驻村警务机制建设的思考

贾俊强　陈　茜

(1.中国人民公安大学，北京　100038；2.天津市公安局，天津　300000)



驻村警务机制建设的思考

贾俊强1陈茜2

(1.中国人民公安大学，北京100038；2.天津市公安局，天津300000)

摘要：内容传统农村警务的不足是：县公安局—派出所体制使结构性矛盾凸显，传统机关化、被动化警务模式存在弊端。驻村警务机制推广及运行中的问题是；警力缺乏，民警基层经验不足；相关保障措施不完善，持续发展状况不理想；驻村警务的现实因素限制。对策：扩充警力，规范驻村警务工作职责和制度；加大相关保障力度，促进持续性发展；实现村民自治，扩大社会服务。

关键词：驻村警务机制建设；传统农村警务；基层民警；警力；思考

陈茜，女，天津市公安局科员，主要从事治安管理工作。

驻村警务，是指社区民警以村庄为单位，将社区日常工作前移到村庄，开展群众工作、进行村庄整治、化解社会矛盾、集中进行安全防范、扩大情报信息收集等社区警务活动的工作制度。2006年9月，公安部下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》，要求在农村以一个或多个行政村划分为一个警务区，配置驻村民警，逐步建立农村警务工作新机制。①关于实施社区和农村警务战略的决定[Z].公安部. http://www.mps.gov.cn/n16/n983040/n1365822/n1367020/1454281.html .2006-9-19.近几年来，随着社会城镇化步伐的加速，村民正经历着村庄转变、外来人口入村、矛盾纠纷升级等一系列变化，村民的公众法制意识、民主意识和权利意识也逐渐增强，传统农村警务工作已经难以适应现代社会的发展趋势，实践警民共建共治的和谐村庄是驻村警务发展的必然趋势。因此，只有深入探究驻村警务机制运行中的问题，提出解决和完善方案，才能有效预防、解决社会治安问题，为全面建成和谐小康村庄保驾护航。

一、传统农村警务现代性之不足

(一)县公安局—派出所体制使结构性矛盾凸显

当前，我国正处于社会经济形态的转型时期，社会治安状况不容乐观，复杂警情和频繁纠纷逐渐增多，群众的维权意识不断加强，错综复杂的社会治安状况给我国的安定与和谐带来了巨大的挑战。传统农村警务模式即县公安局—派出所模式，是伴随着计划经济体制的确立而提出的，它符合计划经济体制下相对闭塞、社会治安状况良好的社会现状。而目前，随着我国经济体制的改革和农村市场经济体制的确立，农村盗窃案件、社会治安案件、群体性事件逐渐增多，县公安局—派出所体制难以适应农村的发展要求。公安机关在警力配备上依旧采用“倒三角”式的警力配置结构，管理分层过多，部门设置相对集中，出现警力上级冗余，下级不足的状态，造成警力资源的严重浪费和基层警力空白的现状，使农村不断增加的治安案件得不到及时解决，从而使农村警务体制与治安需求之间的矛盾逐渐加剧。

(二)传统机关化、被动化警务模式的弊端

传统警务模式即机关化、被动化的警务模式是警力下沉前的警务运行机制，即在一些警力宽裕的派出所出现人员富余、坐等办案的情况，虽然民警也有分包的辖区，但是包区民警不下村庄、不入农户、不知实情，致使派出所成了一个“小机关”。机关化的警务模式使派出所的职能变得单一，只能做到有警必出，但做不到警前预防，从而使出警变得被动，群众对警察的看法出现了偏颇，形成“警情出现在哪里，警察出现在哪里”的现状。而在城市化进程中发展较快的村庄和人口流动较大的城乡接合部地区，违法犯罪发生率较高且较为集中，传统的出警模式使频繁的警情得不到第一时间的处理，从而增多了案件的数量，增大了办案的难度，疏远了与群众间的距离，使纷繁复杂的警情难以应对。

