权力公开的地方经验及其运行机制——以JS县委权力公开透明运行的探索性实践为例

阚 莹 莹

(中共嘉兴市委党校， 浙江 嘉兴 314001)

权力公开的地方经验及其运行机制
——以JS县委权力公开透明运行的探索性实践为例

阚 莹 莹

(中共嘉兴市委党校， 浙江 嘉兴 314001)

公开透明是政党政治的方向。公开透明的运行是规范权力和监督权力运行的基本前提。鉴于目前权力的封闭化运作现状及其公开所面临的困境，JS县委着重从加强权力清单及流程制度化、多维联动与公众参与、制度平台与网络化监督等方面进行了权力公开透明运行的探索性实践。“JS实践”中的权力运行机制中最需要重视的就是权力的“分”与“放”、“参与”与“监督”。

权力公开； 县委； 地方经验； 运行机制

权力(本文指公共权力)，其封闭化运作主要体现在公共权力赋权过程以及运作过程中。权力的高度集中必然带来权力的封闭。无论出于何种原因，权力运行封闭化都将会导致权力客体(公共权力运行的相对人)处于信息不对称的弱势，也就无法通过合法途径获取自己所需的有效信息，无法对权力行使者形成有效的约束和监督，进而成为权力滥用和寻租的温床。在一个封闭的体制内是无法真正实现权力公开透明运行的，封闭的权力运行体制使权力主体(公共权力行使者)与权力客体之间形成了地位上的落差，而封闭运行的权力势必腐败。

从政党的产生来看，公共权力是人民赋予的。作为权力主体的执政党或政府部门只是公共权力的“受委托人”、“行使者”，而作为权力客体的人民群众才是权力的委托人、授予人。因此，作为执政党，在通过自身执政地位行使公共权力时，理所当然地必须接受权力赋予者——人民群众的监督，人民群众作为公共权力的委托人也天然地具备对公共权力运行的知情权和监督权。从世界各国的发展历程来看，权力运作的公开透明是当今政治制度、法律制度发展的方向。破除公共权力的封闭化运行，不断推进政务公开、权力透明运行，是当今世界政治文明、法治文明的发展趋势和重要标志，也是规范和监督权力运行的基本前提。

一、 县域政治生态中的党委

(一) 县域政治权力的基本结构与党委的政治角色

县级党委、县级人民政府、县级人民代表大会和县级政治协商会议构成了县级政治权力的基本结构。作为中国共产党在县域政治生活中行使执政权力的组织机构，县委在这中间起到核心作用。

《中国共产党地方委员会工作条例》规定：“党的地方各级委员会是本地区的领导核心。党的地方各级委员会要贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。”[1]可见，县域内同级政府及其他组织机构的一切重要事务几乎都是由县委做出决策。

在中国的政治生态中，党组织、政府、群众、制度、党与社会主流的共同价值是主要的构成要素，而且这些要素都是以党为领导核心而形成特定的政治秩序和政治生态环境的。[2]也就是说，县委权力运作对整个县域政治生态环境的导向起到了至关重要的作用，因此，加强对县委权力的监督和制约成为了必然。事实上，逐步推广实行的县委权力公开透明运行，就是让社会公众知道县委的权力如何运行，充分保障人民群众的知情权和监督权，以人民的监督实现对权力的制约，这一改革实践无论从实现政治民主化还是从巩固党的执政合法性来说，都具有重要意义。

(二) 县委权力设置及其运行方式

《中国共产党章程》规定，县级党的最高权力机构是县级党的代表大会。县党代会选举产生全委会。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，全委会选举产生常委会和书记、副书记。县党代会闭会期间由党的全委会行使其职权，常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权。从权力设置结构可以看出县委权力设置及其运行方式的两个特点：县委权力机构设置遵循了党的民主集中制；县委权力的运行方式是自上而下的。

