新型城镇化进程中农村服务型党组织建设的挑战与对策——以衡阳市H乡调研为基础

于 斌

(中共衡阳市委党校， 湖南 衡阳 421001)

新型城镇化进程中农村服务型党组织建设的挑战与对策
——以衡阳市H乡调研为基础

于 斌

(中共衡阳市委党校， 湖南 衡阳 421001)

推行新型城镇化和加强基层服务型党组织建设是十八大以来党中央的重大决策部署。新型城镇化进程中“农村”向“社区”变化，“农民”向“市民”转变，基层党建工作要实现由“管理”向“服务”转型，这一切给农村党建带来新的挑战与考验。新型城镇化背景下加强农村服务型党组织建设要注重因地制宜，理顺党组织关系；要坚持问题导向，发挥党组织战斗堡垒作用；要健全工作机制，夯实党组织执政基础。

新型城镇化；城镇化进程；农村党建；服务型党组织；挑战；对策

推行新型城镇化和加强基层服务型党组织建设是党中央十八大以来的重大决策部署。新型城镇化的重心不在城市而在农村，不在工人而是农民。[1]基层服务型党组织的主要任务是“服务群众、做群众工作”[2]。 农村、农民随着新型城镇化的推进，在发展面貌、生产生活以及思想观念等方面发生了新的变化。这些变化使农村服务型党组织建设面临新的挑战也迎来发展契机。因此，在新型城镇化进程中加强农村服务型党组织建设，对于保障新型城镇化的顺利实施护航我国经济发展“新常态”，对于推动农村经济发展促进农村社会和谐稳定，对于密切党群干群关系巩固党的执政地位具有重要意义。笔者在对衡阳市H乡调研基础上，从新型城镇化进程中农村服务型党组织建设的挑战与对策两个方面进行思考和探索。

一、 新型城镇化进程中农村服务型党组织建设面临的挑战

(一) “农村”向“社区”变化带来的挑战

1. 传统农村党组织布局“滞后”。新型城镇化进程中由于土地征收、房屋拆迁、人员安置和企业入驻使得农村原有的村落格局变得模糊，以传统行政村为单位的党组织设置方式也有些不适应。一些建设项目或企业驻地常处于几个村的交界地带，同一安置点也居住着来自不同村的拆迁户。这种跨区域居住现象直接造成现居住地党组织“管不着”，集中居住地的村民“不服管”，部分村民“无人管”的问题。

2. 新的农村社区党组织“难产”。新型城镇化过程中村际之间的常住人口数量和经济发展呈现差异化。目前H乡共8个行政村，其中 1个村常住人口已达5000人以上，1个村常住人口仅700人左右，有3个村经济发展水平明显高于其他村， 有2个村经济发展处于滞后状态。因为村集体收入差异，所以发达村不乐意与落后村合并，也不乐意外村或外来人口迁入本村户口或党组织。一些村担心集体收入被收缴，尽管村的发展规模已具城市社区形态，但是对“村转社”一直怀有抵触情绪，想法设法进行阻挠或拖延，所以新的社区党组织设置也迟迟没进展。

(二) “农民”向“市民”转变带来的挑战

1. 失地农民问题对党组织工作提出新考验。新型城镇化进程中，既是经济社会快速发展的机遇期，也是矛盾交织的凸显期，其中征地拆迁带来的失地农民问题对党组织工作提出新考验。一是对失地农民土地征收前的宣传动员难。征地拆迁在新型城镇化进程中不可避免地存在，但涉及被征地农民切身利益，因此工作难度大。有村民认为自己祖辈留下来的房子，而且“风水好”，忧虑在新房住不住得习惯，因此舍不得拆；有村民担心土地或房子被征收后生活来源问题怎么解决，所以不愿搬迁。H乡境内有两大衡阳市重点项目工程，因为征地面积广，拆迁人口多，该乡党员干部近两年来花费了大量的时间和精力在做拆迁政策宣传和动员工作。二是对失地农民土地征收过程中的利益协调难。由于拆迁性质、拆迁范围、拆迁时间和拆迁政策的动态性，出现补偿方式的多样化和复杂化。有村民怀有“要想拿钱多，想法往后拖”“多闹多得”的不良心态，对党组织的拆迁安置工作不信任、不认可、不配合。有部分村民抢建加层房、抢种农作物、种假树、造假坟以求获得更多补偿。三是对失地农民土地征收后的就业安置难。尽管H乡通过积极协调，为该乡所有失地农民办理专项养老保险，但是青壮年农民的就业安置依然任务艰巨。

