美国公共图书馆“管理外包”：模式、争论与冲突

刘海丽 （北京大学信息管理系 北京 100871）

公共图书馆管理外包是指公共图书馆把日常管理职能以合同形式外包给社会组织。1997年夏威夷岛州图书馆决定将图书馆管理外包，随后取消了外包；同年，加利福尼亚州的河滨县（Riverside County）图书馆把该县图书馆系统的管理运营，以合同形式外包给了美国的LSSI①（Library Systems & Services， 图书馆系统和服务公司）。夏威夷岛州图书馆和加利福尼亚州的河滨县图书馆管理的外包引起了美国各界的强烈反应，人们认为这种“日常管理职能”外包对公共图书馆的公共运营构成威胁，有“贩卖”公共图书馆和公共图书馆私有化之嫌。

LSSI管理的公共图书馆系统已经成为美国第五大图书馆系统。根据笔者统计，在美国，与LSSI签订管理外包合同的公共图书馆有29个（以总馆计）。目前，美国仍有21个公共图书馆的管理由LSSI负责，加利福尼亚州9个、田纳西州5个、德克萨斯州3个、佛罗里达州两个、堪萨斯州1个、俄勒冈州1个，这21家共有85个分馆。

据笔者统计，LSSI目前管理的21个公共图书馆中，7个有分馆，约占总数的33%。从分馆数量来看，最多的是位于加利福尼亚州的河滨县图书馆系统，多达35个分馆；其次是俄勒冈州的杰克逊县（Jackson County）和佛罗里达州的萨穆特县（Sumter County）图书馆系统各有6个；再次是加利福尼亚州的雷丁沙斯塔（Redding Shasta）和圣克拉丽塔（Santa Clarita）图书馆系统各有3个；最后是田纳西州的德国镇（Germantown）图书馆系统有两个。从这一统计数据来看，LSSI既能管理小型图书馆，也能管理中型图书馆，具备了一定的管理能力。

据笔者统计，从美国公共图书馆管理外包的时间坐标来看，1997—2003年，公共图书馆管理外包的数量（以总馆计算）增长平稳，平均每年增加1.3个；2004—2007年，增长较为迅速，平均每年增加2.5个；2008年、2009年没有增加；2010—2013年，增长更快一些，平均每年增加3.3个。从总体来看，美国公共图书馆管理外包数量增加有起有落，但总体增长趋势是加速上升的。

1 模 式

美国公共图书馆管理外包主要有两种模式，一种是馆长职能外包，一种是整体运作外包。

1.2 馆长职能外包

在这种模式下，LSSI聘用馆长，通过馆长对公共图书馆进行管理。员工仍然采用原有的雇佣方式，是公共雇员（public employee）。LSSI聘用的馆长可以是LSSI的职员，也可以另外聘请，但必须符合合同规定的任职条件。

2000年，北达科他州的法戈市（Fargo）与LSSI签订合同，委托LSSI管理法戈公共图书馆。合同规定，图书馆馆长由LSSI聘请，原有图书馆员工仍在图书馆工作，是公共雇员，LSSI根据工作需要可雇佣自己公司的员工或另外聘请其他人员，LSSI对图书馆的所有管理通过馆长实现。2003年，由于LSSI延迟支付供货商费用，导致法戈公共图书馆与供货商关系紧张、订单取消，法戈市因此与LSSI提前解除了合同，然而法戈市对LSSI所聘馆长查尔斯·佩斯（Charles Pace）的服务很满意，查尔斯是LSSI的员工，与LSSI有雇佣合同，因此法戈市赔偿了一笔钱给LSSI作为解除合同和终止查尔斯与LSSI雇佣合同的费用，随后法戈市聘请了查尔斯，并给予其公共雇员的待遇[1]。新泽西州林登市（Linden）2001—2004年的管理外包合同与法戈市相似，不同之处是LSSI指派的馆长是作为公共雇员来雇佣的，因此合同终止时，林登市并不需要补偿LSSI[2]。

