强化国家能力与规范国家权力：现代国家构建的双重使命*

申林，梁伟

（1.国际关系学院国政系，北京，100091；2.首都师范大学政法学院，北京，100089）

强化国家能力与规范国家权力：现代国家构建的双重使命*

申林1，梁伟2

（1.国际关系学院国政系，北京，100091；2.首都师范大学政法学院，北京，100089）

现代国家构建应纳入到国家与社会的关系视角中去考察。从国家——社会的向度看，国家应当具备有效控制社会的能力，以维持秩序并提供和平与安全；从社会——国家的向度看，为了保障社会中公民和各社会群体的权利和利益，国家权力应当受到规范。所以，强化国家能力与规范国家权力是现代国家构建的双重使命。强化国家能力就是强化国家的强制能力、监管能力、合法化能力、汲取能力与供给能力；规范国家权力一要使人民掌握国家权力，即实行民主政治，二要使国家权力受到限制，使其在划定的权力边界内依法行使。

现代国家构建；国家与社会；国家能力；国家权力

20世纪70年代以来，国家构建理论在西方学界兴起。国家构建理论译介到国内后，现代国家构建吸引了众多学者的目光，他们的研究产出了比较丰硕的成果，形成了诸多有价值的观点，但其间也存在着不少分歧，而分歧的焦点就在于对现代国家构建内涵的不同界定。尽管绝大多数学者都突破了国家构建原初含义的限制，赋予现代国家构建以更丰富的内涵，但在具体的内涵上却存在着分殊。其中比较有代表性的观点是：现代国家的构建是一个理性化与民主化共显的过程［1］；现代国家构建是民族国家与民主国家两位一体或民族国家、民主国家和民生国家三位一体的过程［2］；国家自主性与政治合法性是现代国家构建的两个特别重要的要素［3］；制度建构和民族认同是现代国家建构的两大任务［4］；国家权力与公民权利是现代国家构建的两个核心要素［5］。上述分歧的存在使得对现代国家构建内涵进一步探索成为必要。

一、强化国家能力：现代国家构建的首要使命

伴随着国家构建理论的兴起，国家能力建设在学界得到了前所未有的重视。不过，学者们在对国家能力的解释上并没有达成一致。在国家能力的含义上，吉登斯与福山都区分了国家统治的“范围”与“强度”，但他们对两者的概念使用不同。吉登斯将国家能力视为一种统治范围，亦即能够控制哪些场域［6］（P10）；福山将国家能力视为一种统治强度，亦即制定并实施政策和执法的能力［7］（P7）。王绍光、胡鞍钢在《关于中国国家能力的研究报告》中，将国家能力解释为“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”［18］。李强认为，上述报告混淆了国家能力与国家权力两个不同的概念。他将迈克尔·曼的“基础性权力”概念称为国家能力［9］。在国家能力的内容上，韦伯强调的国家能力主要是强制能力和合法化能力。“一个政治机构性的组织，如果并且只要它的行政班子卓有成效地运用其对物理暴力的正当垄断以保障秩序的实施，它就应当称为‘国家’”［10］（P148）。吉登斯在继续坚持强制性的同时，特别强调国家的监控能力。“现代国家的特色就是反思性监管国家活动的极度膨胀。”［6］（P254）拉克曼也重视国家的强制能力与合法化能力，同时他还特意提到了国家的征税能力和征兵能力［11］（P2、52）。李强在总结韦伯和埃利亚斯理论的基础上，突出了国家的强制能力（垄断暴力）、征税能力（对税收的垄断）和合法化能力（合法垄断）［12］。王绍光和胡鞍钢将国家能力明确归纳为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力等四种能力［8］。

综上所述，本文将国家能力概括为五个方面：强制能力、监管能力、合法化能力、汲取能力和供给能力。

强化国家强制能力应当是现代国家构建的首要内容。霍布斯指出，在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便会处在战争状态［13］（P94）。而所谓权力“就是在一种社会关系内部某个行动者将会处在一个能够不顾他人的反对去贯彻自身意志的地位上的概率”［6］（P147）。由此可见，强制能力的强弱关系到权力的效用，进而关系到秩序的好坏。所以，强制能力是国家能力的基石。在传统国家中，之所以经常出现诸侯叛乱与地方割据，之所以普遍存在非法使用暴力的土匪、帮会和家族势力，之所以强盗和劫匪横行，主要原因在于国家强制能力的薄弱。拉克曼指出，无论是古代文明还是中世纪，最高统治者所拥有的来实施强制的权力都是非常有限的［11］（P4、11）。吉登斯指出，“传统国家（阶级分化的社会）的本质特性是它的裂变性。其政治中心的行政控制能力如此有限，以至于政治机构中的成员并不进行现代意义的‘统治’”［6］（P4）。传统国家强制能力的薄弱尤其体现为：国家无法垄断暴力机器，大量的军事力量不在中央国家机器的控制范围之内，执行法律的机构也往往不掌握在国家官僚体系手中［6］（P68、70）。鉴于传统国家因为强制能力薄弱而导致的经常性的社会失序，所以，现代国家的构建首先要强化国家强制能力。而强化国家强制能力的根本在于建立一个统一的主权，垄断国家内全部暴力的合法使用。正如施米特所言，“现代国家组织这种精妙装置要求统一的意志和统一的精神。当更多形形色色又彼此相争的精神暗中动摇这个装置时，这台机器……很快就会支离破碎”［14］（P116）。