二、驻村警务机制的提出背景及现实意义

(一)驻村警务机制的提出背景

我国自20世纪80年代引入社区警务，随着我国基层建设的不断完善，我国政府和各级公安机关对社区警务工作高度重视。2003年在杭州召开的全国公安派出所会议上，公安部明确要求全国大、中城市在2004年全面推行社区警务， 农村在2005年推行农村警务改革。2006年9月，公安部在此基础上颁布了《关于实施社区和农村警务战略的决定》，进一步提出农村地区社区警务建设在全国范围内应尽快实施的要求。*刘振华.加强我国社区和农村警务建设的思考[J].行政与法，2008，(2)：43.自此，农村地区社区警务工作新机制在全国范围得以广泛执行和运行。

(二)驻村警务机制的现实意义

1.驻村警务是基层活力的源泉

驻村警务工作的重点是要求驻村民警贴近群众、体察民情、做好服务、积极引导、合理控制，并要求驻村民警与村干部相互配合，了解民意，共同搭建驻村民警、村民和干部三者紧密联系的互利平台，在力所能及的范围内为村内成员排忧解难，使公安机关和驻村民警得到群众的认同和信任。习近平总书记说过：“基础不牢，地动山摇。” 而驻村民警处于农村基层工作的第一线，是各项工作顺利开展的护航者，在维护基层稳定中发挥着举足轻重的作用。村级警务组织是我国社区警务和城市片警向农村地区的延伸和承接。*王春敬.浅析农村警务发展之趋向—以安徽省砀山县村级警务为视角[J].公安研究，2012， (9)：33.二十世纪八十年代之后，随着社会的不断转型，农村地区家庭土地联产承包责任制代替了长期以来政社合一体制，削弱了农民组织村一级的管理能力，基层治保组织普遍存在着组织机构不完善、人员安排不落实、报酬无人问津、群众治安联防工作无效而终的状况，社会治安陷入混乱状态。只有在城市派出所建立社区警务室，变革城市派出所工作运行机制和勤务管理模式，才能提高基层民警的工作热情。将社区模式用于驻村警务，才能在基层劳动者工作中挖掘更大的潜力，使警务前移，维护好农村地区的治安秩序。

2.驻村警务能有效避免警务工作机关化倾向

何为“机关化”倾向，就是说政府工作人员和组织部门对于贴近百姓生活的需求不善于深入基层、走进群众了解情况，满足于在机关搞搞布置、发发文件，单纯靠行政式的命令落实工作任务、人事安排、工作业绩等，如此以上级命令为主导的工作方法及作风，称为“机关化”倾向。*倪洋军. 李源潮为何要求防止和克服“机关化”倾向？[Z].楚荆网http://focus.cnhubei.com/original/200912/t891139.shtml.2009-12-15.社区是与多数老百姓的生活最为贴近的基层组织，在城市化进程及人口流动不断加快的今天，社区在凝聚人心、化解矛盾、服务大众等方面起着重要作用。然而，在发展改革过程中，社区越来越多地承担起来自上面的各项任务和压力，有被“机关化”的倾向，主要表现在：一是工作任务由上级布置；二是人事由上级决定分配；三是工作业绩由上级考核评定。

驻村警务多采用走访、引导和服务的形式，密切了与群众的联系，同时驻村民警可以相互监督，根据不同村的现状和管辖范围安排警力，还可以加入群众等治安联络员，工作任务由驻村民警根据农村实际情况而定，安排好巡逻、出警、反馈等日常工作。与此同时，驻村警务逐步将考核方式由单一的上级考核发展为全方位的考核，使考核内容更加全面，更具合理性和公平性。

3.驻村警务是人力情报的重要基石

人力情报是指以传统的人力手段作为情报搜集主要方式，为侦查人员提供线索的工作方法。人力情报工作通常是以人作为情报的搜集者、传递者和分析者，为情报工作的正常运行奠定了基础。驻村警务是建立于驻村民警在入户走访中逐渐得到村民们的信任，利用好驻村工作的优势和特点，真正深入群众生活，熟悉了解群众动态，与群众进行“零距离接触”，用民警体察民情的心换取群众的理解和信任，广泛发动群众维护社会治安秩序。同时，在进行刑事案件调查过程中凭借和群众互相信任的友好关系，可以尽快寻找到线索，并通过群众提供的一些有价值的情报信息，进行资源整合，群众积极参与，协助警察的侦查工作，促使案件在最短时间内得以侦破。派出所应以农村警务室为平台，驻村民警要不断提高用情报信息引导警务活动的理念，着眼于挖掘信息来源、延伸信息触角，大力推进农村信息警务建设，使治安积极分子和信息员与进行安全保卫的个人、保安、村干部、服务员等保持密切联系，提供必要信息源，使其在查办案件或者人员调查过程中发挥作用。