2. 党员流动频繁给农村党组织工作增添新难度。新型城镇化加速了人口流动频率，其中流动党员问题也给农村党组织的服务工作增添新的难度。主要表现有三个方面：一是流出党员去向不明，联系不畅。有些党员在征地拆迁后或投亲靠友外地居住，或自谋生路外地创业，外出前不主动向党组织汇报，外出后不与党组织保持经常性联系，处于“断线”状态。二是流入党员“隐形”、分散，召集不易。有些流入党员有不愿意透露自己的党员身份，既不开具党员证明信，又不转移组织关系或不持《流动党员活动证》做“隐形党员”；有一些党员居无定所，来去自如，因此，流动性大也不易召集。三是条件受限，组织活动开展不易。H乡有6个城中村和2个农业村。对于城中村，因为有土地或者物业租赁收入，所以党组织阵地建设较好，活动开展也比较多，但是主要针对本村党员，面向外来务工党员的活动少。对于农业村，因为村集体收入少，所以党建活动经费短缺，活动场所建设滞后，组织活动开展次数也少。

(三) “管理”向“服务”转型带来的挑战

1. 农村党员干部服务的内生动力不足。党的十八大首次提出“服务型”的党建理念，“服务型”不等同“服务”，它要体现一种“高度的服务自觉”[3]。但是由于新型城镇化过程中农村发展机遇与挑战并行，矛盾与困难交织，加上一些历史原因与传统因素，农村党员干部服务内生动力并不足，对上级任务疲于应付，对群众需求敷衍塞责，表现出“不想干”“不愿干”的状态。究其原因，主要有如下三个方面：一是思想认识有偏差，有农村党员片面地认为把经济搞上去才是实实在在的，而党建工作“太虚”，甚至有个别党员认为建设服务型党组织无非是“换块牌子，结果是‘外甥打灯笼’——照旧！”。二是政治激励空间有限。村级干部的政治激励存在着上升空间和覆盖范围窄的“先天缺陷”，即便是乡镇干部晋升到正科干部算是到“天花板”了，更不用说村干部的晋升渠道有多畅通了。三是经费投入不足。农村党组织承担维护农村社会稳定、服务农民群众、完成上级党组织下达的任务等重要职责，但是活动经费却捉襟见肘。一方面，由于农村税费改革、取消农业税之后农村党组织掌握的经济资源越来越少；另一方面，上级党组织拨付给农村党建经费没有随着经济发展水平的提高进行合理调整，党组织自身的活动范围和服务项目却越来越多从而加剧了经费的紧张。此外，农村党员干部从事服务工作也是养家糊口的职业，但是如果按级别进行工资套算，其薪金确实偏低。调查发现，H乡的村干部月均工资仅在800元左右。

2. 农村党员干部队伍建设滞后。一是后备力量不足。H乡共8个村,在8名村支部书记中，50岁及以上的为7人,40岁至50岁的仅1人。全乡760余名党员中,60岁以上有304人，比重达到40%。由此可见，农村党员老龄化现象比较突出。尽管有大学生村官入驻，但是一些大学生村官要么被经常抽调到上一级党组织“临时加班”，要么通过公务员考试履职新岗，因此流动性大。本地年轻党员或在外求学、经商，或不愿从事基层党组织工作，导致一些农村党员干部队伍存在“青黄不接”甚至“断层”。二是文化层次较低。H乡“村支两委”中党员47人，其中大学文化层次8人，比例为17%，高中文化层次29人，占比61.7%，初中及以下文化层次10人，占比21.3%，对于普通党员，除了在外求学的文化程度较高，其他文化水平普遍不高。三是教育管理比较松懈。“三会一课”请假现象比较严重，甚至一度出现发“误工费”才有人参会的情形；学习活动不深入，存在读读文件、唠唠嗑的“走过场”现象。

二、 新型城镇化进程中加强农村服务型党组织建设的对策思考

(一) 注重因地制宜，理顺农村服务型党组织关系

1. 稳步有序推进合村并居。为了便于服务工作的开展，也随着新型城镇化的推进，对一些行政村进行区划调整势在必行，但是合村并居不是简单的旧村拆并，必须稳步有序推进。一方面，要了解各村的现状和历史渊源，尊重多数村民意愿，民主协商，不能随意更不可强行并村或社区划定；另一方面，在并村过渡期，容易矛盾多发和激化，为了实现平稳过渡，建议对涉及村民与原村的经济利益关系采取暂时予以保留的办法，即村民在原村所拥有的股份、收益及享有的特殊福利待遇仍由原村通过银行存折的形式发放，而除此之外的其他社会关系则全部转至居住地村，由新的村或者社区统一管理，村民的户籍也应随着住址的变化而迁移，实现住户合一。

2. 优化整合党组织设置。为适应调整后的农村社区规模扩大和党员数量增加的实际，对党员人数超过一定数量的农村社区党支部，按照党章规定建议分别调整为党总支或党委。同时，在坚持“村民主体自治不变、集体资产产权不变”的前提下，打破“就村论村”“就社区论社区”的思维定势，创新党组织设置模式，比如按产业联合成立跨区域的联合党组织，城郊村与城市社区联建党组织等等，联建党组织在财务上保持独立建账、独立核算的原则，在工作上统一规划、统一部署、统一落实，实现优势互补，资源共享。