现代国家构建还要求强化国家的监管能力。如果说强制能力是一种借助于暴力使社会服从的能力，那么监管能力就是一种通过对社会的渗透而规范社会中各主体行为的能力，它属于迈克尔·曼区所说的“基础性权力”范畴［15］（P69）。监管能力的意义在于它通过权力的渗透使国家对社会的控制更加严密，从而避免或减少了大量越轨行为的发生。吉登斯甚至把监管能力作为界定国家概念的核心要素［6］（P19）。传统国家的一个重要特点就是监管能力的薄弱。迈克尔·曼指出，无论是封建制国家还是帝国，其基础性权力都很弱［15］（P70）。所以，现代国家的建构应当强化国家的监管能力，消除传统国家中那些本来可以消除的越轨行为。正是基于这种认识，绝大多数国家在进行现代国家构建时，都将监管能力建设作为一项重要的内容，从而使现代国家表现出与传统国家显著不同的特点：“行政力量如今日益进入日常生活的细枝末节，日益渗入最为私密的个人行动和人际关系”［6］（P359）。

强化国家合法性能力也应当是现代国家构建的重要内容。福山认为，国家能力不能与合法性相分离［7］（P26）。杜赞奇指出，“国家权力在现代的扩展涉及一个双面的过程：一是渗透与扩张的过程，一是证明此种渗透与扩张过程的合法性。”［16］（P86）合法性的作用在于让人们对政治统治自愿认同，从而减少统治成本。“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”［17］（P32）正是因为政治合法性具有如此作用，所以，“没有任何支配会自愿地仅仅限于诉诸物质、情感或观念动机作为其存续的基础。除此之外，每个这样的体系都会试图建立并培育人们对其正当性的信仰。”［10］（P319）国家的合法化能力建设主要应涉及两个方面：一方面是民族认同的建构，另一方面是政权认同的建构。通过前一个方面建构来凝聚民众的情感，使他们成为一个不可分割的整体，从而为国家的统一和巩固提供一个坚实的基础；通过后一个方面的建构来使民族国家中的政权机构获得被统治者的认同和支持，从而更好地维护统治。民族认同的建构往往诉诸于打造一套民族主义的话语，培育统一的语言和共同的文化、习俗，尤其是通过历史话语的建构来促成人们共同的历史记忆。政权认同的建构诉诸于传统、领袖的超凡魅力、意识形态、法律规则体系或经济绩效等。韦伯对“权威的三种纯粹类型”的分析正是基于政权认同的合法性。总之，民族认同与政权认同是国家合法性能力建设的双轨。在民族认同方面，在传统国家中，严格意义的民族是不存在的，因为“只有当国家对其主权范围内的领土实施统一的行政控制时，民族才得以存在在此”［6］（P144）。在政权认同方面，传统国家的政治合法性主要诉诸于源远流长的传统。在现代社会中，一方面，民族和民族主义的发展有利于人们民族认同的培养；另一方面，社会发展的加速使得传统很难成为坚实的政权合法性基础。所以，现代国家构建应当顺应上述变化，一方面，充分利用民族主义以强化国家民族认同，巩固国家基础；另一方面，建立和完善相应的法理体系以强化政权认同。

由于国家的强制能力离不开国家从社会中汲取资源的能力，所以，汲取能力建设也应当是现代国家构建的重要内容。汲取能力包括以征税和征集重要物资为主要方式的汲取财政的能力，以征兵、征集劳役为主要方式的汲取人力资源的能力等。没有对人力、财力和物力的汲取，国家机器就无法运转。正因为其重要性，拉克曼将征税能力和征兵能力称作两种最重要的国家力量［11］（P52）。在传统国家中，国家汲取能力受到很大的限制。拉克曼指出，从罗马帝国到欧洲中世纪国家再到近代早期的城邦国家，汲取资源的能力都非常弱，要么地方势力控制着税收征集权，要么国家征集的税收被地方截留。在征兵上，由于国家缺乏征兵的能力，往往只能借助于贵族军队或招募雇佣兵［11］（P9、12、17）。这种汲取能力的软弱一直持续到现代国家产生初期的欧洲。福山将欧洲国家建设划分为四种类型：软弱的专制、成功的专制、失败的寡头制和负责制政府。失败的寡头制因为权力的软弱而导致汲取能力的虚弱，软弱的专制虽然更为集权和独裁，但汲取资源的能力依然很弱［18］（P326—327）。这种虚弱的汲取能力是造成国家强制能力薄弱的重要原因。征税不力必然导致财政空虚，财政空虚无法建立国家牢固掌握的暴力机器，因而无法有效地实施强制。基于传统国家的这个问题，构建现代国家必须强化国家的汲取能力，为其强制能力提供充分的支持与保障。