三、驻村警务机制推广及运行中的问题及原因

驻村警务自提出后，部分地区结合本村实际情况纷纷进行了农村警务改革，并取得了相当大的成效。但我国在驻村警务运行和推广过程中，也存在着一系列的问题，使驻村警务没有系统化和完善化。因此，要客观全面地分析驻村警务机制存在的问题，并分析原因，为其合理发展寻求宝贵经验。

(一)警力缺乏，民警基层经验不足

驻村警务是社区警务的基础，它决定了社区警务能否顺利开展。驻村警务工作的主体是驻村民警，建设一支政治素质高、纪律意识强、亲近群众、服务引导为主、管理打击为辅的驻村民警队伍是确保驻村警务发挥作用的必然要求。但是随着社会发展，复杂警情也逐渐增多，但与之匹配的民警数量却少之又少，同时很多驻村民警自己本身没有在农村生活过，严重缺乏农村工作和生活的经验，并且其他一些服务性的素质也不过关，习惯了以打击违法犯罪为主要方式的工作，适应不了以引导村民为主的工作方法。大多数民警不擅长和村民交流沟通，时常发生一些误会，激化了警民间的矛盾，影响了本来和谐的关系。在执法时，民警办案效率低，工作能力弱，办案的程序超出了法律规定的权限，严重损害了公安机关的声誉，要实现指定的工作目标，更是无稽之谈。

1.警力不足，没有建立警民联动协调机制

按照公安部派出所正规化建设规定，城区所警力不得少于20人，建制镇所警力不得少于10人，农村乡所警力不得少于5人。*盛华平.当前社区和驻村警务建设中存在的问题及对策[J]老区建设，2009，(20)：37.以河北省青县为例，全县公安局民警440人，其中派出所民警为196人，占全局民警总数的44.5%，实施驻村警务模式的7个派出所20个驻村警务室，每个警务室管辖范围10平方公里多，但是只有一个驻村民警，警力严重不足，工作任务量过大。同时，过于单一的警力使民警的引导和服务功能得不到充分发挥，无法将有限的时间用来搞群众交流沟通以及走访入户工作，以至于民警和群众的关系疏远，不能在警情发生之前做好预防和缓解工作。

2.民警缺乏驻村经验，忽略基础工作

为了锻炼新入警同志的工作能力，培养其过硬的政治素质，一些派出所将新招录的大学生警力安排到驻村警务站。以江西省星子县为例，将70名新招录的大学生投入基层农村。由于新招录同志的实践能力不强，对群众工作的作用感受不深，从而忽略了排忧解难等日常工作，而过于重视对违法犯罪的打击。村庄管理是社区管理的延伸，农村的大部分案件属于以调解纠纷为主的治安案件，而预防治安案件的根本在于与群众多沟通，讲求及时性。但是，由于驻村民警长期脱离农村生活环境，对农村劳动人民的思想动态缺乏了解，无从着手农村治安管理，忽略了基础性工作，对民众反应的各种情况没有详细记录，达不到汇总的效果，进而没有相关措施进行预防。

(二)相关保障措施不完善，持续发展状况不理想

驻村民警作为村庄治安管理的主要负责主体，需要多方面的发展保障，包括经济、人力、技术层面还需要一些政策予以扶持。有些村庄一次性经费供应不足，有些村庄持续性经费保障难以跟进，使我国持续性发展不理想。同时，我国驻村警务未能形成机制，驻村民警的基层工作信息化程度不高，现代的警务技术在驻村警务中并没有得到广泛的应用，助推作用不够明显。

