广东省行政审批制度改革的现状评估与路径探析

□温松（中共广东省委党校校刊编辑部，广东广州510053）

广东省行政审批制度改革的现状评估与路径探析

□温松（中共广东省委党校校刊编辑部，广东广州510053）

近年来，广东省分别在商事登记制度、企业投资管理体制、便民行政服务体系、社会组织登记管理体制等领域，围绕压减行政审批事项、规范政府行政审批权力、优化行政审批流程以及强化批后监管等方面进行了探索与尝试。在取得了较大成效的同时，也存在着较为明显的问题。为此，有必要从依法依规改革与实际改革进程中遇到的上位法限制、改革的顶层设计与基层探索的关系协调以及行政审批制度改革与政府行政管理体制改革关系认知等问题出发，思考进一步推进行政审批制度改革的路径。

行政审批制度改革；措施；成效；问题；路径

随着经济社会的发展，现有行政体制逐渐呈现出诸多不适应的症状，进一步深化行政体制改革成为当前党和国家最为重要的工作之一。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，用大量篇幅强调行政体制改革尤其是审批制度改革的重要性，提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革。”审批制度改革在本质上是一项“政府再造”工程，其指导思想与最新流行的“新公共管理”不谋而合，都强调以社会和企业的“顾客导向”为政府改革的基本目标，减少政府干预、发挥市场和社会自组织的效用，建构低成本高效率的“服务型政府”。

作为改革开放的前沿阵地，广东省在各方面的改革往往先试先行，不少工作走在全国前列，行政审批体制改革也不例外。广东省按照党的十八大、十八届二中、三中全会等中央会议部署，紧密围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标和转变政府职能的总要求，以使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用为方向，以建设法治政府、服务型政府为目标，大力推动简政放权。广东省以转变政府职能为核心，先后开展了数轮行政审批制度改革。

为深入了解广东省行政审批制度改革相关政策的制定与实施情况、取得的成效以及存在的问题，笔者采取定性研究、定量研究相结合的方法，从政策目标、执行过程、执行效果三个维度对广东省本轮的行政审批制度改革进行了第三方评估。首先，设计了评估问卷两种，“问卷一”针对各地市公众，分别在市一级行政服务中心发放50份，同时向企业与社会组织各发放20份，主要目的是调查公众对所在地市提供公共服务的满意度。“问卷二”针对各地市职能部门，主要是向该市行政审批改革涉及较多的职能部门各发放5份，分别是发改委、经信委、民政、财政、交通、农林业、工商、国资委、住建、政研室、编办（审改办）等，主要目的是调查行政审批改革一线部门的自我评估与意见反馈。据截至目前的初步统计，“问卷一”共回收有效问卷519份，“问卷二”共回收有效问卷355份，满足抽样调查的基本要求，具备统计科学分析特征。其次，先后分批分期前往各省直机关、各地市调研，形式包括深度访谈（120余人次）、座谈会（20余次，参加人数总计近200人）等。最后，在对上述两种方式取得的相关数据、材料进行深入分析的基础上，梳理了广东行政审批制度改革的主要举措，取得的成就以及存在的问题，从而提出了进一步推进广东行政审批制度改革的可能路径。

一、广东省行政审批制度改革的主要举措

党的十八大召开后，国务院批复同意了《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》（粤府办［2012］118号），《方案》紧密围绕十八大提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标和转变政府职能的总要求，明确提出到2015年要“力争成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。”为了实现这一目标，广东省分别在商事登记制度、企业投资管理体制、便民行政服务体系、社会组织登记管理体制等领域，围绕压减行政审批事项、规范政府行政审批权力、优化行政审批流程以及强化批后监管等方面进行了探索与尝试。

