设立综合保税区的现实途径——以曲靖综合保税区为例

沈凌云，李明慧

（1.曲靖经济技术开发区建设投资集团有限公司；2.曲靖师范学院人文学院，云南曲靖，655011）

设立综合保税区的现实途径
——以曲靖综合保税区为例

沈凌云1，李明慧2

（1.曲靖经济技术开发区建设投资集团有限公司；2.曲靖师范学院人文学院，云南曲靖，655011）

中共十八届三中全会提出推进“一带一路”建设，这是新时期国家对外全面开放的重要抓手，同时也标志着全方位开放的先锋由东部沿海扩大到中西部省份。曲靖市作为国家“一带一路”建设重要省份云南省的重点地区，要抢抓机遇、主动融入，建设完善的外向型经济发展平台，创造条件申报设立综合保税区，有利于扩大曲靖对外开放、加快经济结构转型升级，努力打造曲靖对外开放新高地。申报设立曲靖综合保税区具有一定比较优势，但也存在明显的困难与挑战，但只要坚定信心，明确工作重点，分清工作步骤，有序推进申报工作，实现这一目标指日可待。

“一带一路”战略；外向型经济；综合保税区；现实途径

曲靖市地处滇境之东、乌蒙之巅、五千里珠江之源，具有“北经昭通接宜宾长江航道、南经罗平通广西北海”的独特区位优势，素有“滇黔锁钥”、“云南咽喉”美誉，是云南省第二大经济体、第二大城市。近年来，曲靖工业集聚和外向型经济快速发展，但开放程度仍然偏低，设立曲靖综合保税区有利于提升对外开放水平，提高外向型经济发展能力。

一、设立曲靖综合保税区的基本构想

（一）对综合保税区的理论认识

综合保税区是我国目前开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域，是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策，集保税区、出口加工区、保税物流区、港口的功能于一身，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，是真正意义上的境内关外，是在形式上最接近自由贸易港的政策模式［1］。截至2014年12月底，全国已批准35个综合保税区，已申报待批51个，云南已批准设立红河综合保税区［2］。

综合保税区一般享有如下优惠政策：一是税收政策，从境外入区的货物予以保税；对国内入区的货物视同出口，依照有关规定实行退税；海关特殊监管区域或者保税监管场所之间的流转货物，不征收进出口环节的有关税收；综合保税区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。二是海关监管政策，对综合保税区与境外之间进出口货物实行备案制管理；综合保税区内企业可向海关集中办理申报手续；海关特殊监管区或者保税区监管场所之间往来的货物，实行保税监管。三是加工贸易政策，不实行加工贸易银行保证金台帐和合同核销制度，不实行单耗标准管理；综合保税区与境外进出口的货物，不实行进出口配额、许可证管理；综合保税区内企业在加工生产过程中产生的残次品、副产品出区内销售的，海关按内销时的实际状态征税。四是检验检疫政策，税区内企业从境外进入保税区的仓储物流货物以及自用的办公用品、出口加工所需原材料、零部件免予强制性产品认证；从非保税区进入保税区的货物，又输往非保税区的，不实施检验。五是外汇管理政策，区内与境外之间的经济往来，除另有规定外，以外币计价结算；区内与境内保税监管区域外之间货物贸易，可以以人民币或外币计价结算；区内机构之间的交易，可以以人民币或外币计价结算；区内企业对境外支付货款，除另有规定外，无须办理进口付汇核销；区内企业向境外出口货物，在海关办理保税货物出境备案的，收汇后无需办理出口收汇核销。

（二）设立曲靖综合保税区的重要性和必要性

1.云南省抢抓国家和区域战略机遇的需要。中共十八届三中全会将“一带一路”建设纳入国家发展战略，对于云南省建设面向南亚、东南亚的国际大通道，以及云南桥头堡建设、拓展大湄公河次区域经济合作带来了历史机遇。习近平总书记2015年1月19日至21日在云南考察工作时殷切希望云南努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心［3］。习近平总书记2014年12月5日在中共中央政治局就加快自由贸易区建设集体学习时，要求加快实施自由贸易区战略，积极参与国际经贸规则制定，不能当旁观者、跟随者，而要做参与者、引领者［4］。2014年11月21日，国务院办公厅《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》提出，新时期国家级经济技术开发区的发展定位要实现“三个成为”，即成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区；并明确提出支持有条件的经开区申报设立海关特殊监管区域。设立曲靖综合保税区，搭建符合国际惯例的开放型经济平台，对于云南省抢抓国家“一带一路”战略、“桥头堡”战略、加快实施自由贸易区战略，提升经济内生增长动力、建设绿色经济强省有着重要意义。