(二) 坚持问题导向，发挥农村服务型党组织战斗堡垒作用

1. 妥善解决失地农民问题，实现“和谐拆迁”。一要强化党员干部宗旨意识，发挥先锋模范作用。“群众动不动，全看村干部”，新型城镇化进程的土地拆迁涉及失地农民切身利益，一些党员本身就是征迁对象，村干部除了进行耐心细致的宣传动员外，更重要的是自身要带头支持土地征收，带头签订补偿协议，带头遵守拆迁规章。即使党员干部自身不是征迁对象，也要站在失地农民的立场上与其交心，协调好被征拆群众与相关部门的关系，成为群众利益表达与维护的坚强后盾。二要创新补偿安置方式，切实维护失地农民切身利益。失地农民最迫切需要解决的问题是自己以及子孙将来生活的生计问题。H乡为该乡所有失地农民办理专项的失地养老保险，深得当地群众的好评。同时还应该积极探索补偿安置新方式。例如，通过对房屋、土地的价值评估然后以“股本”形式进行长期“分红”；通过招工安置，实现就业保障等等。三要创造条件，保障失地农民充分就业。针对失地农民学历水平普遍偏低，缺乏一技之长的实际，组织开展有针对性的就业技能培训；开展当地企业空岗信息及失地农民就业需求的采集工作，充分保障失地农民家庭至少一人就业。

2. 创新流动党员服务方式，构建“温馨家园”。 一是主动联络、加强日常联系。设立流动党员接待室，开通咨询服务电话、配备专门联络员，方便流动党员与党组织的联系。二是以人为本，开展真情服务。推进以保障党员权利为重点的党内服务，为流动党员过正常的党内生活创造条件；推进以扶贫帮困为主要内容的救助服务，主动为流动党员协调解决子女上学、各类证照办理等事宜；推进以提高技能为主要内容的培训服务，提高流动党员的就业技能。

(三) 健全工作机制，夯实农村服务型党组织执政基础

1. 健全农村党员干部激励机制。有效的激励机制是提高党员干部工作热情的关键。一要强化绩效考核机制。为充分调动农村党员干部的积极性，促进农村工作不断进步，建议通过量化考核，对村干部实行“基础补贴+绩效奖金”方式，奖优罚劣。二要建立关爱离任农村党员干部长效机制。关注离职村党员干部待遇，对因突发性灾害、事故或患重大疾病造成家庭特别困难的村干部给予专项资金救助，体现党内关爱。

2. 健全农村党员干部培训机制。通过强化教育培训，提升党员干部服务能力。一方面要找准“三个基点”：将农村党员骨干、返乡农民工党员、农村党员大户作为重点培训对象，通过重点对象培训辐射影响农村党员群众；把党的惠农政策、农村常用法律法规、实用技能(农村种养技术、农产品加工、建筑装修、家政、厨艺等)作为重点培训内容；开展“上好一堂培训课，学会一门技能、帮扶发展一个项目、促成一批致富典型”为重点培训主题。另一方面要办好“三个课堂”：办好“流动课堂”，进行巡回培训，克服农村党员干部分布广而培训难的问题；办好“实践课堂”，进行现场培训，将培训班搬进种养基地、企业厂矿，开展互动教学，增强培训效果；办好“网络课堂”，进行网上培训，有效解决农村党员干部培训出现的手段单一、内容偏窄、时效不强、工学矛盾等问题。

3. 健全农村党组织经费保障机制。一要明确保障标准。按每个行政村的党组织规格不同设置相应标准，对党员人数特别多、党建工作任务特别重、党建工作成效特别显著的村，根据实际情况，适当提高党建经费保障标准。二要落实经费来源。建议将农村党建经费纳入县区一级财政预算，实现以财政拨款为主，党费拨付为辅。三要规范使用范围。进一步明确农村党建经费使用，规定农村党建经费主要用于村级党员教育培训、组织党员活动、购买学习资料、党员表彰奖励、走访慰问党员、远程教育管理、党建阵地建设以及其他与基层党建相关的活动。四要强化审核监督。建立专用账薄，指定专人负责，实行会计、出纳分设。党建经费使用情况应纳入党务公开内容，每年向党员大会或党员代表大会报告党建经费管理使用情况，自觉接受党员监督。上级组织、审计部门对资金使用情况进行定期检查、审计，提高专项资金使用效益。对使用不当或挪作他用的，依法依纪追究有关人员责任。

[1] 耿春雷. 新型城镇化重点在农村[J].社会公益，2013(07)：55.

[2] 胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

[3] 于斌.试论服务型马克思主义执政党的“服务型”特征[J].传承,2014(9)：68.

(责任编辑 王慧倩)

2015-03-17

于斌(1986—)，男，湖南常宁人，中共衡阳市委党校讲师。

本文系湖南省党校、行政学院系统社科规划课题《新型城镇化进程中农村服务型党组织建设研究》，课题编号：2014A04。

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