工业化进程中失地农民的养老保障问题研究

李 思 思

(山西大学 商务学院管理学院，太原 030031)

工业化进程中失地农民的养老保障问题研究

李 思 思

(山西大学 商务学院管理学院，太原 030031)

随着我国工业化的不断推进，越来越多的农村土地被政府和其他主体征用为非农业用地，由此产生了大量的失地农民。失地农民的养老保障问题不仅关系到农民的切身利益，还影响到社会的稳定与新农村建设。很多农民失去土地后变成了无土地、无工作、无保障的“三无”人员,其利益受到严重损害,面临严峻的生存压力和未来的养老困境。正视失地农民生存困难问题，建立健全土地产权制度和土地征用制度，赋予失地农民应有的权利，建立和完善失地农民的养老保障制度，提升失地农民各方面的综合能力和素质，是解决失地农民养老保障问题的必然要求。

工业化；失地农民；养老保障

改革开放以来，我国的工业化进程发展很快。按照正常发展，我国将在2025年到2030年全面实现工业化。但随之而来的工业化占地也产生了负面的后果，导致不少的农民失去土地。在失去土地之前农民的基本生活来源依赖土地，而失去土地后农民就业和生活保障成为新的难题，特别是农民的养老问题已经成为我国政府和农民关注的焦点。

我国学者对失地农民养老保障问题的研究成果比较丰富，为本文的研究提供了理论基础。陈绍军在《失地农民和社会保障：水平分析与模式构建》中阐述到土地对于农民来说具有社会保障的功能，农民一旦失去土地，政府部门和相关征地单位应当为失地农民提供必要的社会保障。不仅仅是最低生活保障，还应当包括养老保险、失业保险、医疗保险等在内的基本社会保障；[1]李蕊在《失地农民的权益保障》一文中提出了一系列关于保障失地农民权益的措施和方案。包括完善土地征收制度、完善失地农民社会保障制度、完善失地农民就业保障体系、加强各级政府的领导作用、发挥农民组织的协调作用等方案。[2]此外，茆荣华、杜伟、黄善明等学者也多次提到了失地农民的养老保障问题，并进行了详细的研究。

一、工业化进程中失地农民的基本情况

(一)工业化进程中失地农民的产生

工业化和城市化是经济社会发展过程中的必然产物。在这个进程中，大量的农业用地不可避免地被征用作为城市建设用地，农民土地被征用以后就成了失地农民。要定义失地农民，首先必须保证这些农民是享有农村集体土地承包权的。土地分为农用地和耕地。失去农用地1/2以上土地的人员和人均耕地面积低于所在县农业人口人均耕地面积1/3的人员，都属于失地农民。

(二)工业化进程中失地农民的生活现状

根据政府部门和有关门户网站的调查数据显示，我国现有的失地农民数量已经达到了五千万人，并且随着工业化及城市化进程的不断推进，非农建设征地有增无减，即使按照目前每年征地250-300万亩推算，再过十五年，我国失地农民的数量将会达到七千八百万左右。[3]如此巨大的数额必须引起社会的高度重视。目前，中国失地农民面临着巨大的生存风险，其基本情况如下：

1. 就业困难。对于绝大多数农民来说，土地是最基本的生产、生活资料，他们把在土地上劳作当成自己唯一的职业。在征地之前，每家每户主要收入来源于家庭成员土地种植等农业劳动，如今土地被征用之后，农民失去了土地，将相当于失去了职业，与土地相关的收入也都中断了，农民被迫重新找工作。首先，与城市下岗职工不同的是，失地农民失去土地之后就没有了相应的保障，即使是有补贴也不能实际解决失去土地之后的就业和社会保障；同时，由于被征地农民数量多，周边的企业没有足够的容量来容纳他们，他们中的相当一部分人群只能被迫到外地打工来养家糊口。其次，农民普遍文化水平和综合素质较低，没有城市职工的职业技能，外出打工也只是从事一些临时的工作，流动性较大，又面临着进一步的失业，缺乏职业保障。据调查显示，在经济还算发达的浙江杭州、宁波等几个城市，失地农民进城务工失业率在15%-30%之间。这些失地农民的年龄大多集中在40-60岁左右。由此可见，经济欠发达地区失业情况可能更不容乐观。[4]