现代国家构建还应当包含国家供给能力的建设。在传统国家中，国家所能提供的公共服务非常有限，不但提供公共设施、进行经济调控和保障人们最低物质水平的能力非常薄弱，就连提供最基本的公共产品——公共和私人安全的能力也很有限。吉登斯指出，“在传统国家中，政治中心对暴力手段相对不稳固的掌握，……意味着老是潜含着针对中心的武力挑战，意味着强盗、劫匪、海盗以及城乡地区形形色色帮派的广泛存在。”［6］（P223）正是这些对暴力非法使用者的大量存在，使得公共安全和私人安全都经常受到严重威胁。所以，为社会的秩序与和平、民众安全与福祉计，现代国家构建应当高度重视国家供给能力建设。同时，供给能力的强化也会增强人们的政权认同，这有利于增强政治统治的合法性。

二、规范国家权力：现代国家构建的另一使命

强化国家能力是现代国家构建的出发点，但它体现的只是国家对社会能动作用的一面。社会对国家也有能动性的一面。从社会角度而言，保障公民的权利维护和社会各群体的利益是国家的鹄的所在。为了这一目的，强化国家能力建立一个强而有力的主权来提供秩序与安全固然至关重要，但基于国家权力普遍存在的偏私和理性阙如而对公民权利、社会秩序和经济发展造成的可能侵害，规范国家权力也是不可或缺的。正如福山所言，“没有法治或负责制政府的现代国家，可能实施非常暴虐的专制主义。”［18］（P20）

规范国家权力有内在和外在两种方式，内在方式是统治者自己修身养性，自我养成为一个圣人式人物，以其高度的智慧和公正治国。

外在规范国家权力包含以下几个方面：首先，为了确保国家能更好地服务于社会，确保公民的权利和社会各群体的利益，国家应当实行民主政治，由人民掌握国家最高权力。其次，为了防止国家权力的滥用，一方面，国家权力必须被限制在一定范围内，它只能在这个范围内行使而不能超出其边界；另一方面，国家权力在自身权限范围内的运作也必须按照法定的方式运行，而不能任意行使。

民主政治是现代国家构建的必然要求。首先，民主政治是历史发展的必然趋势，现代国家构建内含民主政治是对历史潮流的顺应。在传统国家中的城邦形式中，不同于现代民主的民主形式曾经存在过。在城邦时代之后的帝国时代、封建国家时代以及“绝对主义国家”［19］时代中，虽然政治生活中的民主因素并没有完全消失，但作为一种基本政治制度不复存在，各种形式的独裁成为政治生活的主流。近代以后，随后资产阶级革命运动和社会改良运动的发展，民主政治成为一种不可逆转的历史潮流，“企图阻止民主就是抗拒上帝的意志”［20］（P8）。因而，从历史发展的趋势看，民主政治应当是现代国家构建的题中应有之意。正如吉登斯所指出的那样，“人民代表权”与“主权”一样，“已成为现代国家的关键要素”，“正是它们帮助现代国家建构起有别于传统国家的那些独特性”［6］（P22）。

民主政治应当被内含在现代国家构建中，不仅仅是历史的逻辑使然，还是其自身的逻辑使然。现代国家构建的社会——国家向度要求维护公民权利和社会各群体利益，而这只有在民主制的条件下才能更好地达成。从维护公民权利和社会各群体利益的角度而言，民主制的根据在于：其一，人的偏私性决定统治者会为自身的利益而牺牲民众的利益。“人通常总是爱自己胜于爱别人，爱和自己接近的人胜于爱较疏远的人”［21］（P44），所以，统治者会优先考虑自身和亲近者的利益，这样，统治者就会发展出一种与大众利益不同的特殊利益。尽管“统治者有德有才，对于国家的富强来说是十分重要的；但统治者没有同被治者大众的利益相反的利益，或许更为重要，因为他们有了这种利益以后，德便几乎不发生作用，而才也将被用于干坏事。”［20］（P265）而要使统治者没有和人民利益相反的利益，只能实行民主，让人民成为主权者。其二，即使统治者有时也会很关心民众的利益，但如果统治者是外在于民众的一群人，他们对民众的利益就不一定很清楚，因而也就不能真正维护民众的利益。密尔以英国议会为例，说明主要由上流社会人士组成的议会虽然并没有牺牲工人阶级利益的普遍意图，但因为对工人利益诉求缺乏应有的了解，所以，工人阶级的利益往往会被牺牲掉［21］（P45）。为了避免这种情况，同样需要民主制。历史也证明，民主制比独裁制更有利于避免暴政、维护公民权利和保障社会公正［22］（P52—53）。

