提升人民调解程序的规范性

罗 单 徐梦堃

(1. 西南政法大学, 重庆 401120)

提升人民调解程序的规范性

罗 单1徐梦堃1

(1. 西南政法大学, 重庆 401120)

司法实践中，人民调解制度发挥的作用极其有限，众多功能并未充分体现，这与人民调解权威性的不足有极大关联。人民调解程序的规范性是影响其权威性的重要因素。人民调解程序的规范化并不必然导致人民调解制度的司法化、行政化。

人民调解程序； 权威性； 规范性

一、 人民调解的纠纷解决效果受制于其权威性

人民调解能否充分发挥其在纠纷矛盾调处中的预防功能、化解功能和法制宣传教育功能,很大程度上归结于人民调解权威性之大小。在政治国家中，法律作为一种权威存在，同时在众多人类学家和社会学家眼中，一些非国家形态的社会中所存在的诸如习惯、风俗等规则也可作为一种权威，即通常所说的“民间法”。权威具体可分为两类，一种是外在的权威，其权威的实现主要依靠外在规则的强制力；另一种是个人内心存在的权威，这种权威主要体现为，个人基于习惯、风俗、道德等未经严格程序制定，不具有国家法强制力的软性规则而于内心产生的权威。现行人民调解制度属于群众自治制度，衍生于民间，其产生或依靠的权威主要为个人内心存在的权威，而这种权威主要依赖于当事人的合意而存在。因此现行人民调解制度依靠的权威也可称为“合意型权威”①张永和教授在针对韦伯的统治类型划分的基础上，提出权威的形成应该最少存在魅力型、合意型、神性型、强力型这四个方面的依据。合意型是指“一个共同体在形成时并不依据某人的个人魅力、外在强力或超然的神性，而是该共同体每一个成员通过一人一票或者共同意志形成确定其中一个人享有该共同体的统治权或者说成为权威”。魅力型的权威主要形成于人们对身边超凡能力以及具有英雄气概的那种人的信仰。人民调解的权威性一定程度上体现了魅力型的权威，但随着公民自治能力的不断提升，其合意型的权威才是主流。详见张永和.信仰与权威——诅咒(赌咒)、发誓与法律之比较研究[M].北京:法律出版社, 2006.138.。 这种权威是人民调解制度内生的，是一种“内生型”、“自治型”权威，其主要是指双方当事人对经过人民调解程序达成的合意的遵守。

目前，我国人民调解制度中的许多优势未充分得以发挥，其重要原因可归结于人民调解纠纷解决能力的低下。而这种情形主要源于人民调解体制的障碍，当下的人民调解是一种外生型调解和政府控制型调解，缺乏民间调解制度本应具有的内在活力②传统的民间调解以自愿性、自发性和自治性为特征，是一种自下而上的内生型调解。由于革命、建设等基层权力结构的重建和改造，民间调解资源遭受了严重破坏，士绅调解、宗族调解、乡治调解等传统民间调解所依靠的自治性权威结构被摧毁。作为替代的人民调解尚不具备足够的纠纷解决权威。详见许昕.调解制度研究(专题讨论)[J].学习与探索,2012(1).。 纠纷解决能力不足的主要原因实质上应归结于人民调解制度权威性尚缺，其既不具有传统民间调解所依靠的自治型权威，又不具有以国家公权力为支撑的法律权威。故人民调解纠纷解决能力低下的症结在此。现行人民调解制度实际上带有一定的行政色彩，但不具有一般的行政强制力，它具备一定的自治性，但由于基层群众自治制度不完善，基于自治而产生的权威性犹显不足。

根据我国《人民调解法》的规定，人民调解组织是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织*关于人民调解组织的定位，在《人民调解法》的制定过程中，法律界特别是司法行政系统的主导意见是通过这一立法,将人民调解改造为一种司法化、专业化的纠纷解决机构,从而超越《宪法》的定位，使之脱离对基层自治组织的依附,吸纳大量法律职业者参与,同时通过加强司法行政机关对人民调解的管理,提高调解程序的正规化和调解协议的法律效力,使人民调解的法律地位和权威性得以进一步提升。这就是所谓“司法化”、“行政化”的表现。然而,如果全面推行这一模式,必然会危及人民调解作为社区调解的定位及群众性特点。《人民调解法》最终坚持了《宪法》对人民调解的定位。详见范愉.《中华人民共和国人民调解法》评析[J].法学家,2011(2).。 据此，人民调解制度实质上是人们通过合意选择的一种非诉民间纠纷解决方式。尽管现行人民调解在实践中或多或少地受到行政干预，带有较浓厚的行政色彩，但其发展方向仍应定位为“社会自治型的调解”[1]升现行人民调解制度权威性的关键则在于提高人民调解制度的“内生型”权威。