1.一次性和持续性经费保障程度不一，工作进展差别明显

相关规定要求给驻村民警每月定期发放一定的补助，但是由谁来发、怎样发、按什么标准发，规定并不明确。同时，驻村民警进村走访过程中，由于农村管辖范围大，步行很难到达，交通燃油费也没有明确的相关规定，致使驻村民警对长期高难度高压力高费用的工作没有了工作热情。地方政府对农村的发展予以高度重视，拨款资助农村警务改革，但是，资金通过多种途径运转，到达农村的只占少部分，根本难以满足农村警务工作实践所需。同时，各地经济发展状况不一，例如在西部大开发的新疆等地区，一次性拨款数额较大，但是后续持续性资金保障有所欠缺，导致后劲不足，难以完成计划的工作进度。而在经济发达的东部沿海地区的农村，受地区经济的带动，整体面貌有所改观，在持续性的改革和资金保障推动下，农村警务工作模式探索顺利，警务实践取得了一定的成效，农村的社会治安状况有所缓解，基层治保工作得以推进。

2. 警务技术装备不完善，驻村民警基层信息化程度不高

农村警务室硬件设施简陋，配套信息化设备不齐全，网上信息录入以及查询工作很难展开，人口数据库管理系统应用不广泛，无法开展对重点人口、监管对象和轻微违法人员的监管和帮教。同时，民警基层工作信息化程度不高，未能发挥应有的作用，驻村民警也很难对常住人口和暂住人口进行细致的了解，从而导致其对管辖范围内的人员动向不清楚，加剧了调查访问以及破案的难度。与此同时，高科技的侦查手段和侦查技术由于投入不足也难以深入到村庄，例如指纹核查、视频倒查、监听等难以在农村案件侦破中发挥作用。

3.驻村警务工作室基础设施建设不完备

农村地区地域面积广阔，水电设施供应紧张，大部分地区依旧采用按单双日期放水的模式，致使在警务工作室工作的民警难以保障基本的用水生活。而且，警务工作室一般建设在不占用耕种用地，也不占用居住用地的偏远地方，远离密集的村落，供电设施无法延伸到警务室，使民警的日常生活得不到保障。同时，有些警务室外观设置不合理，造成视觉上的不和谐，有的警务工作室面积不达标，标志不明显，没有防护措施，致使群众难以找到所在位置并反映情况，使警务室形同虚设，驻村民警的工作热情也大大降低，更无法对整个村庄的犯罪预防工作进行整体的评估。

(三)驻村警务的现实因素限制

1. 驻村警务有地域局限性，无法将其全国推广

驻村警务在其推广过程中存在着地域局限的问题，不同的地区环境使驻村警务无法在全国范围内得以推广。随着社会城市化水平的加快，东部沿海地区受国家政策的支持，流动人口较多，犯罪率也相对较高。在这些地区，将民警下放到农村或者是城乡接合部，有利于对社会治安的现状进行治理，同时，可将更多的精力转移到以预防为主的警民互动模式中。而与东部沿海相对应的西北部地区，由于地域辽阔，拥有传统的山区特点，警力严重不足，使较为分散的村庄难以实现一村一警、一警多能，即使可以实现，也无法将每一个村户都走访，更无法实现对农村警务工作的正常评估。因此，受到现实因素的制约，无法将其在全国范围内推广。

2. 犯罪社会成本指数保持较高水平

社会成本是指一个人在采取一定的行为后，所要承受的来自社会方方面面的舆论压力。在相对偏远的农村，依然存在消息相对闭塞，人口流动不频繁的现象，是世代相传的“熟人”社会。一些生活在村中的人长期受风俗习惯和自然规律的影响，彼此建立了日常的邻里交往、相互信任、相互帮助的友好关系，这就意味着在相对闭塞的农村，个人的动态决定了是否可以在本村生活，所以，安定与和谐就成了一个村的村民共同追求的目标。如果在村内有违法记录，他将承受着一个村的舆论压力。因此，在这种长期制约的环境影响下，犯罪的社会成本保持相对较高的指数，使驻村警务在这些地区失去了存在的意义。