县委权力设置及其运行方式的特点有其积极性：可以保证上级党委政策得到有力的执行，可以保证县域内资源得到有效整合与配置。但从实践来看，也阻碍了县委权力的公开透明运行。一是权力的集中使得党的民主集中制的贯彻实施受到县委主要领导个人民主素质的局限，党代表作用发挥乏力。二是权力运行的自上而下使得县委更偏向于对上负责，一定程度上忽视了对群众负责。三是县委权力的同级监督流于形式。

(三) 县委权力的社会属性与公众知情权

党的权力包含两方面，即在党组织内部的政治生活中的支配性力量或影响力及对外部的影响力。县委权力也同时具备以上两个方面的内容。作为执政党在县级的权力组织，县委权力的影响力涉及到县域内社会的各个层面。由此，县委的权力就具有了公共权力的社会属性。

从历史上看，政党是公民社会发展的必然产物。正是公众有了利益表达的诉求，才有了公众对政党这种利益表达工具的诉求。[3]也正是这种关系决定公民产生了限制公共权力行使的要求，自然也就拥有了知情权。作为县委权力相对的权利主体，县域内的社会公众具有相应的知情权、监督权。尤其在当前的新媒体时代，“当政党力图成为代表的时候，技术对于政党来说就呈现出一个富有竞争性的挑战”[4]。基于县委权力的社会属性和保障公众的知情权，随着我国民主政治改革的深化，政务或党委公开也逐渐成为了党的权力与实现公众知情权的探索形式。

二、 JS县委权力公开透明的探索性实践

(一) JS县推动县委权力公开透明运行的基本背景

2010年11月，中纪委、中组部印发了《关于开展县委权力公开透明运行的意见》，开始了探索规范和监督县委权力、促进县委权力在阳光下运行的工作实践。2010年12月，JS县被列为全国第二批69个县委权力公开透明运行试点县(市、区)之一，并被浙江省委确定为全省县委权力公开透明运行工作唯一试点县。JS县围绕县委权力“规范运行、阳光运行、高效运行”三大目标，紧抓“精细厘权、阳光晒权、科学行权、民主监权”四个环节，推进“阳光决策、阳光人事、阳光工程、阳光支出、阳光处置”五项突破，初步构建了县委阳光施政的基本框架，促进了县委权力的民主化、科学化运作。

(二) JS县委权力公开透明运行的过程

1． 科学谋划“3453”方案。试点工作开始后，JS县制订了“3453”试点工作方案：即以权力“规范运行、阳光运行、高效运行”为三大目标，以“厘清职权、规范程序、公开运行、强化监督”为四大任务，以“调研部署、厘权评估、制度流程、公开监督、总结提效”为五个阶段，以及通过县委权力公开透明运行这个核心，联动推进县人大、县政府、县政协权力公开透明运行，联动推进镇(街道)和部门权力公开透明运行，联动推进党务公开引领其他各类公开工作的三大联动。

2． 以 “三份清单”科学确权，把职权梳理和制度流程有机结合起来。JS县通过职权目录清单、风险防控清单和权力运行流程图清单来进行科学确权。一是职权梳理全覆盖。共确定县委职权32项，其中集体行使12项(县委全委会5项，县委常委会7项)，个人行使20项(县委书记6项，行政副书记5项，专职副书记5项，县委常委4项)。二是全程进行风险防控。根据职权的重要程度、行使频率和发生问题几率，进行风险等级评估，实施风险分级管理和权力风险预警机制，形成风险管理封闭圈。经排查，县委共有风险点87个，其中一级风险82个，二级风险5个；配套制定防控措施170条，其中集体防控措施58条，个人防控措施112条。三是通过编制流程图，优化权力运行流程。据统计，JS县共编制各类权力运行流程图605张，查找风险点7389个，落实防控措施5615条。

