论民主行政的实现路径——基于公民参与的视角[1]

郭 健 坤

(华东师范大学， 上海 200241)

论民主行政的实现路径
——基于公民参与的视角[1]

郭 健 坤

(华东师范大学， 上海 200241)

公民参与是现代民主行政的基本要求，也是有效控制行政权力的手段。公民参与的广度和深度是衡量一个国家民主行政的重要尺度。因此，从加强公民参与入手，可以探索出实现民主行政的有效途径。具体来说包含三个方面，即健全公民参与机制，强化公民参与教育和加快公民参与立法。

公民参与； 民主行政； 机制； 教育

当今，随着权力资源由政治国家向公民社会的逐渐转移，民主行政已成为一种历史发展趋势。作为实现民主行政的一种重要形式，公民参与被越来越多地运用于民主行政的实践中。尤其是，近几年来我国公民在公共行政领域的参与日趋扩大，公民参与也作为一个重要课题被学者纳入主要研究范畴，成为理论热点。

一、 公民参与和民主行政的理论基础

(一) 公民参与的界定

国内学者对“公民参与”这一概念的理解有所不同。从参与的主体、领域、渠道等基本要素来看，公民参与也称公共参与、公众参与，是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动，包括选举、投票、竞选、结社、请愿、集会、游行、示威、抗议、检举、协商、听证、上访等。[2]从概念适用的范围来看，北京大学法学院的王锡锌教授分别定义了公民参与和公众参与，认为两者存在一定的差别。公民参与的概念主要在政治学范围内使用，指宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与，它是赋予政治过程正当性的基础。[3]公众参与也称公共参与，指在行政立法和决策过程中，政府部门通过允许、鼓励利害关系人和其他社会公众，就所涉及的重大问题，以提供信息、发表意见评论、表达利益诉求等方式参与进来，并提升行政立法和决策公正性、正当性与合理性的一系列制度机制。[4]政治过程中的公民参与构成了政权合法性的一种来源，而公众参与则体现在公共行政立法和决策的过程中。从权力的运行机制来看，公众参与作为一种民主制度，是指公共权力在立法、决策或进行治理时，由公共权力机构通过公开渠道从公众和利害相关的个人或组织那里获取信息，听取意见，并通过反馈和互动来影响决策和治理过程的各种行为。亦即公众通过直接与政府或其它公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理。[5]

笔者认为，目前国内学者对公民参与的概念存在广义和狭义两种理解。广义的公民参与除包括公民在政治生活中的选举、投票、竞选、结社、集会、示威、游行等形式的参与外，还包括对行政机关的立法、决策、计划、决定、执行等行政活动的参与，而狭义的公民参与仅指对政治生活的参与。与这两种理解不同，本文中的公民参与指的是公民对行政活动的参与，简称公民行政参与。概括地说，它是非权力主体的公民个人或组织从自身利益或共同利益出发，以法定的方式、手段和渠道参与公共行政过程的行为。

(二) 公民参与和民主行政的关系

公民参与和民主行政是相互联系、相互依赖、密不可分的。

1. 公民参与是民主行政的基础和重要保证。公民通过多种参与途径对公共权力实施某种程度的控制是现代民主行政的基本内涵。民主行政必须以大众自发的、直接的参与为核心，通过自我管理过程中大众积极的直接参与才能实现。在公民积极参与的前提下，行政才能从官僚机构或政治权力的独占物转变为公民共同创造的结果。没有公民参与，民主行政就成了“镜中花水中月”，难以真正实现。“公民对公共行政的直接参与既是公共行政民主取向的突出表现，也是民主行政最重要的实现途径和典型制度特征。”[6]持续和健康的民主行政不但有赖于社会基本结构的民主化水平，而且有赖于民众的参与化程度。民主行政要求政府给予民众更多的知情权、参与权、表达权和监督权，使他们切实参与到国家和社会公共事务的管理中来。换句话说，人民群众能够在多大程度上介入和影响公共行政立法和决策过程，是行政民主化水平的关键指标。“扩大行政参与的过程，也就是推进行政民主的进程。”[7]当代参与民主理论的重要代表、美国著名政治学家—卡罗尔·佩特曼(Carole Pateman)也曾指出，真正的民主应该是所有公民都直接和充分参与公共事务的民主，从政策问题确认、政策议程设置、政策制定、政策执行到政策评估，都有公民的广泛参与。没有民众普遍参与的氛围作支撑，民主所要实现的人人生而平等、个体的自由发展、妥协、负责等这些基本价值就无法实现。