（一）以重点领域为突破口，推动行政审批制度的全面深化改革

1、放宽准入，降低门槛，在全国率先推进商事登记制度改革探索。2012年，经国家工商总局批准，广东率先在深圳、珠海、东莞、顺德等地开展商事登记制度改革试点，实行商事主体登记注册与许可经营项目审批分离、注册资本认缴与实缴登记分离、企业住所与经营场所登记分离，充分激发市场主体活力。2014年1月，在总结评估深圳、珠海、东莞、顺德等地试点经验的基础上，省政府印发《广东省商事登记制度改革方案》（粤府办［2014］2号）。同年2月，广东省工商行政管理局印发《广东省工商行政管理局关于工商登记制度改革的实施办法（暂行）》（粤工商企字〔2014〕111号），细化工作目标、步骤和措施等，全面推开全省各级工商登记制度改革工作。按照省委、省政府工作部署，省编办、省工商局会同有关部门积极推动注册资本登记改革、“先照后证”、后续监管等相关改革措施落地。一是降低工商登记门槛和简化工作程序。实行商事主体登记注册与许可经营项目审批分离、注册资本认缴与实缴登记分离、企业住所与经营场所登记分离，充分激发市场主体活力。二是全面清理和精简广东省工商登记前置审批事项。保留工商登记前置审批13项，前置改后置审批108项，前置审批事项压减率达89%以上。三是加强工商登记制度改革后续监管制度建设。完成《广东省市场主体许可经营项目监管清单（2014年本）》和《广东省市场主体住所或经营场所许可监管清单（2014年本）》的编制工作，进一步明确工商登记制度改革后市场监管的主要内容、方式和部门职责分工，在实行市场准入“宽进”的同时，实行市场活动全过程“严管”。

2、流程再造，大胆推动企业投资管理体制改革全面深化。广东省政府办公厅于2013年2月7日同时出台了《广东省企业投资管理体制改革方案》（粤府办［2013］5号）和《广东省企业投资项目管理分类改革目录》（粤府办［2013］5号），通过缩小审批范围、优化管理流程、竞争配置资源、转移管理职能、增强规划约束、加强服务监管等措施，减少省管权限内企业投资项目核准，统筹推进企业投资项目用地、规划、环评等审批事项改革，简化再造企业投资管理流程，力图做到下放权力实、撤销项目细、转移目录清、精简流程明、接受监督严，构建与国际通行规则相适应的营商环境，为企业发挥市场主体作用和提高竞争活力创造良好条件和机制。2013年以来，企业投资审批事项已压减30%左右。预计到2015年，将实现企业投资审批事项、时限压减50%左右。

3、多措并举，着力打造为民、惠民的便民行政服务体系。广东省内各地在推进行政审批制度改革的过程中，一方面强调通过“放宽市场准入”、“简化审批流程”等改革措施，促进经济发展；另一方面也非常重视发挥改革在改善民生服务领域的作用。如佛山市南海区则按照“便利、贴心、高效、公平”原则，打造便民行政服务体系。这一服务体系以覆盖区、镇街、村居的社区行政服务中心和网上审批系统为载体，推进政府管理服务向镇街和村居延伸，打造“15分钟便民服务圈”。区级各部门通过委托管理、直接放权、服务前移等方式将70%的行政审批和社会服务事项延伸到镇（街道）办理，121个事项可在村居办理，使群众“足不出镇”或“足不出村”即可办理大多数事项。目前，南海全区已建成1个区级行政服务中心，15个镇街中心、273个村居中心以及区、镇、村三级网上办事大厅，部门及事项进驻率均达到了100%。

4、保障有力，社会组织登记管理体制改革率先取得重大进展。随着行政审批制度改革的推进，将会有越来越多的政府职能通过政府购买服务等不同方式转移给社会组织，因此，社会组织是否能够健康有序发展，进而有能力承接政府转移出来的相关职能，将成为影响行政审批制度改革进程的一项重要保障性因素。为了推动社会组织的健康有序发展，广东省率先开启了改革社会组织登记管理体制的相关探索。经过多年的探索，广东省在全国率先开展社会团体和民办非企业单位登记，给予社会组织合法地位；率先进行基金会清理整顿和规范管理，促进了基金会的健康发展；率先进行行业协会、异地商会和公益类社会组织管理体制改革，实行民政部门直接登记，促进了社会组织民间化和自治化；率先探索社会组织发展扶持基金和孵化基地，扶持社会组织发展；率先建立社会组织服务大厅和服务网络，为社会组织发展提供优质服务，有力地促进了社会组织的培育发展。

