1907年上半年，袁世凯参照日本文官试验法，在直隶推行官吏考察制度，设置考验官员处，要求除现任官员外，初次到省的官吏，无论何项出身，俱须甄别，考核合格者才能委以差使。(15)《中国大事：直督选官察吏新法》，《振华五日大事记》1907年第6期，第26页。考验的具体办法为：由四五名司道大员及学识优长人员出题，进行笔试面试，考核内容包括是否办过差、得过嘉奖，公文写作能力如何，对中外政治法律是否了解，口才表达是否流畅、有条理，举止是否恰当，有无不良习惯等。(16)《札委李兆珍为考验处坐办文》(光绪三十三年三月十六曰)，骆宝善、刘路生主编：《袁世凯全集》第16卷，河南大学出版社2012年版，第83页。

袁世凯是清末地方官制改革的主要设计者(17)李细珠：《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》，社会科学文献出版社2012年版，第177—178页；高放等著：《清末立宪史》，华文出版社2012年版，第208页。，直隶又是当时推行新政的样板省份，直隶的这些做法很快被吸收到了朝廷关于外官选任改革的制度设计之中，被推广到全国。1908年2月(光绪三十三年十二月)，宪政编查馆会同吏部拟定了《切实考验外官章程》(18)《宪政编查馆会奏切实考验外官章程折》，选自宪政编查馆等编：《清末民初宪政史料辑刊》第3册，北京图书馆出版社2006年版，第33—41页。关晓红已对此章程做了详细梳理，笔者在这里只简单说明。参见关晓红：《清季引入近代文官考试的酝酿与尝试》，《近代史研究》2015年第6期。，要求各省督抚对现任官进行考验、鉴别，对候补选缺到省人员进行录用考试。具体办法为：对现任州县官中正途出身、曾任要差及近年由法政学堂毕业进入仕途的三类人员，采取考验的办法，即由任职部门主管及上级主管对其在任期间的表现、品学与能力、实绩进行甄别划等。现任州县官中保举、捐纳出身者，先考以文字，文字不通者勒令回籍，其他人员一律入法政学堂学习，按文理测试成绩分发长期、速成两班，完成课程学习、考试合格后才准差委。对候补人员，已得差委者需根据任差中的表现进行甄别，再决定其去留；新发到省者需经过考试，按成绩给予差委，考试成绩一、二、三等者给予文凭，直接委以差使，四等者则需学习半年或一年，再次考试，合格者得到文凭，不及格者则予降补或勒令回籍。(19)《宪政编查馆会奏切实考验外官章程折》，《清末民初宪政史料辑刊》第3册，第38—39页。从上述章程中，我们可以看到清末外官制度改革的主要方向是希望逐步与西方文官考试接轨，以学历及考试来作为文官选任的基础：只有具备一定资格者(或是曾经过科举，或是接受过新式学堂学习，或是曾有实际的为官经验)才能参加任官遴选，只有通过考试或考验才能获得为官资格，外官考验即是新旧制度转型中的一种过渡方式。但由于各方利益的纷争及局势的混乱，直到辛亥革命发生，正式的文官考试制度也未能出台，而作为过渡性措施的外官考验章程亦只有部分省份实行较好。(20)参见关晓红：《清季引入近代文官考试的酝酿与尝试》，《近代史研究》2015年第6期。

辛亥革命发生后，地方选官制度变得杂乱无章。袁世凯任临时大总统之初，因受种种牵制，只能暂时承认现实。而二次革命被镇压后，袁世凯终于不需再束手束脚，开始改革地方官的选任制度，而其主要的制度模板正是他曾亲身参与的清末外官制度改革。通过梳理相关章程，我们可以看到民初设计的县知事选任制度与清末外官制度改革有很多相似之处：第一，二者均规定只有科举出身、获得学堂文凭或具备实际行政经验者才有入选资格。第二，考试形式均为面试与笔试相结合，笔试内容为现行法令、国际条约、策问、文牍等专门知识，面试注重经验及应对表现。第三，有任官资格者均分发到省，由省长官负责考核选用，一般到省后均需先应临时差委，积累行政经验，一年后，由省长官进行甄别，甄别合格后，遇有实缺出，由省长官荐请任命。第四，县知事试验成绩不及格或者没有行政经验者，需先在地方行政讲习所接受一年的培训，经考试合格后，才准予分发或委署，这与清末外官考验办法中不合格者需入法政学堂学习如出一辙。不过，袁世凯统治时期的县知事试验除考试一途外，仍保留了保举免试制度：对于现任官员，如获国务总理、各部总长或各地方最高民政长官的保荐，可申请免试。此外，民初的制度设计更强调中央集权：考试合格在分发各省前要被大总统引见，且内务部可以直接分派合格人员到省(指分)。