曾经采用馆长职能外包的公共图书馆还有新泽西州的泽西市（Jersey City）公共图书馆（1999—2001年）、加利福尼亚州的赫米特市（Hemet）公共图书馆（2000—2004年）。曾经采用这种模式外包管理的公共图书馆都与LSSI取消了合同，因此目前没有公共图书馆采用这种外包形式，这也从一个侧面反映了这种外包形式可能存在的问题。

1.2 整体运作外包

美国大部分公共图书馆的管理外包都采取这种模式。在这种模式下，建筑、办公家居、文献资源等资产归图书馆所有，LSSI负责图书馆的管理、购置资源、监督、雇佣等所有有关运营的工作。当地政府或图书馆理事会保留制定政策的权力和职能。LSSI按规定时间向当地政府、议会或图书馆理事会报告图书馆的运营情况。

2011年，阿普兰市（Upland）将图书馆管理外包给了LSSI，该市由于经济原因导致图书馆服务时间变短、资源采购量下降及裁员。签订合同后，双方角色基本不变，阿普兰市政府的职责是通过市议会和图书馆董事会制定政策和指导方向，负责建筑维护、内部保洁、增加和维护基础设施，所产生的费用由市政府支付；LSSI负责雇佣和管理员工、采购信息资源、日常管理、提供图书馆服务、支付员工工资和资源采购费用以及向市议会报告图书馆绩效；图书馆因复印、出租、罚款、捐献、募捐和拨款而得到的所有收入归市政府所有；图书馆的原有员工（包括高级管理人员）优先应聘管理外包后的职位，以保证图书馆服务的连续性和稳定性，但LSSI不会雇佣所有的老员工，志愿者服务仍然保留；LSSI将会继续执行阿普兰市图书馆与其他公共图书馆的合作协议[3]。

2 争 论

2.1 图书馆运营费用和服务

LSSI在签订合同时承诺降低运营费用，这是LSSI吸引公共图书馆管理外包的重要原因之一。美国90%以上的公共图书馆在选择管理外包时都面临着资金困难，如2006年俄勒冈州的杰克逊县图书馆因经济问题关闭了该县的15个分馆，解雇了125名员工，成为美国历史上图书馆关门事件中规模最大的一次；2007年，杰克逊县政府与LSSI签订了合同，委托其运营该县图书馆，费用大约为以往运营经费的一半[4]。

LSSI承诺的增加服务表现在图书馆开放时间变长、资源购置费用提高、活动更加丰富。例如，阿普兰与LSSI签订合同后，其开放时间从每周42小时增加到50小时，资源购置预算从每年80 460美元增加到125 000美元，增加了55%，总预算从1 584 789美元降到了1 343 217美元，降低了15%[3]。但罗伯特·C·沃德（Robert C. Ward）通过比较卡拉巴萨斯（Calabasas）和河滨县图书馆管理外包后的财政投入和服务发现，卡拉巴萨斯图书馆服务增加的同时，运营费用也提高了，河滨县图书馆运营费用增加的同时，整体服务反而是下降的[5]。罗伯特考察了河滨县图书馆系统1997—1998年和2001—2002年的财政支出和服务情况后指出：1997年签订合同时，河滨县图书馆节约了15%的经费，但2001—2002年财政费用比1997—1998年上涨了18%，相比之下，虽然该图书馆的资料增加了6%，但流通下降了25%，咨询服务下降了25%，到馆率下降了26%，因此在预算增长了18%的情况下，整体服务反而下降了25%，其服务的单位成本上涨了58%[5]。

2.2 员工身份的改变和员工福利[6]

（1）图书馆员工从公共雇员转变成LSSI职员。公共图书馆在与LSSI签订合同时，要求LSSI优先雇佣图书馆的原有员工，如杰克逊县图书馆2007年外包时雇佣了原来70%的员工。在LSSI管理下，图书馆员工不再是公共雇员，而变成了LSSI的职员。成为LSSI职员意味着LSSI可根据员工表现处理问题员工，这解决了公共管理下图书馆处理问题员工的难题。但并非所有LSSI管理下的公共图书馆员工都是LSSI职员，如在赫米特市公共图书馆，所有员工仍然是公共雇员。而且在一些图书馆，老员工仍然享受以前的待遇，新员工的待遇要低一些，这种做法会引起矛盾。LSSI和图书馆员工一致认为，所有员工归LSSI管理时，签订合同的效果更好。