2.云南省推进滇中经济圈建设的需要。滇中四州市是云南省发展基础最好、发展水平最高、发展前景最广阔的区域，《云南省滇中城市经济圈区域协调发展规划》（2009—2020）提出，充分发挥滇中地区在我国提升沿边开放战略中的重要作用，努力构建引领作用显著的滇中城市经济圈，是当前和今后一个时期云南省加快发展的战略任务，曲靖是滇中城市经济圈发展的重要增长极。建设曲靖综合保税区，整合曲靖经济、产业优势，是云南省推进建设曲靖为滇中城市经济圈增长极、落实沿边开放战略的内在需要。

3.曲靖市拓展经济发展动力的迫切需要。近年来，曲靖市经济实现了平稳健康发展，工业集聚和开放型经济快速发展，作为云南省主要经济支撑的地位得以确立和巩固。但与其经济快速增长不相符的是，外贸进出口额依然较低，2013年，曲靖市外贸进出口额完成3.71亿美元，占全市GDP比重不足2%，占全省进出口比重仅为1.44%，出口成为拉动经济增长“三驾马车”中的短板［5］。外贸经济方面的薄弱，削弱了曲靖经济发展的活力，成为制约曲靖经济增长的短板。设立曲靖综合保税区，有利于通过海关特殊监管区域促进开放型经济发展的经验，全面提升曲靖开放型经济发展水平，并以开放激活曲靖经济发展活力。

4.国家级经开区转型升级的迫切需要。国家级曲靖经济技术开发区目前已成为曲靖市外资企业和外贸企业集聚区。在曲靖经开区设立曲靖综合保税区，学习借鉴中国（上海）自由贸易试验区的经验做法，是曲靖经开区落实《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》的迫切需要。自承接产业转移战略实施以来，曲靖经开区已经承接了东部地区转移的浩祥服饰、安费诺手机配件、中铭科技等多个外向型经济项目，该类企业成品均主要销往国际市场，原料则采用全球采购，对于综合保税区的“进口保税、入区退税”等政策需求显著。另外，仍有多个产业转移项目来曲靖经开区考察，均提出了建设综合保税区的需求。产业进驻需求为曲靖综合保税区的设立和运营奠定了市场基础。

（三）设立曲靖综合保税区的比较优势和难点

曲靖虽然不沿海、不临边，是一个边疆上的内陆城市，而且经济外向度不高、无海关商检，可谓先天不足，但是在国家级曲靖经济技术开发区申报设立曲靖综合保税区具备基本条件，有独特优势。

一是曲靖是云南建设桥头堡战略的重要门户，同时是国家构建长江经济带的重要节点。2014年6月，李克强总理主持国务院常务会议专门研究长江经济带的打造，提出要建设快速大能力铁路通道、高等级广覆盖公路网和航空网络，加强各种运输方式与港区的衔接，完善油气运输通道和储备系统，大力发展江海联运、干支线直达和铁水、空铁、公水等多式联运。曲靖有沪昆高铁和杭瑞高速等铁路、公路干线穿境而过，具有融入长江经济带综合交通网的独特优势，在打造中印缅陆上经济通道中具有重要作用。国家站在战略高度考虑，对于曲靖设立综合保税区会有一定的倾斜。二是曲靖是云南最重要的工业基地之一，同时经济发展对贵州、广西等省（区）的边缘地区辐射力度大，是我国西南地区开发开放的重要支点。曲靖经济社会的率先发展、跨越发展能够有力带动周边省（区）边缘地区的经济社会的发展，从国家统筹发展来看，曲靖是推动滇黔桂三省交界处贫困地区发展的最佳着力点。三是曲靖各级各部门高度重视。曲靖市委、市政府各领导班子对于曲靖申报、设立综合保税区高度重视，先后多次率团赴红河综合保税区、重庆西永综合保税区等考察，多次就申报工作听取商务部门和曲靖经开区意见，有坚定的决心把曲靖综合保税区的设想变为现实。四是国家级曲靖经济技术开发区是申报综合保税区的重要和有力的载体。在2014年9月4日召开的全国国家级经济技术开发区工作会议上，表示支持国家级经开区申报综合保税区。曲靖经开区作为云南省第二家国家级经开区，体制机制初步完善，领导班子坚强有力，也有一大批能干事会干事能成事的干部职工，能够承担起申报乃至后期建设工作的重任。