总之，袁世凯在1913年底开始推行的《知事任用暂行条例》及《知事试验暂行条例》实际是延续了清末时他本人参与推动的外官体制改革，只不过在制度设计上更为完善，并在一定程度上增强了中央政府对县官选任的干涉力度。可以说县知事任用及试验条例的出台虽然事前讨论较少，出台亦较为仓促，但其实有长期的制度酝酿，并非仅仅是仓促的过渡措施。

二、重建县知事选任制度的实行情况

上面讨论了县知事任用及试验条例的出台过程与制度渊源，下面我们再来考察其具体的执行情况。

在1913年12月2日《知事任用暂行条例》及《知事试验暂行条例》颁布后，各地有资格应试者纷纷来北京应试，大多数省份也有积极回应，开始选派现任知事到京接受考核。在1914年2、4、9月和1915年5月，内务部共进行了四届县知事试验，参加者共计2万余人，通过试验者4597人，其中考试通过者2280人，免试通过者2317人。(21)魏光奇在《北洋政府时期县知事任用制度》中提到考取人数约2280人，但在统计表中为2805人，免试人数则没有明确提及(魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，第307—309页)，而在谭春玲论文中提到人数更多，为6297人(谭春玲：《民国初年的县知事试验》，第101页)。笔者根据民国五年行政统计汇报中的人数可知为4597人(国务院统计局编纂：《民国行政统计汇报》第7编《内务类》，国家图书馆缩微中心藏)。

如前所述，应试者一般都要自行赴京，经内务部确认考试资格后，再参加三场考试。以一位应试人员陈介直的经历为例，他是从当地报纸上获知北京举行县知事试验的消息，他于宣统元年在广东法政学堂毕业，符合学堂毕业三年以上这条要求，但当时他的年龄尚未满30岁，故未参加第一届县知事试验。到第二届县知事试验时，他已年满30，具备了应试资格，他遂与法政学堂毕业同学周海等人一道，自费前往北京。到京后，经在京同乡司法部司长黄开文、农林部佥事罗听余、大理院推事麦丁华三人具保，陈氏赴内务部注册，被准许应试。考试分三场：预试(即甄录试)、第一次试验、第二次试验，预试为一整天，其他均为半天。陈氏最终通过三场考试，以广东省甲等及格，分发福建省，后署理归化县县知事。(22)陈介直：《袁世凯时期县知事试验亲历记》，《广东文史资料精编》上编第1卷，中国文史出版社2008年版，第404—409页。

至于各省选送的现任官员，他们主要参加的是第三、四届县知事试验。(23)这是由于县知事试验前两届举办时间为1914年的2、4月，且要求现任县知事在送部试验前，需调送辖县总数的十分之二。显然，县知事试验时间间隔较短，一次送大量县知事到京试验，易造成地方秩序紊乱，打乱正常行政，从而遭到各省的反对，要求变通。因此内务部作了相应的调整，将各届知事试验间的时间进行了延长，令“第一、二次试验应先考验分发人员，第三、四届再调取考验现任知事”。(谭春玲：《民国初年的县知事试验》，第43—44页)。这些现任官员进京后，需到县知事试验处注册报到，由试验处进行初步审核，不符合免试条件者需参加考试，其后续程序即和上文所述相同。符合条件者不需要参加三场考试，但仍要接受审查。审查以履历、成绩、考语等为准，但这些书面材料不易获知其真实能力，故内务部又增加了对这些保免人员的询问环节，称为考询。(24)《第三期知事试验主试委员长周树模呈审查保荐知事决定免试人员造册呈请鉴核公布并请将各员分别带觐给照以杜幸进训示文》，《政府公报》1914年9月28日。按规定，参加县知事试验的保免人员也应进京接受甄别、考询，但各省长官经常以被保荐者“现任要差”为由，要求内务部免其赴京，直接批准其县知事资格，内务部亦大多照准。(25)魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》，第307、310页。如谢元洪，浙江余姚人，前清进士，民初在江苏任差，1914年3月被江苏民政长韩国钧委任为江都县县知事，第二次县知事试验期间，经韩国钧保荐，以免试、免考询通过县知事试验，获得正式的任官资格，在这一过程中，其本人一直在江都县知事任上，并未离任赴京。(26)陈邦贤：《自勉斋随笔》，上海书店出版社1997年版，第140页；《扬州》，《申报》1914年3月17日，第7版；《专栏：第二次知事试验之分发》，《申报》1914年6月27日，第11版。