二、 人民调解程序的规范性是影响人民调解权威性的重要因素

(一) “内生型”的权威建构呼唤“程序规范性”的回归

当今人民调解制度的权威是一种“内生型”权威，它的权威性不能依靠国家法律的强制力，同时也不具有传统的人民调解所具有的那种较强的权威性*我国传统的民间调解的权威性主要依靠官员、长者的威望，对当事人诉讼权利的限制是古代调解制度存在的制度基础。详见许东伟.浅析我国古代调解制度[J].商业文化，2011(5).。 传统的人民调解重在追求解决矛盾、化解纠纷的最终结果，而不重视调解的过程性。现代的调解理念将人民调解作为一个过程，而不将其仅仅作为一个最终结果来看，意味着人民调解的效果和功能并不是从调解协议达成或调解成功时才产生的，而是从人民调解启动时就发生的。人民调解的核心是通过调解当事人的平等参与、双方合作而达成协议，以求得纠纷的解决[2]。 可见，现行人民调解制度的调解理念已不同于传统调解，两者基于的权威也有重大差异。时代赋予了人民调解制度新的内涵，这为现行人民调解权威性的重构提出了新挑战。面对不同于传统调解的人民调解制度，怎样建构其权威，使其更好地发挥其优势，妥善解决纠纷，维护社会稳定，则成了一个不得不思考的问题。在多元化纠纷解决机制被广泛倡导，法治观念不断增强的大背景下，现行人民调解制度的权威建构应主要依赖于程序的正当性，且这种程序需加以规范。由于人民调解制度的核心是当事人的意思自治，故程序的首要价值应为自由。具体而言，人民调解制度首先需建构一套规范的具有正当性的人民调解程序，但当事人基于意思自治而达成的合意可以排除既有的人民调解程序的限制，当然这种约定不得违背法律的强制性规定、社会的公序良俗以及损害第三人的合法权益。

(二) 程序的规范性利于权威的建构

根据韦伯的理解,社会行为应当由规范性的东西来决定。所谓规范性的东西是指具有合法性和约束力的秩序,行为者遵守这种秩序,缘于他认可了该秩序的合法性。而这种认可受内在、外在两种因素的影响。在政治国家中，由外在的利害动机加以保障的合法性秩序确实是最重要、最理想的模型，但其不能代替由内在动机保障合法性秩序的功能。现行人民调解制度主要是依靠内在动机来保障它的合法性、权威性，而这种内在动机只有体现、建构在一套规范的程序中，其所保障的权威性才能具有稳定性。

此外，程序具有许多独特的价值和功能，如自由、平等、效益、正义等，它能够通过法律程序的时空要素消解紧张气氛，为冲突解决提供有条不紊的秩序条件。程序的仪式性、象征性和由其带来的神圣性可以感染人的心态和情绪，使主体产生心理上的无意识的服从[3]。 程序的设置能够使纠纷双方当事人更加理性地对话、交涉，从而有利于达成一个相对理性、双方当事人都愿意承受的合意，能够提升行为的权威性。