（二）从事项减压、权力规范、流程优化到强化监管，推动行政审批制度整个环节的系统改革

1、大力压减行政审批事项。在省级层面，自2012年以来，对省直部门行政审批事项进行全面清理，按权限先后公布五批行政审批制度改革事项目录。经全国人大常委会审议通过及国务院批准，在广东行政区域内调整涉及法律、法规的125项行政审批。截至目前，省级共调整行政审批555项，取消276项、转移103项、下放170项、委托实施6项，比2011年底精简40%左右。与此同时，大大扩展了行政审批制度改革的范围，除取消下放行政审批事项外，对459项省级考核检查和评比表彰项目进行清理，通过撤销、合并，最终仅保留82项，减幅达82%，成为本轮审改的一大亮点。在市县一级，各地市通过自主压减、向上级申请压减及落实上级事权压减要求等方式，基本实现了省提出的“2014年实现县级以上政府行政审批事项比2011年底减少40%以上”的目标要求，部分地市如东莞、汕头地等甚至提前实现省提出的“有条件的地市力争超过50%”的目标。总体上看，广东省实现了审批权力的大幅瘦身，改革力度在全国范围内最为彻底。

2、规范政府行政审批权力。一是建章立制，将行政审批事项和政府的行政审批权力纳入制度化管理轨道。省级层面，广东省第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过了《广东省行政许可监督管理条例》，以立法方式明确了行政许可日常监督管理主体、权限、机制等，对政许可的设定、调整、实施、评价、监督检查、法律责任等进行规范。通过立法或制定相关规则、准则等手段规范行政审批事项，规制政府行政审批权力，既贯彻落实了党的十八届四中全会的全面推进依法治国精神，又符合习近平总书记“把权力关进制度的笼子里”的基本要求，更为广东行政审批制度的规范化提供了基础性保障。

二是对保留的行政审批事项实行目录管理。省政府2012年11月30日以政府令的形式出台了《广东省行政审批事项目录管理办法》（广东省人民政府令第176号），要求各地建立行政审批目录管理制度，纳入目录管理的行政审批，应当由法律、法规、规章或者国务院决定设定，其他规范性文件不得设定行政审批。省政府通过门户网站、媒体等向社会公布省直各部门保留的行政审批目录以及涵盖省、市、县三级政府部门所有行政审批事项的通用目录，行政审批的实施、监督和公开等以公布的目录为依据，未列入目录的审批事项不得以任何形式实施。依据《广东省行政审批事项目录管理办法》的要求，经过一年时间的整理，省政府于2014年11月6日公布了《广东省行政审批事项通用目录》（粤府办［2014］62号），要求各市、县（市、区）要对照《通用目录》对本级保留的行政审批事项名称、实施依据等予以规范，并根据实际情况进一步精简审批事项，形成本级政府保留的行政审批事项目录。

3、优化行政审批流程。一是推进行政审批标准化建设工作。省质量技术监督局于2013年7月编制发布了《行政审批事项编码规则》、《行政审批事项办事指南编写规范》、《行政审批事项业务手册编写规范》等三项行政审批地方标准，确定每一项审批事项的唯一身份，从相对人办事和内部办理两个方面着手，规范审批依据、条件、期限、流程、裁量准则和申请办法、申请书格式文本等事项，优化审批流程，减少审批自由裁量权，规范审批实施。同时选择经济和信息化委、国土资源厅、卫生计生委、工商局、质监局、安全监管局等省直单位，以及深圳、惠州、江门市、佛山市顺德区和南海区作为广东省行政审批标准化工作试点，加快推进“办事指南”和“业务手册”的编制和公开。