2. 收入水平下降。在大多数农民看来，土地被征用之后自己可以得到一份可观的土地补偿金，而且在征地的初期，人们也不会感到自己生活水平的变化，尤其是一次性补偿之后，农民的生活水平可能在短时期内得到了提高。但是随着经济的发展，物价水平的提高，生活成本的提高必然会影响人们生活的水平。据调查显示，仅有不足10%的农民在征地后其生活水平提高，30%的失地农民收入没有因失地而影响其基本生活，但是剩下的将近60%的失地农民则因为征地后没有收入来源而处于生活十分困难的境地，其中大部分是四、五十岁以上，致使这些失地农民沦为了“上班无岗、种田无地、低保无份”的三无人员。[5]

3. 生活缺乏保障

(1)有限征地补偿不是长久之计。农民以土地为根，失去了土地就失去了根，就失去了最主要的收入。据前文所述，农民失地后有一半以上的人是维持不了基本生活的，即使得到了政府和征地单位的土地补偿费和安置费。并且在现实中常常存在征地范围过宽、征地程序不规范等问题，使得这些补偿费用偏少，一次性补偿费对农民的生活之忧仅仅起到过渡缓解的作用，并不能实际解决以后几十年的生计。

(2)缺少良好的就业环境。大部分失去土地之后的农民必须自谋出路，寻找就业机会，而激烈的市场竞争，就业机会不均等又使失地农民在就业转移过程中遭遇到了不平等待遇。再加上农民本身没有投资理财的理念，拿到钱后往往进行非理性消费，长此以往，又沦为贫民。

(3)欠缺基本的社会保障。没有了土地，农民便失去了土地给其带来的社会保障权利。同时在制度方面，他们并没有真正转变为市民身份，而是沦为边缘群体。另外，没有基本生活能力的失地农民其基本生活保障成为亟需解决的社会问题。

二、我国失地农民养老保障存在的问题

(一)征地补偿制度方面

1. 征地补偿标准偏低，农民权益缺乏保障

根据我国土地管理法相应条款规定，应当按照所征收土地的原来的用途对失地农民给予补偿。如果所征收的土地是耕地，那么补偿标准为该耕地在被征收前3年的平均年产值的6-10倍。农业人口的安置补偿标准为被征收耕地在征收前3年的平均产值的4-6倍。由此可以看出，农村土地征收的补偿费是以该土地的原用途为基础。但是，该土地被征收后的价值因改变耕种的用途而产生巨大增值。有关数据表明，地方政府大约可以获得转变土地用途所产生的增值收益的60%到70%，村一级的集体组织大约可以改项收益的25%到30%，而失地农民获得的收益还不足10%。明显可以看出，地方政府在获取收益的过程中获得了巨大的利益，这个收益甚至成为地方政府的主要财政收入。[6]补偿标准偏低是我国土地征收补偿制度存在的一个重要问题。同时，目前的土地征收补偿方式单一，大多数地方政府采取的是“一刀切”的一次性支付方式，被农民称为“一脚踢”。[7]

2. 补偿方式单一，安置责任不到位

目前，由于国情和经济发展水平的限制，被征地农民未能享受到同城镇居民同等的城市公共资源和社会保障。在城乡二元体制下，土地是农民社会保障的载体，但在工业化过程中，农民被征地后给予的征地补偿偏低，就业保障和社会保障不完善，导致失地农民丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，于是成了介于市民和农民之间的特殊群体。[8]

3. 土地征收“公共利益”界定模糊，公权扩张

土地征收制度是国家为了公共利益的需要，依法对集体所有的土地征收，并对被征收主体进行补偿的制度。什么是“公共利益”呢?我国法律并未给予明确的界定。在实际生活中，由于法律并未明确界定公共利益，地方政府对农村土地进行征收往往更多地考虑的是自身利益。这也就出现了“土地征收与买卖”收入成了我国某些地方政府的主要财政收入。据调查显示，基层政府财政收入的三分之一左右都是来源于土地出让金，而土地出让金的五分之四左右都是来源于所征收的农村土地。[9]