五、进一步推进驻村警务机制建设的对策建议

(一)扩充警力，规范驻村警务工作职责和制度

1. 加强人员保障，实现警民联防相结合

要组建一支以维护社会和谐，推进农村平安建设的强警队伍，要求驻村民警业务素质高、德育意识强、遵纪守法依法行政，可以担负起建设新农村的重任。同时，要不断挖掘村内有责任心有战斗力的群众力量，以人民调解员、治保会、治安志愿者、治安信息员和专职社会治安辅助人员等为基础配合民警工作，以村民的思想动态、人员流向、纠纷矛盾为主要内容，不断完善我国村级警务运行机制。要以高度责任心把所在村作为自己的“责任田”，切实承担起所在村治安维稳工作的重任。

驻村民警要将驻村工作室作为与群众密切联系的第一工作点，首先落实好人员分配情况，做到一村两民警两辅警轮流值班，以确保突发状况时可立刻进行有效处置；其次，要积极将自己融入村民当中，以村民之需为己任，调解纠纷，化解矛盾，开展亲民利民的警务活动，宣传安全防范知识，加强村民的自我保护意识，密切警民关系，广纳群众谏言，及时对相关工作进行整改，共同建设生活富足、幸福和谐的小康农村；最后，要进行会议制度规范化，定期召开警务交流、民意表达联席会议，零距离的体察民情，使村民之需能在最短时间内予以解决，以增加村民的安全感和信任度。

2. 规范驻村民警工作职责，加强警民沟通

为了规范驻村警务运行机制，加强警民进一步沟通联系，讲究从根源上预防治安案件的发生，需要根据不同民警的具体职责来分配工作量，将具体的工作任务分配给民警，做好群众工作、建设和谐警民关系、掌握村内人员信息、宣传安全防范、稳固农村基础、强化治安管理、维护治安秩序的稳定等。同时，把工作职责具体量化为每日、每月的工作指标、工作任务，并将工作任务以书面形式呈现，有日签字和日工作总结，同时按管辖面积大小制定详细工作指标，设立专门的公示栏，并且规定必须将每日信息进行公开公示。对本辖区的人口进行定期走访调查，并将流动人口作为重点观察对象，时刻关注他们的动向和思想活动。

3. 规范民警工作制度，落实制度保障

为确保农村警务改革顺利完成由管理式向服务式的转变，要切实落实好驻村民警的联系和服务群众制度、信访联席制度、述职述廉制度、驻村联户等。通过规范工作制度，定期召开座谈会的形式，形成社情民意的路线图和反应灵敏的互联网，实现动态监管动态预防。村内有很多党员、退伍军人、还有一些治保组织可以充分发挥与村民熟悉的关系，开展宣传或者整治活动，进而构建起多元化的村庄治安网络，实现驻村警务的良性协调发展。

(二)加大相关保障力度，促进持续性发展

1. 加强资金保障，村庄建设专款专用

首先，努力争取乡镇及村级领导在财力上的支持，为驻村民警解决资金短缺问题，切实保障驻村民警在警务工作站的衣食住行，为更好地工作提供足够的资金供给。其次，公安机关专用经费向基层特别是驻村警务工作站倾斜，要有相关资金流动记录详细备案，使每一笔资金都用到关键地方，为民警的日常警务工作提供保障，使驻村民警有钱办事，绝不能“无米之炊”。基层公安机关要从政府提供的公安专项经费中拨出专项资金，用于驻村警务工作使其落实到位。最后，上级公安机关也可从中央财政给付的政法专款中拿出一定资金，根据财政部制定的《中央政法补助专款管理办法》，*《中央政法补助专款管理办法》[Z].财政部. http://law.law-star.com/txtcac/chl/355/chl355s518.htm 2006-10-11.帮助贫困地区提高公安部门、检察院、法院、司法行政部门的经费保障水平，实现地区间政法部门工作环境和工作条件的基本平衡，用于驻村警务工作站的基础设施建设。