二是打造行政审批综合服务体系，再造行政审批流程，进一步缩短审批时限，提高审批效能。省政府提出按照公开透明、便民高效的要求，简化和规范审批程序，创新服务方式，优化流程，提高效能。具体要求加快推进综合政务服务体系建设，打造管理规范、办事公开、信息共享、运行高效的综合政务服务体系，全面实行并联审批和“一站式”服务。加强电子政务建设，全面推行网上审批，网上公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法，办结时限、服务承诺，实行网上公开申报、受理、咨询和办复。

三是结合网上办事大厅建设，推动“横向覆盖各部门，纵向延伸市、县（区）、镇（街）、村（居）”的审批信息网络，整合办事环节。目前，广东省内大部分地市都建立起了省、市、县、镇四级联动的网上办事大厅，把行政事项纳入网上办事大厅，明确办理环节权责和时限，对超期预警情况进行催办督办。

4、一手鼓励宽进，一手加强严管，把事中事后监管放在新一轮行政审批改革关键任务的高度。在取消和调整行政审批事项的同时，广东省也在加快制定和完善各领域、各环节的监管制度，避免改革后出现监管“真空”。对取消的审批事项，省编制委员会印发了《关于加强对行政审批制度改革调整事项监管的意见》（粤机编［2012］23号），明确管理规范，要求各部门进一步制定和完善各事项的监管制度，创新政府管理方式。对转移给社会的事项，制定了《政府向社会转移职能工作方案》（粤机编［2012］22号），指导部门逐项研究制定转移实施方案，并明确转移的时间要求，真正做到“转得出、接得住、管得好”。涉及向下级政府部门放权的，要求省直有关部门认真做好衔接工作，下发文件明确承接要求，加强对下级政府部门的指导、协调、跟踪和监督。

二、广东省行政审批制度改革的成效

经过近年来的不断推进，广东省的行政审批制度改革已经取得了较为明显成效，主要表现为：

首先，明显释放了市场和社会活力。审改既是行政体制改革的“当头炮”，也是经济体制改革的“先手棋”，一头连着政府、一头连着市场，对政府权力“做减法”、对市场活力“做加法”，在一定程度上克服了政府向市场“乱伸手”，有利于更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。作为领先全国的商事登记制度改革前沿省份，广东省大部分地市注册资本登记改革、经营范围登记改革、先照后证改革、年检（验照）方式改革、放宽住所（经营场所）登记条件等已基本完成，进一步降低市场准入门槛和登记成本，市场主体数量迅猛增加，在全国总体经济形势下行的局面下，激发了市场活力。如2014年顺德商事主体增长35.6%，市场主体总数同比增长12.67%；市场主体“活企率”高，办理税务登记的新开业内资企业（含私营）占办理商事登记内资企业总量的98%以上。佛山全市（顺德区除外）按改革后登记方式登记的企业共2667户，其中住所改革7759户，按“认缴制”方式登记的企业14037户，按“先照后证”方式登记的企业4880户。江门市则共新发展市场主体33137户，与去年同比增长17.03%；注册资本166.77亿元，与去年同比增长126.78%。

其次，有效推动了“放管结合”，提高了监管和服务水平。这次审改坚持放管两轮驱动，出台了若干加强监管和服务的文件。第一次从理论上说清楚了加强监管的内涵和外延。近期通过的，强化了企业和相关行政管理部门的信息公开力度，便于交易相对人了解信息，保障交易安全。特别是行政处罚信息公开和根据企业注册号随机摇号抽查，有利于促进商务诚信和政务诚信建设。进一步规范了行政行为和行政审批事项的设定、实施。行政审批的标准化、规范化，提升了服务质量和服务效率。顺德区公安局提出的放宽“机动车驾驶人提交年度体检证明”时间，根据2013年1月1日起施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》，从2013年1月1日开始只要在一个记分周期内没有记分，就不需要年审和提交身体条件证明（只要没有记分，就不需要年审和提交身体条件证明，直到有效期满前90日内换证）。