为适应不同地区的不同情况，县知事试验中还存在一些特殊的制度安排，如大多数分发知事不愿赴新疆任事(第一届县知事试验分发新疆者均未到任，第二届则没有分发到新疆的)，于是内务部在进行第三届县知事试验期间，于正常的县知事试验之外，又专设针对新疆的特别试验，规定“投考各员如有愿赴新疆效用者于报名时，自行陈明……考取各员及专备分发新疆任用之选，他省不得调用”(27)《三屇知事试验之筹备》，《申报》1914年7月30日，第6版。，之后又规定新疆知事试验可在当地举行考试。(28)《内务部变通试验新省知事之呈准》，《申报》1914年8月15日，第3版。经过调整，第三届县知事试验时，“愿赴新疆人员甲乙等共计四十七名”。(29)《第三届考取知事分发之披露》，《申报》1914年11月8日，第7版。

那些来京参加县知事试验获得通过、具备出任县知事资格者，在接受大总统引见后，即由内务部分发到各省。按内务部的相关规定，分发应回避本籍。在不违背回避制度的情况下，应优先分发该员到其本籍附近或曾有为官候补经历的省份。(30)《部令 内务部部令第六十五号：知事指分令》，《政府公报》1914年3月18日。从1916年河南省《同官录》所载的县知事履历中，我们可以看到内务部对县知事的分发确实大体遵循此一原则：在95名通过县知事试验且有籍贯信息的县知事中，有48人在参加县知事试验前即为河南县知事，也即有50.5%的人属于回任。还有一些县知事是清末时在河南任官，辛亥前后回原籍，通过县知事试验后，内务部根据其履历又分发到河南。如宜阳县知事刘昌宜，光绪三十四年(1908年)分发河南候补，宣统元年(1909年)任河南警务公所总务科员，之后被委任为知县。辛亥革命爆发后，他请假回到原籍山西，在省内任职。1914年4月，刘被山西都督及民政长会同保举参加第二届县知事试验。是年8月，刘通过试验，被内务部分发到其曾任职的河南。而从95名县知事的籍贯来看，他们大多来自湖北、直隶、山东、安徽、京兆等距河南较近的省份，几乎没有来自离河南较远地区者。(31)该《同官录》共列有110名县知事，其中100人是经过县知事试验分发下来的，100人里有95人列有详细履历。祥记石印报社编：《河南同官录》，祥记石印报社1916年版，国家图书馆藏。除由内务部“指分”各省外，也有一些通过县知事试验的人员是由地方长官向内务部呈请派往该省，即所谓“请分”。各省所请分者多为保举来京参加县知事试验的现任知事及那些与地方长官相识的试验合格人员。

通过县知事试验赴各省候选者均由内务部发给知事凭照(分发凭照或回任凭照)，凭此照在规定时间内赴省报到。这些人到各省后，“曾任地方官政绩素著者”可由省长官直接委署官职，报中央同意后即可实授，这类能立刻得官者多属于原任县知事回任或极受该省长官赏识者。其他人员均需“先行试署一年”(即作一年的候补)，一年后由省行政长甄别，甄别合格，遇有缺出，由该省民政长荐请内务部委署。(32)《为江西巡按使戚扬请将分发知事分别试署实授办法据情转呈恳予核准》，《政府公报》1914年6月30日。