3． 开门互动和联动公开结合起来进行阳光晒权。JS县坚持把公开透明作为关键环节，主动把县委权力亮出来。一是做到全面公开。专门制订下发《关于全面推行党务公开工作的实施意见》和《党务公开指导目录》，对公开的内容、程序、形式、时限等方面做出具体要求，确保全面公开。据统计，全县1329个党组织已经全部实行党务公开，公开覆盖率达到100%。二是在互动中公开。在县委党务公开网设置县委书记信箱、在线访谈、市民论坛和依申请公开等互动栏目。通过传统媒体和新媒体的双管齐下，引入广大群众的参与和监督，扩大权力的公开透明度。三是在联动中公开。建立了党务公开引领其他各类公开的联动工作机制，定期召开联动公开工作联席会议，聘请10名联动公开社会监督员，协调、指导、督促面上各类公开工作，实现党务公开与政务公开、厂务公开、村(居)务公开和公用事业单位办事公开的有效链接。

4． 着眼于规范用权，把党内监督和党外监督有机结合起来。JS县为了解决权力过分集中、公开透明不够和监督制约不力等问题，建立了包括完善规范职权类、阳光施政类、监督评估类等三大类58项制度。一是监督对象上抓住“一把手”。为了监督县委书记在常委会研究重大事项决策等议题的确定和干部任免工作方面履行职责情况，JS县出台了《县委常委会监督县委书记的实施意见》。通过《党政“一把手”“五个不直接分管”和“末位表态”实施办法》和具体操作办法，明确禁止党政“一把手”直接分管财务、干部人事、工程招标、行政审批和物资采购工作等具体事务。在讨论重大事项时，明确禁止党政“一把手”先表态、定调子。二是监督内容上突出“四重一大”。JS县为了强化监督制约，不仅出台了《实施“四重一大”事项集体决策的意见》，还围绕阳光决策、阳光人事、阳光工程、阳光支出和阳光党务政务，制定和完善了包括《县委重大决策征求意见、听证咨询和引入第三方评价制度》《选拔任用科级领导干部提名人选推荐办法》《政府投资重大项目公开运行实施办法》《加快推进公共财政管理改革的意见》和《全面推行党务公开工作的实施意见》在内的一系列制度。三是监督合力上突出党内外结合。JS县通过制定《县党代表、人大代表、政协委员列席县委重要会议制度》《拟提任领导干部廉情公示制度》《统一选派政协委员担任民主监督员制度》《党委新闻发言人制度》，进一步加大了包括群众监督、舆论监督在内的社会监督力度。

三、“JS实践”中的权力运行机制

(一) 权力运行中的“分”与“让”

在JS县的县委权力公开透明运行试点实践中，无论是从梳理权力清单(确权)、建立公开平台(晒权)还是完善监督体系(督权)，都是对县委权力的制约和削弱，具体表现为三个方面的“分”与“让”。首先，县委权力与公众权利的“分”与“让”。一方面，将县委权力的职权目录清单、风险防控目录清单进行明确，其意义在于对县委权力行使范围的确定，也就是限定。而对公共权力的限定，从某种意义上来说就是公共权力对公众权利的“让”。另一方面，县委权力公开平台的完善、公众参与和监督机制的健全，也是对公众知情权、监督权的保障。其次，县委权力体制内个人权力与集体权力的“分”与“让”。在确权、晒权、督权的过程中，作为领导集体的县委，其内部的权力结构和个人权力都更为明确而清晰了，并且以公开、透明的方式进行了界定，这就使县委权力内部能够更好地按照民主集中制原则运行，而与权力清单相对应的岗位风险防控清单则对县委内的个人权力进行了防范。再次，县委权力与同级其他组织权力间的“分”与“让”。在县委权力公开透明运行的实践中不难发现，整个工作中县委权力是作为被约束和监督的对象。与此同时，同级的其他组织则作为一个参与约束和监督的主体，无论是在职权、风险目录清单的制定过程中，还是在公开平台的建立方面，同级组织都发挥了重要作用。其中作为监督同级党委的机构，县纪委在整个县委权力公开透明运行实践过程中起到了重要作用，反过来看，其对县委权力的监督职能更是在此过程中得到了强化。总体上，在权力公开透明运行的实践过程中，地方权力是不断被“让予”的。实际上，地方党委的权力并不是直接以政府公共权力的形式体现出来，其自身所具备的公共权力属性使其必然要遵循民主的发展路径，而这也是对地方权力过分集中的制衡。

(二) 权力运行中的“参与”与“监督”