2. 加强装备保障，增强民警自我防护

“工欲善其事，必先利其器。”物质保障是基础，需要向乡镇府及村级干部争取基本的物质支持，以驻村民警解决交通不便和装备落后的问题。要引进出警必备的公务用车，公务对讲机，公务电脑，接入公安网系统用于驻村警务工作，依托派出所综合信息管理系统、城市报警监控系统等科技手段，建立以计算机信息管理为中心的警务平台，以便可以随时录入、查询信息，随时向上级及时汇报工作。其次，设备到位后要强化驻村民警的警务技能，对现代装备及信息化设备的应用进行定期的培训和考核，开设培训课程，模拟实战现场，使驻村民警熟练操作，以便更好地服务于日常工作。同时，注重驻村民警自我防护意识的提高，使防护装备在民警出警时发挥作用；最后，统一设置警务室外观标识， 外部悬挂规范招牌，消防工作落实到位，要突出公安特色，不断使警务室建设和质量逐渐规范化，具有便于群众识别的特点。

3. 规范警务工作室建设

警务室对于驻村警务来说十分重要，它不只是民警休息的地方，还是一个解决村内治安纠纷的“调解室”、一个掌握村内人口情况的“信息室”、一个为村民排忧解难的“服务站”、一个吸收村民意见的群众服务平台。首先要具备硬件设施，做到一室一电脑、一电话、一监控、一张床，在保证良好状态投入工作的同时，还要保证驻村民警的生活质量，要给驻村民警以舒适的工作环境和生活环境，使其可以激发工作热情，百分百地投入到繁杂的日常工作中。其次，在实现与派出所同步的硬件建设同时，更需注重制度建设。设立群众开放日，建立群众接待、防范宣传等制度，确保警务室常开门、常亮灯，开展我与群众“心连心”等听民意懂民情解民难活动，依托警务室建设深化驻村警务。

(三)实现村民自治，扩大社会服务

1.村民投票选举治安员 ，建立邻里守望小组

乡村地区的社会信息反馈具有敏锐性和及时性的特点，警方的警务工作计划根据社会反馈来制定和修改，也可以通过反馈对警察的工作进行评价。在地域性相对复杂的农村，应该建立邻里守望警务小组，通过邻居之间的互相监督和帮助进行社会管理。在农村，群众的支持不是抽象的，警民鱼水情反映在一名乡村警察处境危险或者需要帮助时，警察的支援往往鞭长莫及，时常超出可支持范围，所以，必须要依靠当地群众的及时帮助和支援。因此，在地域性广阔的区域，要实现村民自治，由村民投票选举出信任的多名治安员，将一个村庄划分为多个区域，由警方出面组织，以治安员为主，张贴邻里守望牌，逐步建立日常巡逻，在村民最需要的时刻治安员发挥警察的作用及时为村民提供帮助，维护所管区域的社会秩序。

2.民警进行不定期排查， 扩大社会服务

我国农村少数民族地区和传统风俗影响较大的地区，受自然民俗相互制约的影响发案较少。类似于澳大利亚的乡村，警察是个复杂角色，无事可管，因此澳大利亚进行了警务战略改革，主要突出的特征有：加强警民关系、扩大社会服务、增强群众反馈渠道。我国可以借鉴澳大利亚的警务模式，建立以扩大服务为主的引导模式。而作为驻村民警，可以轮流对这些少数民族村庄进行走访，不断沟通，熟悉和了解土著居民的生活习惯。在乡村工作中，重点是了解人，而不是管犯罪。因此，在犯罪社会成本指数保持较高水平的乡村，并不需要建立驻村警务工作站，也不需要专门安排警力进行驻守，但必须要了解乡土民情，将服务作为管理的首要目标。

驻村警务是社区警务的延伸和发展，是社会化发展的必然趋势。但是，由于我国地域辽阔，不同的地域特点需要有不同的警务机制进行管理。因此，一方面应该充分认识驻村警务机制改革的重大历史意义，站在现实的角度客观辩证地看待驻村警务发展过程中存在的问题，不断完善驻村警务机制，保证农村公安工作顺利开展，为社会主义新农村建设保驾护航；另一方面要结合地区的自然条件和人文环境，对驻村警务适用范围进行探索，对于受地方性民俗长期影响的农村，需要特殊对待，让传统的自然习惯继续延续，使社会治安保持相对稳定。

(编辑高翔)

作者简介：贾俊强，男，中国人民公安大学2012级博士研究生，研究方向为公安行政与行政法学。

收稿日期：2015-03-16

中图分类号：D631.41

文献标识码：A

文章编号：1672—6057(2015)02-69-06