三、 提升规范性不同于人民调解制度的司法化、行政化

(一) 关于人民调解程序规范化的分歧

对于人民调解程序的规范化，理论界、实践界的看法与观点均存在很大分歧。参与立法的人士指出，人民调解法草案的起草者在起草的过程中也显得十分矛盾。一方面,深陷一种误区,以司法化、正规化、程序化、职业化、精英化作为人民调解的出路,以期由此提高其权威和地位*参见司法部吴文英部长有关“草案”的说明.。 有学者认为，人民调解程序的设置更适合采用非正式方式，立法无需对其作统一和具体的规定。其认为，人民调解组织一味追求正规化、司法化,模仿法庭程序的做法不仅带有公权力色彩,而且违背调解规律,不利于合意的达成,增加了调解的成本和利用的障碍,难以实现及时就地解决纠纷的目标[4]。 同时也有许多学者认识到，调解程序存在的较大任意性以及其他设计缺陷是导致人民调解制度走向衰弱的重要原因，“调解没有规则确定的程序,因而具有较大的随意性，其程序利益因此也未得到真正体现。人民调解制度在程序设计方面的问题，具体表现在两个方面：一是人民调解制度一般都未被作为诉讼必经程序，当事人对人民调解程序的功能、程序的优点不够了解，也难以利用；二是国家和社会对人民调解程序的设计重视不足、投入不够，以至调解是否应该公开进行，调解中当事人如何承担举证责任，怎样进行举证质证，调解委员的中立性应该保持在什么程度等这些最基本的内容在《人民调解委员会组织条例》中都没有涉及。由于程序缺失，因而具有较大的随意性，被一部分别有用心的当事人作为拖延纠纷解决的手段，导致人民调解制度效力低下，增加了纠纷解决的成本。”面对学术界及司法实践界对于“人民调解规范化”这一问题看法、意见不一的情形，探讨“人民调解程序的规范性是否就是人民调解的司法化、行政化”这一命题就显得极为重要。事实上，人民调解程序本身也具有程序的普适性特点，其规范化并不一定意味着人民调解的司法化、行政化，而是人民调解程序自身建构所需要的一种特性。现行人民调解制度纠纷解决能力不足的一个重要原因在于人民调解程序存在设计缺陷，其规范性不足，从而难以保障人民调解制度的自治型权威。无论是人民调解员的选任程序、人民调解工作中的相关程序，还是人民调解与其他纠纷解决制度特别是司法制度的衔接程序，其设计建构上都凸显了众多不足之处。现行立法赋予了人民调解程序较多的任意性，表面看似是立法者充分尊重纠纷双方当事人的合意，使人民调解更加灵活，但事实上，这种制度设计不仅不能使当事人的合意在人民调解程序中实现最佳的效果，反而会有损于人民调解制度权威的构建。任意性太强往往难以保障纠纷双方当事人在调解工作中的理性对话和交涉，由于缺乏一套双方当事人事先都明知的比较合理的程序，许多当事人在调解的过程中往往难以充分表达自己内心的真实意思，当事人之间的信息传输与流动一般也会因程序的较强随意性而受阻，因此在达成最终合意时，有些当事人的意思可能表达不充分甚至不真实，其原因可能是未充分了解或误解了对方当事人、调解人员的意思。在这种情况下，最终达成的调解协议就很难实际履行，纠纷解决效果不能稳定，前期调解工作中付出的努力基本上付诸东流，极大地浪费了社会成本。此外，若无人民调解程序对调解工作进行基本的预设，尽管纠纷双方当事人最终达成合意，并自愿履行人民调解协议，其在达成合意之前也可能会因为缺乏对纠纷解决方式、纠纷解决形式等程序事项的认知，在选择双方当事人都认可的程序上浪费大量的时间、金钱等成本。若人民调解程序提供一个基本的符合一般纠纷解决逻辑的框架，当事人完全可以以此作为参照项，更加便利、快捷地选择自己更乐意接受的调解方式、调解场所以及其他人民调解事项。若纠纷当事人合意选择某种法律未规定的程序事项，应当依照其约定，故提前对程序予以规范、设置并不会侵犯当事人自由的程序处分权。

(二) 人民调解程序的规范化不同于司法化、行政化

人民调解程序的规范化并不是追求人民调解制度的司法化、行政化，同时它也并不损害人民调解制度的本质，不违背人民调解制度的规律。实际上，每一项制度若要有效地运行都要以一定的程序为保障。不同性质的制度在程序设置上也常常具有许多相似之处，这主要是由程序本身所具有的普适性决定的。但是由于不同制度的程序设置所追求的目标不同，其在程序设置上所主张的程序价值的侧重点也各有不同。首先，人民调解程序与民事诉讼程序的本质差异在于其设置目标不同。当事人和法官置于审判程序中时，程序的目的是导向判决，以判决的获得为依归。程序的设置以形成对当事人有拘束力的判决为目标*调解是一种合意型纠纷解决机制，程序的目标是取得双方当事人对纠纷解决方案的认同。这一差异决定了调解人进行调解，要尽量减少双方当事人的对立情绪，营造理性交流和对话的气氛，通过劝说、引导、提示、沟通、协商等方法，找到双方当事人都满意的或者至少双方都能够接受的纠纷解决方案。详见李浩.调解归调解审判归审判：民事审判中的调审分离[J].中国法学，2013(3).。 人民调解程序作为实现人民调解目的的一系列手段、步骤与方法，其目标是为了在双方当事人之间达成纠纷解决结果的合意，进而妥善解决民间纠纷，维护社会稳定。因此其程序不会像司法程序那么严格。其次，人民调解程序与民事诉讼程序所追求的首要价值目标不同。司法程序的首要价值是程序公正，而现代调解制度的首要价值是自由，调解中的自由价值主要体现为当事人的意志自由,即纠纷当事人应当在意志自由的状态下就纠纷解决诸问题形成合意[5]。 这种价值追求主要源于现代人民调解制度建立的理论基础为当事人的意思自治，在人民调解程序的建构中，自由必须得到充分尊重。但是尊重当事人的意思自治与提高人民调解程序的规范性并不必然冲突。人民调解草案中将程序规范化作为重点,而立法机关根据各界的意见,在最后的修改中将其大幅度删除,许多学者认为最终的立法有利于转变司法化倾向,更符合调解的实际需要，而草案的正规化、司法化太强[6]。 人民调解程序确实不应过多追求正规化、司法化，这是现代人民调解制度本身的内涵决定的，但是某些程序设计并不独属于司法程序，人民调解程序的规范化并不一定导向司法化、行政化。人民调解制度是调解制度化的产物，其本质仍是调解，调解的基本功能就是解决纠纷。如果这一功能被架空，人民调解制度就形同虚设，没有任何生命力可言，人民调解制度就会走向衰落[7]。 尽管人民调解一般是在双方当事人都让渡自己部分权利的基础上达成合意，但最终达成的调解协议一般都需体现基本公平正义精神，至少达到当事人心中朴素的公平正义观念的最低限度。