在JS县委权力公开透明运行实践中发挥作用的重要方面就是全程的参与和监督，包括除县委外的同级其他组织的参与、社会公众的参与以及与此相对应的监督。在整个试点实践过程中，多维联动的公开体系成为多方参与、监督的有效平台，加之三个强化监督效果的举措，使各监督主体对县委权力运行的参与和监督更具可操作性、实效性。强化党内监督，从发挥党代表的职能作用出发，不断完善党代表全面参与县委权力运行、党内民主政治建设的路径载体，进一步强化了党的权力运行所坚持的民主集中制原则。强化公众监督，JS县广泛选择第三方介入，并通过公共媒体实现县委权力对公众的开放，开门问政逐渐成为一种公众参与监督权力运行的固定形式。而强化监督问责更是没有使公众的参与和监督停留在形式层面，对权力运行主体的行为“动真格”，虽然由于之前讲过的同级无法对县委权力形成问责，但对县委权力的执行者包括县级部门及乡镇相应权力的追究和问责，也一定程度上成为制约县委权力的牢笼。由此，一个通过公开透明、参与监督等制度来制衡县委权力的现实路径在探索实践中逐步建立起来，使县委权力在阳光下运行变得更具可操作性。

四、 总结与讨论

县域政治是国家政权的末端，县权公开是国家政权规范运行的基础。而在县域政治的现行体制中，县委处于承上启下、协调左右的位置，是县权的核心之一，因此县委权力公开透明运行就具有十分重要的意义。

尽管JS县试点工作取得了一些成绩，但其深入推进的过程仍然有着诸多困难，而这些触及政治体制改革深水区的问题，“比触动灵魂还难”。它主要体现在三个方面：县委权力公开透明运行是一项长期性的系统工程，它的可持续性取决于整个政治生态和社会发展环境，如何构建权力公开透明运行工作新常态；立足于当前的政治生态和社会发展现状来构建制度体系，如何实现制度的有机配套；如何将公众认同转化为一种制度化的存在，更好地实现公众由被动参与向主动参与转变。

破解难题的关键在于制度的进一步完善：首先，确权要更加明晰。目前看来，党委权力的界限和权力内容的梳理有一定的难度。如何在坚持“党的绝对领导”地位不变的同时，更多地实现地方人大、政府和政协等力量对地方党委权力的制约，是破解地方权力公开、民主运行的首要问题。其次，权力增减必须适度。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中在党委，党委的权力又往往集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”[5]实际上，在地方党委权力体系中，地方权力仍是过分集中于党委书记身上的。在JS县的实践中，重视发挥党代表的作用，尤其是在闭会期间的参与权力运行和监督的重要作用，无疑是一次突破。但如何深入到更为实质性的参与、介入县委权力的操作，仍需要改革的进一步深化。同时需要注意的是如何在坚持民主集中制的原则下处理好这个“过分”的问题，是构建地方党委权力制衡体系不可绕过的问题。但处理“过分”问题时切记适度，该强就强、该弱就弱。再次，需要系统化制度的支撑作用。JS县探索实践的成功经验仅限在县域内，其拓展运用缺乏系统化制度的支撑。整个政治生态环境的好转仅靠县域权力的自我约束是远远不够的，当权力行使出错的时候没有相应的制度救济，县域的探索实践将不复存在。

[1] 中国共产党地方委员会工作条例(试行).第三条[Z].1996-4-5.

[2] 高新民. 县委权力运行基本特点与权力制约若干途径[J]. 理论视野，2012(2).

[3] 王长江.政党政治原理[M]. 北京:中共中央党校出版社，2009：267.

[4] [美]史蒂芬·E·弗兰泽奇.技术年代的政党[M]. 北京:商务印书馆，2010：410.

[5] 邓小平文选: 第3卷[M]. 北京: 人民出版社，1993：328.

(责任编辑 金 瑛)

2015-03-06

阚莹莹(1981—)，女，安徽五河人，中共嘉兴市委党校教务处副处长、讲师。

D630.1

A

1009—9352(2015)03—0052—04