由于试验合格者人数众多，这些人员在分发到省后，多需等待相当长的时间，才能得到任职机会。各省一般的做法是：模仿前清的候补制度，委任这些人一些临时差事，一方面使其得到收入，另一方面让其受到实务锻炼。如在吉林省，分派到该省的县知事往往会被先分派到财政厅、高等检察厅、烟酒公卖局等任差。(33)化险：《纪吉林之候补县知事》，《申报》1915年12月31日，第6版。不过相比于清末，由于各地的临时局所大多被裁撤，因此获得差使亦非易事，在这种情况下，一些省份设立政治研究所来容纳这些既未任官又未得差的分发知事。如直隶省“自县知事三届考试以来，部中分发知事来直隶报到者二百数十员”，只有一部分人得以补授官缺或获得差委，“未得差委之县知事还有一百数十员之多”，直隶省巡按使担心这些人“任事之志气为之消沮，且恐无所事事，易生希冀奔竞干请之恶习”，故筹备设立直隶省政治研究所，以容纳这些无缺无差的候选县知事入所学习。(34)《直省设立政治研究所》，《申报》1915年3月26日，第6版。其他省份如山东、陕西、山西、湖南、吉林、安徽等地亦相继设立起了类似机构。(35)《组织吏治研究所》，《申报》1916年2月28日，第7版。

总体而言，由于中央政府权威暂时恢复，中央政令能在地方得到较好地执行，袁世凯时期县知事试验的推行还是较为顺利的。1914、1915年中的四届县知事试验为各省提供了大量有一定资质的县知事候选人员，下文中我们还会看到，这一时期县知事选任体制的改革确实极大地改变了地方人事构成，此后大部分县知事都是经过县知事试验考选的。民国学者吴清望在讨论北洋时期的江苏县知事时曾评论说：“项城当国，虽为一般人所不满，而于整顿吏治，不可谓非瑕中之瑜。民国三四年间，中央举行县知事考试，共计四次……各省大吏，亦能仰体斯旨，多以考试及格分发到省之县知事，调换地方所举之县知事，循序试用，政治渐趋于正规，斯时江苏亦有可观也。”(36)吴清望：《述民元至十六年间江苏县知事之陈迹》，《县政研究》1939年第1卷第8期，第19—21页。当然，县知事试验并未能实现任官都经过考选这一目标，以保荐免试通过试验者仍占到县知事试验合格人员的很大比例，而未经过县知事试验以其他途径(如长官直接保举任官)得任县知事者亦不在少数。(37)《专栏：南京》，《申报》1914年10月21日，第7版。而在县知事试验合格人员分发到各省后，其任官之权最终还是掌握在省长官手中，仍缺少有效的制度约束，各省滥用私人的情况依然较为严重。如汤芗铭在任湖南督军后，选用县知事大都为其同乡。(38)伍新福编：《湖南通史·近代卷》，湖南人民出版社2008年版，第856页。即使是在县知事试验实行较为良好的江苏省，齐耀琳亦任用私人，“用吉林同乡特多”。(39)吴清望：《述民元至十六年间江苏县知事之陈迹》，《县政研究》1939年第1卷第8期，第19—21页。

三、县知事选任改革对地方官人事构成的影响

县知事任用及试验条例的实施确实对地方人事产生了很大影响。如在广东，据1915年的《广东全省同官录》，在49名有详细履历的县知事中，有36人曾通过县知事试验获得任官资格，比例达73.5%。(40)广东上将军巡按使署巡捕厅编：《广东全省同官录》，1915年铅印本，国家图书馆藏。在河南，据1916年该省《同官录》，110名县知事中，经过县知事试验者为100名，占比达到90.9%。在江苏，据1914年10月《申报》上一篇报道所言：“江苏六十县中，第一届、第二届考取知事中，署缺者二十三人，保免试及已准免试者二十六人(保免在审查中)，所余十一人中有在他案保免者数人……本年新更换者至四十九县之多，遵照新令驱逐临时知事，更以经免试考试之员也……江苏本省籍贯员名单将为末次之大更动，至是江苏县知事改革事业完全告终。此后更换全系合法之员。”(41)岐逸：《江苏之县知事》，《申报》1914年10月17日，第6版。