四、 完善人民调解程序应坚持的原则

当事人的意思自治为程序的首要原则。人民调解程序主要是设置一套基于一般逻辑而建立的基本程序，包括程序的启动、调解步骤、调解方式等，仅仅是通过规范的程序为纠纷双方当事人提供更加明确的选择，使当事人能够更加充分、理性地表达自己的意见，从而更好地达成调解合意，使之更加自觉地遵循调解协议，提升人民调解纠纷解决方式的权威性。如果当事人不愿意根据法律提供的程序范式参与调解，也可自行协商，因此程序的规范性相对比较灵活，其与当事人的意思自治并不冲突，并且两者之间可以很好地得以结合，更利于当事人之间达成调解合意，提高人民调解制度的纠纷解决能力。

坚持中立原则。人民调解委员会作为调处民间纠纷的第三方，其地位应保持中立，不得故意偏袒某一方，可依据情、理、法进行相对公平的调解。这项原则在我国的《人民调解法》上有所体现，但司法实践中应给予更加充分的贯彻。《人民调解法》第十五条规定，人民调解员在调解工作中有下列行为之一的，由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正，情节严重的，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘：(一)偏袒一方当事人的；(二)侮辱当事人的；(三)索取、收受财物或者牟取不正当利益的；(四)泄漏当事人的个人隐私、商业秘密的。同时第二十一条也作了基本规定，人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道，但程序上的规定并不细致。

贯彻效益原则。正如法律或法治也有其局限性,程序价值的光环也掩藏着程序的弊端,因为,法律程序需要支付相应的代价。尤其，对于某些大量的非典型纠纷以及不适于进行审判或者根本不要求进行审判的纠纷来说,如果诉诸能够体现程序价值的公力救济,那么,就要付出很大的代价,因为这些纠纷本身只要求进行简易和灵活的处理。 诚然，人民调解制度具有便利、高效、低成本等优势特点，也正是因为这些优点使人民调解纠纷解决方式有广阔的存在空间。因此，提高人民调解程序的规范性需要注意贯彻效益原则，尽可能提高人民调解的效益，保持其灵活性。

总之，人民调解程序应坚持规范性与灵活性的统一，规范的程序仅提供范式，人民调解组织、人民调解员可享有充分的调解空间，其可根据纠纷的具体情况、特点确定具体的调解方式。纠纷当事人也可自由选择人民调解程序及方式。

[1] 许昕.调解制度研究(专题讨论)[J].学习与探索,2012(1).

[2] 赵静波. “大调解”机制下长春市人民调解制度的改革实践与制度创新调研报告[J] .当代法学，2012(1).

[3] 张文显.法理学(第四版)[M].北京：高等教育出版社，2011.

[4] 范愉.《中华人民共和国人民调解法》评析[J].法学家,2011(2).

[5] 闫庆霞.人民调解前置制度之反思——以民事程序选择权为讨论的出发点[J].法学家，2007(3).

[6] 范愉.《中华人民共和国人民调解法》评析[J].法学家,2011(2).

[7] 曾旻.当前人民调解制度功能的科学定位[J]. 法治论坛,2009(6).

(责任编辑 金 瑛)

2015-03-17

罗单(1992—)，女，重庆巫山人，西南政法大学民商法学院本科生；徐梦堃(1993—)，男，安徽青阳人，西南政法大学民商法学院团总支书记。

本文系2014年重庆市大学生创新训练项目(20140652024)结项成果之一。

D915.14

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