2. 民主行政是公民参与的目标和终极价值。从公共行政学发展的历史来看，传统的公共行政学理论主张政治和行政二分。行政学的鼻祖—伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)就曾指出，政治和行政分离强调的是二者各司其职。“政治依据民主的原则加以建构，而行政则成了完全的集权体系。”古德诺(Goodnow)认为，“政治”是公共意志的表达，而“行政”则是公共意志的执行。作为公共意志的执行的行政，受到管理主义的深刻影响，其重心在于追求效率。“既然行政所追求的是效率，就必须实现统一指挥，就必须拥有以严格的‘命令-服从’为特征的组织体系及其机制”[8]，因而必须是集权的。但是，这种追求内部运作效率而忽视外部环境和民众诉求的集权体制，往往导致公共行政偏离方向，走入工具理性的极端。于是，一些公共行政学的学者对传统的公共行政学理论提出了激烈的批评，主张以“民主行政”来重建公共行政学的典范。与传统行政以“效率”为主要价值导向不同，民主行政强调以“公平”和“民主”为主要价值导向。文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)是这些学者中的代表人物，他说：“对行政过程的效率问题过于关注，通过集权和控制机制促进效率，这与民主思想背道而驰；现代民主社会中，公共行政应建立起‘民主行政’的目标模式，即效率并非压倒一切的价值取向，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福，促进社会公平。”[9]1968年，由美国行政学家—德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)发起，《公共行政评论》和锡拉丘兹大学(Syracuse University)麦克斯韦尔学院(Maxwell School)共同赞助，32位行政学的青年学者会集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心(Minnowbrook Conference Center)召开研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会后，弗兰克·马诺力(Frank Marini)主编了《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书，该书是会议成果的集中反映，被称为“新公共行政学”的宣言。书中明确提出，要打破传统公共行政的效率观，主张建立以公平、民主为价值导向的新公共行政。新公共行政的主题之一即是公民参与，它试图通过扩大公民对立法、决策等行政活动的参与，在现有的政治生态中提高民主化水平。“新公共行政鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。”[10]可以说，公民参与为实现民主行政的目标提供了一种很好的范式。当政府把鼓励公民参与放在公共行政的中心地位时，民主行政才会真正得以实现。通过公民普遍的、直接的参与，扩大公共行政的民主倾向，提高决策的民主化、科学化水平。同时，由于在作出决策或决议的过程中吸纳了民众的意见和建议，也使得行政执行更加富有效率。

二、 公民参与对民主行政的价值分析

蔡定剑认为，公民参与的理论最早能追溯至英国普通法中的“自然公正原则”——任何权力都必须公正地行使，对当事人作出不利的决定必须听取其本人意见。那么，如何在行使权力的过程中听取当事人的意见呢？这就需要引入参与机制，通过参与机制的科学构建为公民提供参与的渠道和手段，保障公民能够及时地向决策主体反映情况，表达利益诉求和提出建议、意见等。借鉴传统公共行政学把政治与行政二分的观点，公民参与也可以相应地二分为公民政治参与和公民行政参与。公民政治参与指的是影响和改变公共行为的方式——决策由政府主导转向公民参与，政府和民众协商、互动的过程；而公民行政参与则意味着行使公共权力时要听取利害关系人的意见的制度和机制。这里的公民政治参与在实际操作中即是指代议制民主；并且，通常情况下人们所说的公民参与主要也就是这种通过代议制方式来进行的政治参与。然而，代议制民主天然排斥公民的直接参与，认为普通公民易受情感冲动和外部势力的影响，无法理性地判断政策议题并独立作决定，于是就需要一些社会精英来代表他们进行决策，代议制民主逐渐走向了一种“精英民主”。这种精英民主使得议会蜕变成各种精英集团争夺利益的角斗场，排斥在议会之外的多数群众的利益诉求得不到真实反映，形成了“社会内部的一个黑洞”，加剧了政治不平等。在现代社会，随着民主观念日益深入人心，人们对政府的认识也更加深刻，政府的权力来源于人民的授予，政府不再是高高在上的统治者，而应是公共意志的执行者，是为人民服务的，人民必须掌握自身命运的决定权。因此，在传统的公民政治参与已不能很好地保障自身利益的情况下，公民只能越来越多地求助于行政参与，希望通过加强公共行政领域的参与更好地表达利益诉求，将涉及切身利益的问题通过听证、提案、上访等方式向决策层反映，增大自身与政府协商对话的几率，从而把利益问题转化为决策问题，并随着这些问题的解决实现利益诉求，弥补政治参与的不足。