最后，进一步推动了各级政府转职能、转作风，促进了高效廉洁政府建设。审改不仅是全面深化改革的重要内容，也会有力推动经济、政治、文化、社会和生态文明五大建设。通过取消下放行政审批事项，政府减少了对经济领域的微观干预，把精力更多放在创造良好发展环境、搞好优质公共服务、维护社会公平正义上。特别是一些地方还探索将职能转变与机构改革相结合。地方和部门树政务新风，政府和群众的距离拉近了，政府的公信力提高了。93%以上的受访企业认为，审改有利于推动政府转作风。审批是腐败和不正之风的高发频发领域，审改有釜底抽薪功能，有效减少了设租寻租的机会与土壤。

三、广东省行政审批制度改革存在的主要问题分析

广东省的行政审批制度改革总体上已经取得了较大进展，而且成效相当显著，不过，在调研过程中我们也发现，各地在推进改革的进程中也不同程度遇到了一些现实的困难，呈现出了一些值得注意的问题，主要表现在：

（一）在数量的压减方面，行政审批事项的类型与指向仍然不够清晰

调研发现，从省直到地方，最难弄清楚、说明白的就是行政审批事项的数量。譬如都是行政审批，有的部门和地市计算的“一项”指小项，有的则指大项，有的一大项甚至包括二十多个小项。各地市都在积极清理保留事项目录与权责清单，但国家和省的文件下达后，相当一部分地方没有搞清楚两者的区别。但因为大小项的标准不统一，很难对他们审改工作在数量上的进展进行准确评价。另外，行政许可审批和非行政许可审批关系不清，许可与备案的关系不清，审批事项与行政职能的关系不清，不少地方把审批事项与服务事项混为一谈。距离李克强总理在《2014年政府工作报告》中提出的“全面取消非行政许可审批”目标还有一定的距离。

（二）在行政审批权力的规范化以及流程的优化方面，也存在诸多问题

一是在法律、法规以及改革政策落实层面，各地的落地配套措施参差不齐。在经济相对较为发达，内生性需求较高的珠三角地区（如广州、深圳、佛山、顺德区、江门等地），制定出台的与行政审批制度改革相配套的实施方案或政策措施相对较为健全，在完成了省里统一部署、要求的同时，还结合自身经济社会发展情况进行了亮点较为突出的探索与尝试；相比之下，经济社会发展相对落后的粤东西北地区（如潮州、汕头、阳江、韶关等地），由于行政审批制度对经济社会发展的制约与限制的情况表现的还并不十分明显，改革的内生性需求较低，不但省里的统一部署和要求在当地的配套措施不够健全，结合自身实际情况进行的探索或创新更是几乎没有。各地在行政审批规范化方面表现出的不平衡，使得先进地区的一些成功有效的经验做法很难在全省范围内得到有效的总结与推广，这直接限制了广东省行政审批规范化整体水平的提高。

二是许多地方的行政职权标准化建设进度比较缓慢。究其原因，首先由于行政审批事项内容庞杂，审查难度很大。仅以佛山市南海区为例，该区行政审批标准化编制工作共涉及34个部门，行政审批事项1641项，每个行政审批事项填报标准信息点最少257项，最多可达372项。截止到2014年底，只完成了8个试点单位463个行政审批事项填报和审查工作，余下单位的事项多为复杂事项（主要是工程建设领域），涉及内容庞杂，要全面完成专家审查、手册编制还存在相当难度。其次则在于各区各部门对行政审批标准化缺乏全面、系统认识。目前开展的如统一制定办事指南，规范审批流程等工作，局限于区或部门内部进行标准化的现象还广泛存在，仍未真正实现横向和纵向的综合标准化。