(二)养老保障制度方面

另外，地方政府对失地农民多采取一次性货币补偿方式，没有对失地后农民的生活、就业、社会保障给予进一步合理安排，没有真正解决失地农民的后顾之忧。全国现在的失地农民的养老保障主要有以下几种形式：第一，在土地被征收前就已经参加了农村社会养老保险；第二，加入城镇的职工基本养老保险；第三，加入相应的商业保险；第四，社区式的农民退休养老制度。但是现有的养老保障体系在中部和西部地区还是处于空白状态，只有在相对发达的东部地区存在。制度的建立不是一蹴而就的，失地农民的养老保障制度已经在某些地区进行了试点，还有一段路要走。要想形成全国性的失地农民的养老保障规范还需要更长时间的继续摸索，是个长期而艰巨的任务。

(三)就业保障制度方面

在我国城乡二元制度设计中，土地是农民生活的保障，是农民安身立命之本。农民失去了土地也就意味着失去了基本的生活来源和劳动对象，最终成为“剩余劳动力”。他们所面对的生活压力和就业风险是巨大的，再加上农民自身的能力和素质问题，失地很有可能意味着失业。

《土地管理法》规定，政府依法履行完征地手续后，农民不再享有参与土地增值利益再分配的权利。按照此规定，征地补偿款由土地补偿费、安置补助费和被征土地上附着物、青苗的补偿费三部分组成。其中土地补偿费的标准为耕地征用前年平均产值的6-10倍；安置补助费的标准为耕地年产值的4-6倍。由此可以看出，农民拿到补偿款后，即相当于失业。而按法定标准的征地补偿费又有限，且不一定能补偿到位，难以解决农民长远之计。

另外，失地农民自身存在的问题也是就业难的因素之一。第一，失地农民相对于城市下岗工人来讲，缺少职业技能，没有就业方面的优势。用人单位雇佣下岗城市下岗工人可享受税收减免的优惠政策，而雇佣失地农民则没有相应的优惠政策。因此，在激烈的就业竞争中，他们处于不利地位。第二，失地农民自身就业观念老旧，缺乏劳动技能，自主创业、就业的意识更是欠缺。同时文化程度和自身素质偏低，也无法适应激烈的社会竞争。

三、解决失地农民养老保障问题的对策

(一)规范和完善征地制度

1. 合理调整土地补偿制度

目前土地的征用补偿标准低，有些甚至不能满足农民的基本生活，使得失地农民陷入了贫困的境地。因此要根据各个地方的实际情况，科学计算土地补偿金，改进测算方法，土地补偿金的数额应当保证农民的基本生活。一方面，不降低失地农民的社会保障水平，另一方面，为失地农民提供就业培训，让失地农民可以找到就业的工作。

2. 区分公益用地和非公益用地

2. 肠起搏组和药物组患者治疗前后FC患者症状积分的变化：2组患者治疗前后评分及症状缓解程度比较见表3、4。肠电生理起搏及莫沙必利均可显著改善患者症状：缩短排便间隔，减轻排便困难、腹胀及排便不尽感，改善粪便性状(P<0.05)。依据治疗前后患者缓解程度分析，相较莫沙必利组，肠电生理起搏可降低FC患者症状积分总评分，差异有统计学意义(P=0.012)。

明确土地的归属问题，对现有的征地制度进行改革，不仅要明确界定土地所有权的归属问题，还要对公益用地和非公益用地的征用进行明确的区分。如果是公益用地，政策的制定应当为农民的利益着想，保护他们的合法权益，同时可以根据实际经济状况，适当提高征地补偿金的额度和标准。如果是非公益用地，可以由占地单位和出让土地农民进行协商，政策应从农民的利益出发，为双方制定出彼此都认可并合适的土地征用价格标准。

3. 扩大失地农民养老保障的覆盖面

政策的制定应当努力做到“应保尽保”，根据政府及当地经济发展的情况，可以采取上述提到的有关失地农民的不同养老保障模式，把失地农民纳入社会养老保障体系中。即使有一部分被征地农民未被纳入进来，相关部门也应采取措施保障他们的基本生活，如低保制度、最低生活保障制度等，这样也大大解决了失地农民的后顾之忧。

(二)因地制宜建立和完善失地农民养老保障制度

1. 强化双重主体责任

双重主体包括政府和失地农民两方主体。第一，政府方面的责任要强化。政府的职责贯穿于农村社会养老保险制度建设的整个过程。政府在涉及失地农民切身利益的征地收益分配问题上要以农民为重心，不能仅仅考虑自身财政利益而且还要加大扶持。第二，失地农民方面的责任应强化。把强制参保的制度明文规定于相关征地的政策法规之中，使失地农民的权利在法律上得到保障和认可。同时，在征地补偿时，应预先扣除农民用于缴纳养老保险部分的金额。