现代国家构建不但要求国家权力归属于人民，还要求对国家权力的运行进行限制。波普尔指出，与政治权力的归属相比，对政治权力的限制更重要［23］（P257—258）。这是因为，不受限制的专制权力更会侵害公民权利和各社会群体的利益。专制权力必然会侵犯到人们的权利和利益是西方政治思想家的普遍共识，在他们看来，“天使统治人”是政治生活中可遇而不可求的东西［24］（P264），政治生活的常态是，“一切有权力的人都容易滥用权力”［25］（P184），即使是“理想主义者”和“自由的最忠实维护者”亦不例外［26］（P341、176），权力由多数人集中行使也并不能避免一人集中行使时的弊端，“173个暴君肯定和一个暴君一样地富有压迫性”［27（P239）。所以，不受限制的权力是非常危险的，无论把它交到谁的手中都会导致暴政［20］（P289）。因而，为了保护公民权利和维护各群体利益，就必须对国家权力加以限制。霍布斯的利维坦因为权力不受限制而遭致众多批评，卢梭的人民主权也因为权力不受限制而备受指责。所以，贡斯当指出，“世上没有不受限制的权力，不管是人民的权力，还是那些自称人民代表的人的权力，……都要受到权力得以产生的同一范围的约束”［28］（P61）。

限制国家权力包括两个方面的内容：一方面，国家要通过立法的方式，明确划定政治权力的边界，将其限制在公共领域；而且，国家还要通过立法的方式明确规定每种政治权力的边界，使其不能僭越与其他政治权力的界限。为了使各种政治权力不越过公共领域的边界和各自范围的界限，一种恰当的权力划分和权力制衡就尤为重要。另一方面，每种政治权力在各自的权限内要依法行使，不能任意和胡乱行使。为了保障这一点顺利实施，必须有相应的法律规定和司法程序。总之，“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下”［7］（P1—2）。

对政治权力的规范限制将使现代国家从根本上区别于传统国家。在各种形式的传统国家中，政治权力都是不受规范限制的或虽有一些规范限制但无法保障这些限制能够真正实施。在古代民主制或共和制国家中，有些国家虽然高度民主，但权力并没有受到有效制约，比如雅典民主制国家；有些国家虽然建立了权力制约，但并没有明确的宪法规定，比如罗马共和国。在帝国时代中，国家权力就更没有多少限制了。在封建制国家中，虽然很多封建制国家国王的权力受到很大限制，但这是建立在分封割据基础上的不规范限制，这种限制是对主权的侵害。英格兰虽然通过自由大宪章开启了宪政，但一直到光荣革命之前，宪政真正实施的时间并不长。以宪政为基本形式的对国家权力的规范限制直到英国光荣革命后才得以确立。

除上文所言外，规范国家权力也是强化国家能力的内在要求。国家能力的强化往往需要借助于国家权力的扩张，而国家权力的扩张往往会触及乃至侵犯到人们的利益，从而激起人们的反弹和抵制。为了顺利扩张自身的权力，国家往往对社会做出一定让步，赋予人们某些权利和利益要求以正当性，而这反过来就会对国家权力起到一定的规范作用。吉登斯将公民身份权利视为“统治者为操弄其权力所‘支付的代价’”［6］（P280）。蒂利认为，欧洲国家转向直接统治后，国家控制能力大大增加，但这是以扩大公民权利为代价。公民权和代议机构都是国家扩大权力的副产品［29］（P29、35、211）。拉克曼指出，“民主是国家给予公民的回报。”［11］（P102）而且，更重要的是，国家权力与国家能力并不是正相关关系，国家权力大并不意味着国家能力就强，有时国家权力过于强大反而削弱国家能力，某些国家在权力强大的背后是它们能力的虚弱不堪。所以，规范国家权力，使其受到恰当的制约，不但不会削弱国家能力，反而有利于国家能力的提高。

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（责任编辑马光选）

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A

1671-0681（2015）03-0033-05

申林（1980-），男，山东菏泽人，政治学博士，国际关系学院国政系副教授；梁伟（1986-），女，北京人，首都师范大学政法学院2013级硕士研究生。

2014-11-25

北京市“青年英才计划”项目——“西方政治思想史”（YETP1320）