三是行政审批综合服务体系建设遭遇人员配置紧缺、政府部门内部结构调整难度较大以及信息共享不充分等现实困境，提升行政审批效能作用得不到充分发挥。调研过程中发现，基层审批部门反应最为强烈的问题之一，就是随着行政审批事权的不断下放，人员的配置却并未能及时配套跟进，导致行政审批部门或综合服务中心的窗口工作人员配置紧缺，基层工作人员的工作压力剧增。在机构、编制、人员不能增加的前提下，有一些部门因为从社会组织购买了服务，所以有社会组织委派的工作人员进驻审批服务科窗口协助审批工作。有些部门大多数的审批事项都集中到了审批服务科，但是没有人员相应地集中到审批服务科。因此，审批服务科只能采取招聘雇员的办法来解决人员短缺的问题，但这些人员由于工作经验不足，有没有接受过良好的培训，业务素质和业务能力普遍难以满足工作所需，直接制约着行政审批效能的提高。由于行政审批部门向其首席代表或审批综合服务中心窗口人员授权形式没有统一标准，导致有些部门派驻到综合服务中心窗口的工作人员只能扮演材料“收发员”的角色，收取相关材料后还需要带回所在部门由该部门行政审批首席代表或拥有审批权的领导处理，导致审批过程无形之中又增加了一道或几道程序，客观上反而造成了行政审批效率的低下。与此同时，行政审批电子网络一体化系统建设还普遍存在着信息孤岛问题，各部门推进行政审批信息化缺乏顶层设计，电子政务条块分割明显，业务协同工作建设推进缓慢。存在“重新建轻整合”现象，导致部门电子政务系统自成体系、不联不通，极大地限制了电子网络系统的功能发挥。

四是随着行政审批制度改革的深化，越来越多的政府职能将被转移到行业协会、中介机构等社会组织，但一方面，广东省内尤其是珠三角地区的社会组织近年来虽然在数量和质量上有了一定的发展，但距离满足政府转移职能所需，还有相当差距，导致行政审批改革进程中许多政府希望尽快转移出去的职能无法顺利转移；另一方面，也是由于社会组织发育不够健全，竞争不够充分，许多承接了相关审批职能的社会组织，尤其是具备一定官方背景的“红顶中介”、“红顶行业协会”，在参与环评、能评、安评、审图等审批过程中，存在着审批和服务不规范问题，不但收费很高，而且耗时漫长，有时甚至占用整个审批时间的2/3以上，极大地影响了行政审批效率。

（三）在事中事后监管制度的建设与改革方面，“监管是短板”的情况仍然普遍存在

一是战略方向上虽然已经开始转向强调全程监管、放管结合，但总体上各地尚没有成熟的改革方案，原则性规范多，落到实处的监管办法少，经实践反馈的经验总结严重不足。二是对于监管的意义与重要性认识仍然不够，有的“对审批很迷恋，对监管很迷茫”。有的对审管分离理解有偏差，将管理权等同于审批权，认为审批取消了，自己就没有监管责任了。有的把监管简单理解为取消下放事项的衔接和落实，或对审改后如何加强监管不知从何下手，个别还存在着以考试培训代替监管的情况。三是各地基层监管能力跟不上的情况比较突出，机构编制与简政放权工作不协同，事项下放了，但人、财、物没有实现同步配套下放，市县级政府普遍面临监管力量不足、能力不够、信息技术不支持等问题。另外，不少地方笼统地推动监管事务下沉到镇街居民区一线，却轻视了综合监管和专业监管的区别，前者无法取代后者。四是信用监管牵涉到海量的企业和公民信用信息整合问题，要求实现跨层级、跨部门、跨地区的高度共享，但至今不少部门仍然是各自为政，各守住各的数据库，纵向上看省市县也都缺乏统一的、安全的信用数据共享平台，无法建立真正全面、动态、有效的信用档案库。更深层次的原因，还在于缺乏顶层设计，缺乏全国性布局，广东省的信用监管体系建立与健全，必须纳入到李克强总理提出的“建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台”中去。