县知事选任改革带来的这轮地方人事重组，导致了县官构成两个非常重要的变化：一是回避制度恢复，本省为官现象趋于减少。辛亥革命后，由于中央政府无力干涉各省的县官任命以及地方自治思潮的兴盛，回避制度被无形打破，县知事本省为官成为相当普遍的现象，即如《东方杂志》的一篇评论所言：“盖民国初立，元勋伟人，皆以本省为根据，故回避原籍之例，不能不破。浸假而以本省人治本省人，不容异省人插足，几成为原则。”(42)景藏：《回避》，《东方杂志》1920年第17卷第4期。据国务院印铸局所编的1913年第4期《职员录》，在其收录的全国各省区395名知悉籍贯的县知事中，属本省为官者占比达43.04%，而分省来看，在有县知事籍贯信息的13个省中，除新疆一省外，都有县知事是本省人的现象存在，一些省份本省为官的比例甚至达到九成左右(见表1)。本省为官现象会加剧省自为政，对中央集权极为不利，自然成为袁世凯政府推行县官选任改革所要着力解决的问题之一，县知事试验条例即明确规定“指分、请分之地方不得在原籍民政长官所辖区域以内”。经过四轮县知事试验及向各省大规模分发试验合格人员，各地本省为官的现象确实得到了扼制。据1916年第1期《职员录》，在其收录的知悉籍贯的869名县知事中，只有8.75%属本省为官，相比1913年第4期《职员录》中县知事本省为官的比例减少甚多。分省来看，在数据可与1913年比较的13个省区中，除甘肃、新疆外，其余省区本省为官比例均有下降，有12个省区显示本省为官比例为0，即使只考察收录县知事信息较完备(知悉县知事籍贯的县占全省总县数的比例超过50%)的11个省区，也有在8个省区未出现本省为官者。从一些具体实例中我们也能看到这一变化：如在陕西，1913到1914年间该省爆发了白朗起义，借镇压起义之机，袁世凯于1914年3月派其心腹陆建章率部入陕，将陕西都督张凤翙解职，并撤换了白朗所经过的商县、乾县等20余县的县知事(43)苏全有、贺科伟：《袁世凯传》，浙江大学出版社2013年版，第343页。，空出的县知事名额即多由内政部委任的外省籍知事来进行填补。(44)《命令》，《申报》1914年10月25日，第2版。总而言之，尽管本省为官的现象并未完全消失，但相比民初而言，二次革命后县官回避制度已基本得到了恢复。

县知事选任改革对地方官人事构成带来的另一个重要影响是：大批清代旧官僚成为民国县知事。根据县知事试验章程，参加县知事试验者至少需具备以下三种资格中的一种：有科举功名，在本国或外国学堂学习三年以上，有两年以上的行政经验。在实际操作中，对参加县知事试验者的考核往往以经验为优先考虑因素。据徐兆玮在日记中的记载，一位参加了第一次县知事试验的友人告诉他：“甄录试与第一、二试尚觉小有标准，至口试一场，则一以经验为力，能于前清时得重要差事，而官阶在知县以上者方可想法……然则无前清较阔之资格而又得重要之差务者，大可免此一行矣”。(45)李向东、包岐峰、苏醒标点：《徐兆玮日记》第2册，1914年3月27日，黄山书社2013年版，第1454页。而据《顺天时报》对第二次县知事试验考试的报道：“第一第二试揭晓之结果，凡在前清曾办行政事务或科甲出身者，皆高列。”(46)《知事试验之名实不符》，《顺天时报》1914年5月16日，第11版。至于第三第四次县知事试验，选用者基本为现任县知事，新录取者非常少。这样，通过县知事试验者多为旧官僚，缺少从政经验的学堂毕业生多被阻挡在县知事资格之外。以致第一届知事试验结束后，落第考生联名上书内务总长朱启钤“今条例若彼而考试若此果，何以见信于天下？在政府只图开玩笑、行作术，而不知天下之士，莫堪其苦矣！”(47)《关于知事试验之尾声》，《申报》1914年3月14日，第6版。

表1 1913与1916年各省县知事籍贯构成比较表

资料来源：印铸局编纂处编：《职员录》，1913年第4期，国家图书馆藏；印铸局编纂处编：《职员录》，1916年第1期，国家图书馆藏；1913年各省县数见《各省区域沿革一览表》，上海商务印书馆1914年版。

说明：1、“本省为官比例”指各省知悉籍贯的县知事中本省人所占比例。2、1916年中有些省份知悉籍贯的县知事数多于该省全部县数，原因是有些县有两任知事的记录。3、1913年和1916年各省县数稍有变化，故如以“知悉籍贯的县知事数”除以“知悉县知事籍贯的县占全省总县数的比例”，两年的结果不一定相等。