但设立综合保税区，是一项涉牵面广、论证复杂、程序繁多的系统工程。红河综合保税区先后用了3年多时间才申报获批。目前，昆明拟整合昆明出口加工区、昆明国际空港、昆明国际陆港三大园区建设昆明综合保税区待批，可见国家对此审批严格、环节复杂，难度可想而知。与昆明相比，曲靖市在经济发展水平、社会发育程度、产业集聚度、工业化和城镇化水平等诸多方面，均无优势可言。因此，申报曲靖综合保税区面临的困难和压力会更大，道路会更漫长、艰辛，需要付出更多的努力。一是申报工作周期长，协调省委、省政府向国务院汇报，协调昆明海关和省级相关厅局向有关部委汇报沟通，争取国务院和有关部委对设立曲靖综合保税区工作的支持。二是建设周期短，按照规定，综合保税区必须在批准后1年内建成验收并封关运行，验收1年内必须有企业入驻，首期到最后一期开发时间跨度不得超过5年，时间紧、任务重、要求高、标准严，建设难度大。三是经费投入大资金需求量大。根据红河综合保税区投入情况，一期建设的1.97平方公里，预计总投资20.45亿元，大约每平方公里投资10亿元，其中土地资金需求约为14.95亿元（每亩土地成本约50万元），建设资金需求为5.5亿元。综合保税区是海关总署的特殊监管区域，全区必须与外界隔离开，且区内只能建设工业项目，基础设施建设难以通过土地出让收回成本。

二、设立曲靖综合保税区的现实途径

申报设立曲靖综合保税区，既是机遇也是挑战。如果不能很好地抓住这个机遇，曲靖将会丧失难得的发展机遇；只有迎接挑战，充分发挥比较优势，把具体工作做到位，把实际困难想在前头，设立曲靖综合保税区指日可待。

（一）明确工作重点，把握申报工作力道

争取省市支持、吸引项目入驻是设立曲靖综合保税区工作的重中之重，而且这两方面的工作是相辅相成的。争取省市支持既是申报工作程序的要求，也是申报工作取得成功的关键。综合保税区的申报首先需要通过省委省政府的认可，才能进入国家审批的层面。建议把设立曲靖综合保税区纳入云南省“十三五”发展规划。吸引项目入驻，招到有影响力外向度高带动力强的项目既是成功申报综合保税区的有力砝码，也是综合保税区建设能够起到“火车头”作用的关键。据资料显示，国务院在考虑是否批准一个地方成立综合保税区的时候，大体上把握以下三条原则。一是符合国家发展战略规划；二是已有的海关特殊监管区域及保税监管场所转型升级的需要；三是确有大型入驻项目的需要。曲靖应根据现有产业布局，以及未来产业发展规划，有针对性地对接一些项目，吸引他们落户，为设立曲靖综合保税区的申报工作集聚力量。

（二）分清工作步骤，有序推进综合保税区的申报工作

为最有效率地推进申报工作，建议按照如下步骤组织工作。

1.前期准备。曲靖市要成立申报设立曲靖综合保税区工作领导小组，加大与国家部委及省直部门的对接力度，尤其是与海关总署的联系，争取认可。要协调有关部门研究国家战略部署，进行产业发展和布局的探索，以及在曲靖经开区设立综合保税区选址方案的初步论证，同时加大对曲靖申报综合保税区的宣传力度和相关外向型项目的招商力度，并向海关和省直部门协商汇报，争取各方支持。