此外，调研中还发现，公众、企业以及社会组织问卷对监管的认识和了解严重不足。问卷结果分析显示，超过75%的受访企业不了解取消下放事项后有无后续监管，说明监管还远远没有到位。评估组认为，监管是这次审改成败的一个关键。加强监管是一项复杂的系统工程，长期以来，监管方面的历史欠账一直比较突出。一方面，要解决好监管历史欠账问题，另一方面，要面对一年多来大规模行政审批事项取消下放后带来的后续监管问题，面临的监管压力更大。

四、进一步深化行政审批制度改革的路径

广东省的行政审批制度改革一方面在多个环节或领域取得了较大进展，也形成了一些独具特色的创新经验和工作亮点，而另一方面各地的改革也普遍遇到了一些实际困难，出现了一些需要引起注意的问题。在这些问题中，有一部分是个别的、具体的操作性或技术性问题，也有一部分是课题组在调研和评估过程中发现的在各地的改革进程中普遍遇到的全局性或结构性问题。这些全局性或结构性问题的破解，已非各地的底层探索能够独立承担或完成之任务，而是需要省委省政府乃至中央的决策者们给予统一规划与部署。因此，评估课题组认为有必要对这些问题进行相应的梳理，在引发研究者们深入思考的同时，也寄希望于决策者们在进一步深化行政审批制度改革的过程中能够对这些问题给予适当地关注和重视。

（一）依法依规改革与实际改革进程中遇到的相关上位法限制问题

依法治国作为中国共产党领导人民治理国家的基本方略，意味着包括改革在内的任何政府活动，都必须以不违背现行法律法规为基本前提，而这也是党的十八届四中全会所再次强调以及中央在推进全面深化改革过程中所反复重申的基本要求。当然，依法行政同样也是广东省各地在此次行政审批制度改革过程中所严格遵守的基本原则。不过，客观而言，任何真正的改革实际上都不可避免的要对原有规则和制度进行某种意义上的突破，而这些规则与制度显然都是依据现有法律法规体系所创设的。这也就意味着改到深处必然会碰触到“现行法律法规”这一行进路上的“天花板”，而广东省各地在推进行政审批制度改革的过程中就普遍遭遇了这一问题。

例如，在行政审批事项的压减工作中，经过前几轮改革的大力压减，保留下来的基本上都已经是具备相应法律法规依据的审批事项，而在这些依据相应法律法规必须予以保留的审批事项中，确实也有相当一部分在当前的经济社会生活中已经没有必要继续进行审批，又或者是已经在相当长的时间里都未曾或很少实施的审批事项，事实上已经可以予以取消，但由于这些审批事项都是依据相关上位法的规定所设置，因此地方政府基本没有权限进行取消。类似的情况在审批流程再造过程中也同样存在，许多在实际审批过程中已经不必作为其他环节前置条件的审批事项，也由于上位法的明确要求而难以得到整合。相似的问题在课题组所调研的不同地市普遍存在，虽然作为“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试地区，全国人大常委会在《授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中，调整或暂停了二十五项行政审批事项在广东的实施，但相对于大量存在的法律法规限制，这二十五项暂停或调整的事项可谓是杯水车薪。这就需要省委省政府及时对各地普遍遭遇的相关问题进行梳理汇总，从全局出发提出修改相关法律法规的可行性建议，报请省人大甚至是全国人大对相关法律法规的修改完善给予必要的讨论，以实现改革与法律法规修改完善之间的动态平衡。