目前我国正处于社会转型期，公共行政领域尚缺乏科学、有效的公民参与机制。公民无法通过正当的途径表达利益诉求，或是向决策机关表达利益诉求后迟迟得不到回应和满足，很容易导致各种各样的矛盾。虽然一些小矛盾在初发阶段表现得不明显，甚至被整体安定和谐的大环境掩盖起来，但是没有表现出来并不代表没有。随着各种诱发因素的积累，一旦现行的政治系统不能有效地吸纳和同化日益分化的社会力量，不稳定系数超出了社会“安全阀”缓冲作用的承受范围，矛盾就会迅速激化，出现大量的上访和暴力抗争事件，甚至演化升级成群体性突发事件。因此，从公共行政领域的现实层面看，积极、有效的公民参与是保障广大公民合法权益，维护公平正义，建立社会主义和谐社会的重要途径。而一个公平、正义、和谐的社会环境既能促进民主行政的发展，又是民主行政所要追求的目标。公民参与是民主行政的基本特征，体现了极大的民主价值。当前，随着我国公民对公共行政事务的参与日趋扩大，公民参与作为实现民主行政的一种重要形式，将发挥越来越重要的作用。

三、 公民参与视角下民主行政实现路径

(一) 健全公民参与机制，实现公民参与制度化

1. 完善人民代表大会制度。人民代表大会制度作为国家政权的组织形式，是适合我国国情的根本政治制度。当前扩大公民参与，就必须完善人民代表大会制度，它是我国公民参与最重要的形式。一是要加强人民代表大会及其常务委员会的立法功能，将公民参与活动全过程可能涉及的问题以法律的形式明确下来，作出具体、详实的规定，使参与各方的正当利益都能受到法律的保护。二是要充分发挥人大代表的积极性和主动性。一个不可忽视的现实情况是，我国的人大代表并不像西方议会的议员那样实行专职化，他们大多具有代表和官员的双重身份，担任一定的职务并享有一定的行政级别。因此，人大代表可以以官员的身份自然地参与到行政事务的管理中来；同时，代表必须对人民负责，为人民说话，这在一定程度上为本选区的其他公民参与行政过程提供了方便。三是要进一步明确人民代表大会及其常务委员会的决策权、监督权。一方面，人大及其常委会可以对行政领域的重大事项进行表决，从而直接参与决策；另一方面，当政府行政机关作出的决策同宪法和法律相抵触时，人大及其常委会可以宣布其无效，实现间接参与决策。此外，人大及其常委会还可以依法对行政机关工作人员的行为进行监督，质询行政机关的工作，选举和罢免行政官员，这也是一种参与形式。

2. 完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。人民政协作为中国人民爱国统一战线组织，是我国的政治协商机构，也是发扬中国特色社会主义民主的一种重要形式。它由中国共产党、8个民主党派、无党派民主人士、各人民团体、港澳同胞、台湾同胞和归国侨胞代表，以及特邀人士等组成，具有广泛的社会基础。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督和组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政。它一般通过两种形式参与公共行政。一是在自身开展活动的过程中向政府行政机关提出关于行政事务的意见和建议，二是政协委员可以列席同级人大的会议，听取和讨论政府工作报告，以影响政府机关的决策行为。

3. 完善基层群众自治制度和信访制度。一是要完善基层群众自治制度，确保人民群众享有更切实的民主权利。健全基层选举、议事、述职、公开、问责等机制，鼓励人民通过法定渠道行使自己的民主权利，促进群众在基层公共事务和公益事业中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，这是实现民主行政的基础性工程，必须重点加以推进。通过扩大在基层社会、地方的参与，实现更为广泛的民主，从而为政治、国家等更高层面上的民主运作提供条件。二是要使信访制度成为公民参与的法律机制，让各级人大代表和常委会的组成人员直接参与信访工作；建立信访通报制度，把信访的情况通报给有关代表、政府部门，促使一些群众信访件及时转化成所在选区人大代表的意见建议，并最终得到处理。

4. 完善政务公开制度。公民参与的前提是要对政府行政信息有充分的了解。缺乏有效的知情权，公民就无法准确地进行判断和作出决策。因此，要进一步确立和完善政务公开制度，将政府行政活动各个阶段的情况通过网络、报纸、新闻、信息公开栏等渠道及时向公众公布，让人民群众知道政府要做什么、在做什么和做了什么，增强公众对公共管理事务的热情和敏感性。这一方面可以使政府机关在做出决策和决议之前广泛地听取社会意见，保证决策和决议正确、合理；另一方面也可以提高政治透明度，促进公民对行政机关及其工作人员行为的监督，有效杜绝暗箱操作、权力滥用和寻租腐败现象的发生。同时，在参与的基础上，提高民众对政府的认同感以及政府执政的合法性。政务公开的广度和深度，是衡量民主行政的一个重要指标。

5. 健全大众传播媒介。要构筑全方位、多层次、宽领域的传播体系，实现社会资源的有效整合，从而产生大量有价值的信息流，编织成密集的信息网，为公民参与提供充足的信息。公民只有掌握了足够的信息，才能了解行政机关的活动，从而根据自己的需要有选择、有目的、有计划地参与到公共管理中来，提高行政参与的效率。