而各省民政长官在选任分发来的县知事时，亦倾向于优先任用有经验者。如湖北巡按使段芝贵“所委者十九系富于经验之免考知事，其考取分发之知事多置未用……现所委用之员，多系前清在湖北历任繁剧者，故官场渐复前清之状态矣。”(48)《湖北官事新谭》，《申报》1914年12月15日，第6版。该省省长甚至“向内务司索取前清湖北官册”，来作为选吏的参照。(49)《吕省长视事后之鄂官吏》，《申报》1914年6月4日，第6版。再如江苏，在1914年齐耀琳任省长后，“其任用之县知事，率皆老成持重，经验丰富，不事崭露头角”。(50)吴清望：《述民元至十六年间江苏县知事之陈迹》，《县政研究》1939年第1卷第8期，第19—21页。

袁世凯当局及各省军政长官之所以要重用旧官僚可能有如下几方面的原因：一是借此消除革命党的影响；二是认为旧官僚较持重、有行政经验，任用他们能更快地恢复社会秩序；三是希望以此拉拢旧官僚、旧士人。无论如何，在二次革命后，实行县知事选任改革的结果是大量旧官僚重获任用，新式教育出身者虽不是完全没有通过县知事试验的机会，但总体来说整个选任体系是明显偏向旧官僚的，故当时有记者讽刺说：“又是一班新知事，依然几个旧官僚”。(51)《旧官僚与新知事》，《京华新报》1914年3月6日，第7版。而进行县知事试验期间，正逢袁世凯当局推行一系列政治、文化方面的复旧措施之时，县知事试验也被视为其中的一项而受到许多批评，如《大公报》即评论说：“近日规复旧制之事不胜枚举，如民国开科考试县知事。呜呼！国家许多新生机，皆被尔规复二字挫抑之矣！”(52)心森：《闲评》，《大公报》天津版，1914年2月25日，第5版。当时关于县知事试验的各种负面评论大多即源出于此。

结 语

从上面的论述中我们看到：辛亥革命爆发后，县官人事任用权下移，各省自行选官，中央政府无由置喙。在镇压二次革命后，袁世凯开始大力加强中央集权，县知事选拔任用制度的改革乃是其中重要一环。北京当局参照清末袁世凯亲自参与的地方官制改革的相关措施，颁布了县知事选用与试验条例，希望能清理县知事队伍、重建县知事选任方面的规范，逐步做到只有通过中央统一考选者才能获得任官资格。由于这一时期中央对地方的控制力较强，上述制度的推行尚属顺利，数千人通过县知事试验，被分发到各地，改变了各地的县知事人事构成，不合资格的县知事则被渐次淘汰，由县知事试验选拔出的县知事群体逐渐成为北洋县知事的重要来源之一。

袁世凯当局推行的县知事选任改革带有相当程度的复旧色彩，在执行中侧重选用科举出身、有行政经验的旧官僚，这成为袁世凯诸多复旧措施中的一项，因而受到了当时一些人士的批评。其在实际执行过程中也确实存在不少问题。但客观而言，这些改革措施还是在一定程度上起到了规范任官秩序的作用，如民初议员钟伯毅所言：“袁氏主政时期之内治，确极可观。自辛亥各省起义以来，都督各拥实力，形同割据，袁氏依次削平，收统治权于中央，且设国税厅于各省，使全国财政亦得归于统一。凡此种种建树，吾人均不应以政治立场不同而一概抹杀。”(53)刘凤翰主编：《亲历者口述实录：民国军制》，中国大百科全书出版社2016年版，第7页。

县知事试验只是一个过渡办法，北洋政府的最终目标是建立一套更为系统化的文官考试制度。1915年9月，北洋当局颁布《文官普通考试令》《文官普通考试典试令》，之后又公布了《文官普通考试令施行细则》，相比于县知事试验制度，新的文官考试条例更系统化、更契合现代文官制度的要求。但在袁世凯死后，中央政府丧失权威，文官考试事实上难以推行。因新的体系未能真正建立，而县知事试验合格人员又数量庞大，故袁世凯时期县知事试验选拔出的合格人员在此后相当一段时间里仍然是县知事选用的主要来源。直到1920年直皖战争后，军阀割据加剧，中央政府基本再无能力干涉各省区的县知事选任，各省与北洋政府渐行渐远，不再委任中央分发的县知事，而是大量委任私人部属，县官资格再度失去统一标准，本省为官现象又复趋于普遍。