（二）改革的顶层设计与基层探索的关系协调问题

理论上讲，任何改革的顺利推进实际上都离不开顶层设计与基层探索之间的良性互动，但在实际的改革进程中，由于地域间发展的不平衡，中央、省和地方政府之间信息的不对称，以及现今社会利益的多元化，使得中央和省级政府的顶层设计和地方政府的基层探索之间短期内难以正真形成良好的有机互动，而这也不可避免地给各地的改革带来了一些问题或困扰。以《广东省行政审批事项通用目录》的建设为例，在省级通用目录公布之前，深圳市就已经制定了本级政府的通用目录。但当《广东省行政审批事项通用目录》制定公布，并要求各市、县（市、区）要对照《通用目录》对本级保留的行政审批事项名称、事实依据等予以规范，形成本级政府保留的行政审批事项目录后，深圳市发现省里的通用目录中的很多行政审批事项在类型、名称和依据上都与深圳市的目录存在较大差别，这一方面导致深圳市必须组织力量再次对本级目录进行梳理和调整，而另一方面则导致依照省级目录规范进行调整后的目录因为与深圳当地的实际情况存在较大差别而“不太好用”。与此同时，也有一些之前并未制定本级审批事项目录的地市，在依据省目录要求梳理本级政府行政审批事项的过程中，发现这些地市中的部分单位并不在省通用目录的单位范围内，导致这些单位的审批事项没有出现在省的通用目录中，但这些单位又都依法具备行政审批职权并设定了相应审批事项，从而给他们的目录建设工作带来了相当的困惑。

除此之外，在某些省或中央的统一部署相对滞后的改革领域，先行先试的地区在这些领域的改革尝试有时也要承担一些额外的成本或代价。以商事登记制度改革为例，作为国务院批准的首批试点城市，深圳、东莞以及顺德的改革一直走在了全省乃至全国的前列，然而在商事登记制度尚未在全省和全国展开之前，依据改革后实行的“一表登记，三证合一”以及“电子证照”等制度登记的企业，在本市或本省意外的地区开展业务的过程中却又或多或少的遭遇了资质上的质疑与障碍。为了更好的开展业务，甚至出现了个别企业回过头来请求登记部门按照改革前的登记办法对企业进行登记的诉求。随着改革进入深水区，必将有越来越多类似的问题浮现。事实上，任何科学合理的顶层设计的制定都离不开对基层探索过程中有益经验的总结和梳理，而基层探索如果没有必要的顶层设计保障，也必将遇到诸多的瓶颈或限制，甚至趋于盲目，这就要求决策者在后续的改革进程中更加重视对于顶层设计与基层探索之间关系的协调。

（三）行政审批制度改革与政府行政管理体制改革关系认知问题

作为我国行政管理体制的一部分，行政审批制度的改革不可能抛开现有的行政管理体制独自进行，实际上，任何一项行政审批制度层面上的改革，都离不开整个政府行政管理体制和结构的转型与调整。如随着改革的持续推进，许多审批事项将被取消、下放或者转移，而在此过程中，必然涉及到大量人、财、物在上下级政府机构间纵向流转，这就需要政府的机构和人员在上下级之间进行必要的调整，才能够保证取消、下放以及转移工作的顺利推进；审批流程再造过程中，各级政府在依据“三集中三到位”等原则建立的政务服务中心，则需要政府的相应职权部门在横向进行必要的整合，而与此相对应的网上办事大厅的建立，则必须以行政职权部门间完善的政务信息共享与交互机制作为支撑；最后，随着行政审批制度改革的全面深化推进，“宽进严管”逐渐成为各级政府管理经济社会生活的理念共识，而这也意味着各级政府必须转变过去重审批轻监管的管理方式，将越来越多的行政力量投放到监管工作中去，这本身也会倒逼政府行政管理体制与结构的整体转型，这也体现了顺德反复强调将行政审批制度改革与大部制改革紧密结合的价值所在。行政审批制度改革实际上是政府行政管理体制改革的一部分，或是一个重要的突破口，行政审批制度改革的成功与否取决于能够得到政府行政管理体制改革的配合与保障，而行政审批制度改革的全面深化推进也必将反过来倒逼政府行政管理体制的继续改革。这就要求改革的决策者在进一步推进改革的过程中必须树立全局观念与意识，从政府管理体制改革的全局出发，去思考行政审批制改革的路径与方向。

□责任编辑：李三虎

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1003—8744（2015）04—0075—10

2015—5—21

温松（1984—），男，法学博士，中共广东省委党校（广东行政学院）校（院）刊编辑部副教授，主要研究方向为政治学、法学。