2. 根据失地农民的情况，分类施保

政府部门施保因人而异，对于因年龄等因素而不能就业的失地农民或者自谋职业的失地农民创建参加城镇基本养老保险的渠道，使其实现向社会养老保险的过渡；对于失地的年轻务工人员，政府应强制其参加城镇职工养老保险，实现农民转工人，农龄转工龄。

3. 运营机制设计与资金筹集要加强

农村征地补偿标准要提高，同时要拓宽农民资金的来源方式，目的是实现保险基金的运营增值，缓解政府财政的压力[10]。想要帮助农民就业以及鼓励农民创业，政府方面应该做到以下几点：第一，设立专项基金进行职业技能培训，缩小因职业技能而带来的就业不平衡，提高失地农民的就业实践能力。第二，加大对失地农民自主创业的扶持力度，鼓励其自主创业。第三，鼓励失地农民参加商业保险，使商业保险成为保障农民生活的重要补充。

(三)更新理念，促进失地农民再就业

1. 增强就业能力，提高失地农民的就业机会

由于失地农民在文化水平、劳动技能、就业观念等方面，难以适应市场需求与变化，要提高他们的就业机会，首先要增强其就业能力，而责任在于政府。各级人民政府应该重视失地农民的就业问题，为其建立完善的就业服务体系，加强失地农民职业技术技能的培训，同时制定优惠政策降低劳动力成本。

2. 扩大就业渠道，增加失地农民的就业

政府方面应当充分发挥其统筹作用，将就业、招工、住房、划地等安置方式结合起来，探索多种形式的安置办法。充分发挥征地单位就业促进作用，在征地时，与征地单位签收一定比例就业岗位的协议，优先吸纳失地农民就业。积极鼓励失地农民自主创业、自主就业，在政策方面，自主创业人员在资金、税收、场地等方面给予扶持，以减少创业风险。另外，村集体经济组织是失地农民就业的重要途径，国家征用土地时，应留出一定数量工业用地返还给村集体，由村集体经济组织经营、发展劳动密集型产业，来安置失地农民充分就业。

3. 消除就业障碍，提升就业环境

各级政府及各职能部门应当重视失地农民的就业问题，逐步统筹城乡就业保障制度。当前要着力加强两个方面的工作：一是充分调动社会力量，以市场需求为导向，针对不同年龄、不同学历的农民展开培训，消除影响其就业的壁垒；二是将失地农民纳入城镇就业体系，解决好失地农民的劳动保障、子女教育等方面的服务和管理，让他们享受同城镇居民同等待遇。

土地是农民赖以生存的基础。农民土地被征用之后，生活面临着巨大的挑战、努力解决农民土地被征用之后出现的一系列问题，已经成为一项重要的工作。我国必须坚持以人为本的原则，一切以农民利益为重。农民最基本的权利是生存权，只有在保障其生存的前提下，才可能实现发展权。

[1] 陈绍军.失地农民和社会保障：水平分析与模式构建[M].北京：社会科学出版社,2010.

[2] 李蕊.失地农民权益保障[M].北京：知识产权出版社,2009.

[3] 郭喜.当代中国被征地农民养老保障问题研究[M].北京：中国社会科学出版社,2012.

[4] 李国健.中国被征地农民补偿安置研究[M].青岛：中国海洋大学出版社,2008.

[5] 卢海元.土地换保障：扩大推动发展民众基础的政策选择——被征地农民社会保障的理论与实践[M].北京：群众出版社,2012.

[6] 张晓玲，卢海元.被征地农民贫困风险及安置措施研究[J].中国土地科学,2006(1).

[7] 贾平，张婷.被征地农民社会保障制度研究[J].经济纵横,2008(3).

[8] 杨建斌.我国城市化进程中被征地农民社会保障工作实践与思考[J].南方农业学报,2011(5).

[9] 陈正光，骆正清.现行被征地农民养老保障主要模式[J].华中科技大学学报：社会科学版,2009(2).

[10] 李放,崔香芬.被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境[J].中国农业大学学报,2012(1).

【责任编辑 杨 强】

2015-03-11

李思思(1985-),女,山西交城人，山西大学商务学院管理学院助教,硕士,研究方向为当代中国政府理论与实践。

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