2.中期推进。在获得昆明海关和省直部门支持，取得国家相关部委的认可后，积极邀请海关总署及国家部委到曲靖调研，实地考察曲靖当前经济社会发展现状、发展前景及区位优势、外贸环境等，取得海关总署及有关部委对设立曲靖综合保税区的明确支持。由昆明海关、省发改委等部门组成调研组到曲靖进行现场调研、选址分析，对设立曲靖综合保税区有关问题作进一步论证。要做好综合保税区的预选址工作。通过各方研究和论证，科学确定综合保税区的选址位置、占地面积，充分考虑曲靖市经济社会发展需要，从长远来看，形成一定的规模提升、带动滇黔桂三省（区）相关区域的对外开放水平和经济社会发展。规划、国土部门要积极准备，将综合保税区预选址纳入城市总体规划和土地利用规划，确保选址地符合国家相关政策要求。三是组织《设立曲靖综合保税区可行性研究报告》的撰写编制工作。可研报告通过评审后，由曲靖市政府牵头，向云南省政府提出申请。设立综合保税区可行性研究报告、规划选址范围示意图、规划选址四至范围界址点坐标表、国土部门关于规划选址范围符合国家土地利用总体规划的说明、规划部门关于规划选址范围符合城市总体规划的说明、意向入区项目的清单等材料，由省政府转报国务院提出请示。四是上下联动确保早日获批。综合保税区的申报材料由国务院办公厅批转给海关总署，并由其牵头，国土资源部、国家发改委、财政部、商务部、住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局、国家外汇管理局、国家工商总局、国家税务总局共十个国家部委联合审批。在申报材料批转后，积极与上述部委沟通，对其提出的问题及时答复，争取早日通过审查，获得批准。

3.三是后期建设。一是做好综合保税区的规划设计工作。这项工作是综合保税区顺利建成封关的必要前提，应在申报工作接近尾声时迅速开展，既不能太超前，也不能等到审批工作结束后才开始做。二是做好土地收储和开发建设工作。综合保税区围网范围内的土地必须全部转为建设用地，而且要达到海关总署的验收标准，区内基础设施必须配置到位。建议综合保税区预选址范围内土地收储和开发建设工作应该有一定的提前。在综合保税区的申报过程中，一些外向度高的项目，而且符合入驻综合保税区政策的，可考虑率先在预选址地进行选址和建设。三是争取经济支持，保障建设资金。综合保税区建设周期短、资金压力大是不争的事实，曲靖市务必保障建设的资金需求。只要有条不紊地把工作一步一步落到实处，曲靖综合保税区的申报、建设工作就可能在“十三五”期间取得成功。而且曲靖综合保税区一旦申报成功并如期建成和运作，不仅能改善目前外向度不高的局面，还能极大改变滇东北地区和云南省对外开放格局，为云南省经济发展注入强劲动力，成为云南省乃至大西南扩大对外开放和经济腾飞的重要引擎。

［1］中国红河网.红河州四张“招商名片”助协议引资2533亿元［N］.云南经济日报，2014-08-22（A2）.

［2］金云权.对曲靖外向型经济融入“一带一路”发展战略的思考与建议［N］.曲靖日报，2015—10—05（4）.

［3］中共云南省委.关于认真传达学习贯彻落实习近平总书记在云南考察工作时的重要讲话精神的通知［N］.云南日报，2015-01-24（2）.

［4］新华社.习近平：加快实施自贸区战略［N］.楚天金报，2014-12-7（A2）.

［5］曲靖市人民政府.关于进一步加快对外经济贸易发展的实施意见［Z］.2014-12-31.

（责任编辑刘强）

F127.9

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1671-0681（2015）03-0173-04

沈凌云（1985-），男，湖北洪湖人，曲靖经济技术开发区建设投资集团有限公司综合部副经理、经济师。李明慧（1986-），女，云南会泽人，曲靖师范学院人文学院团总支副书记。

2015-02-08

本文系曲靖市2014年度哲学社会科学规划课题《深入推进“四城联创”建设的途径与方法研究》（项目编号YB201425）阶段性成果之一。