(二) 加强公民参与教育，塑造理性公民

1. 要对公民进行政治知识教育。公民的政治知识水平与参与之间有着紧密的联系。一方面，公民参与要求公民必须具备必要的政治知识，这样才能有针对性地向政府表达利益诉求，保证参与真实、有效；而另一方面，公民也可以在参与的过程中习得新的政治知识，随着参与范围的扩大以及参与程度的加深，不断丰富和完善自身的政治知识，提高政治素养。要采取多种形式对公民进行广泛、系统的宣传教育，在不断的宣传教育中提高公民的政治知识水平，使他们对现行政治制度有一个更深刻的了解，努力做到依法行使权利，自觉履行义务，并学会如何与所在选区的人大代表建立联系并通过他们向决策层提出意见建议等，这些知识都有利于公民正确、有效地参与公共行政。

2. 要使公民懂法。懂法，是塑造理性公民的前提条件，也是建设社会主义法治国家对公民素质的基本要求。“公民只有懂法，才能区别哪些问题可以借助司法部门解决，哪些问题非得诉诸政府”[11]，如此便可以使公民的参与行为更有针对性，从而提高参与的效率；懂法是为了更好地守法，如果每个人都能懂法，根据法律的规定严格约束自己的行为，势必对促进社会整体的有序参与产生积极的影响。

3. 要培养公民的责任意识。要使公民在参与的过程中有所担当，必须要培养公民的责任意识。成熟理性的责任意识是公民参与有序进行的保障，没有形成公民责任意识，真正意义上的公民参与就无从谈起；并且，只有具有很强责任意识的公民中才能孕育出民主行政的政府官员，他们之间的互动也才能最终达到民主行政的要求。“要建立一个公正、平等的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见。”[12]公民要充分认识到参与对于维护自身合法权益的重要性，增强参与的自觉性和主动性，更加积极地参与公共事务的管理。通过起初一部分人的尝试和努力，带动越来越多的人加入进来，最终在全社会形成人人参与、乐于参与的风气，为实现民主行政营造良好的氛围。

(三) 完善公民参与立法，建立配套的法律法规体系

要加快公民参与领域的立法活动，对公民参与的形式、条件、步骤、配套办法和时限等作出明确的规定，让公民参与真正做到有法可依，走上法制化轨道。要保证民主行政必须通过法制化的形式加以规范。在运用公共权力的过程中，行政主体有可能会滥用权力，以权谋私，损害公众的利益，因此必须要用相关的法律法规来约束其行为，保护公众的利益。一方面，法律可以使行政主体的行为有章可循，从而保证其行为的“公共性”；另一方面，法律使得公民参与行政的过程有了保障，当公民的知情权、参与权受到损害时也可以依法获得行政和司法救济。如现代许多国家都颁布了行政程序法，规定了公民参与的听证制度、申辩和质证制度、说明理由制度、资讯公开制度等，借助这些法律制度，公民的民主权利得以保障，现代民主行政的精神得以体现。

[1] 彭新武.中国社会主义民主行政的系统建构[J].北京行政学院学报,2009(4):13-15.

[2] 俞可平.公民参与的几个理论问题[J].中国政府创新网,2011-09-13.

[3] 王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].东方法学,2008(4):26.

[4] 陈胜利.“公民政治参与”问题研究述评[J].学校党建与思想教育,2011(5):89.

[5] 蔡定剑.公众参与及其在中国的发展[J].团结,2009(4):32.

[6] 曹现强,公维友.新公共行政的民主行政观探析[J].中国行政管理,2006(9):63.

[7] 卓越.实现社会主义民主行政的新途径[J].中共福建省委党校学报,2004(4):19-21.

[8] 张康之,程倩.民主行政理论的产生及其实践价值[J].行政论坛,2010(4):22.

[9] [美]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙(译).上海:三联书店,1999.

[10] [美]康特妮,[美]马克·霍哲,[中]张梦中.新公共行政:寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理,2001(2):44.

[11] 王秋波.民主政治进程中的公民有序政治参与问题[J].理论学刊,2010(8):98.

[12] David K. Hart. The Virtuous Citizen, the Honorable Bureaucrat, and "Public" Administration[J]. Public Administration Review, Vol. 44, Special Issue: Citizenship and Public Administration, Mar., 1984:p111.

(责任编辑 李晋国)

2015-02-05

郭健坤(1993—)，男，安徽肥西人，华东师范大学政治学系在读研究生。

本文系国家社科基金青年项目—“党群协商与群众工作创新实践研究”(项目批准号：11CZZ018)。

D621.5

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