（2）LSSI付给员工更少的工资，降低员工福利。LSSI付给员工的工资总额比同等的公共雇员少，这是LSSI节约经费的重要方法。LSSI更容易淘汰表现不好的员工，同时奖励优秀员工的弹性很大。有员工透露，进入LSSI第一年，其工资上涨了10%，而许多员工的工资十年都未增长，这种做法不利于员工的稳定[7]。尽管LSSI的激励机制有利于绩效管理，但倾向于少付工资的做法并不能吸引最优秀的员工。同时，LSSI为员工提供健康和医疗保险——401(k)计划，这是美国应用于私人公司的一种个人退休金计划，由雇员和公司共同缴存，而公共雇员享有固定养老金[8]。

（3）LSSI雇佣专业水平较低的员工。LSSI有时会减少称职员工，转而雇佣不称职员工，或增加志愿者数量。增加志愿者的做法可更好地利用本地免费资源来增加服务，但也降低了专业性。使用志愿者服务节约的经费归公司所有，而非投入到图书馆或归政府所有。

2.3 资源共享

一些公共图书馆将管理外包给LSSI后，有一些未实施外包的公共图书馆不愿意与他们共享资源。这样就会造成资源共享的困难，对用户造成不便。随着LSSI管理的图书馆越来越多，其管理的公共图书馆之间也会交流资源。

当然也有一些未实施外包的公共图书馆与LSSI管理的公共图书馆共享资源，如圣比拿迪卢（San Bernadino）、默里埃塔（Murrieta）、 莫雷诺谷（Moreno Valley）图书馆，这些图书馆都与河滨县图书馆建立了联合目录[6]。

总体来说，由于管理主体的不同，会造成LSSI管理的公共图书馆与公共运营的公共图书馆之间共享资源的一些障碍。

2.4 运营管理透明度

作为地方政府的公共机构，公共图书馆的许多信息是透明的，如预算信息、会议时间、决策过程。当图书馆由LSSI运营时，人们仍可获得政府部门的决策信息，但LSSI控制下的各项因素（包括图书馆收益、花费和服务细节要求）就难以获得了，因为LSSI并不公布所有的信息，特别是利润。信息不透明则难以为将来的规划提供参考，因为如果没有详细信息，政府不能分析费用的效能和效力。

人们可以获得LSSI的预算水平，但预算的执行情况不易获得。河滨县在将图书馆外包给LSSI时，保留了一个具有丰富图书馆经验的馆员职位，他负责监督合同的执行情况。但由于信息不对称，负责监督的馆员并不能全面监督所有事项，如藏书的质量可能下降、员工水平被人为降低、创新方法因为费用问题而被忽视[6]。其他未设专职监督合同馆员的图书馆，得到的相关信息更少。

2.5 思想信息自由流动

一种观点认为，公共图书馆管理外包影响美国民主。因为图书馆构筑了思想、观点自由流动的基石，这是图书馆存在的社会价值，与利润无关。图书馆为人们提供公平和多样化的机会。因此，公共图书馆是美国民主的基石，其专业员工不仅仅是用来“传递”图书，更重要的是传播尊重知识、尊重思想的理念[9]。公共图书馆管理外包会影响这些理念的传递。

3 合同取消案例和冲突案例

3.1 合同取消案例

美国有29个公共图书馆（以总馆计算）曾经与LSSI签订管理外包合同，但有8个公共图书馆后来因费用太高或其服务效果没有达到预期而与LSSI终止了合同。这8个公共图书馆与LSSI签订合同的时间在1998—2007年之间；平均合同年限为6年；合同时间最长10年，是加利福尼亚州的卡拉巴萨斯县图书馆；合同时间最短3年，是新泽西州的泽西市公共图书馆。

目前来说，这些公共图书馆与LSSI取消管理外包合同的主要原因有以下两方面。

（1）公共政策制定与执行的矛盾。美国各地的公共图书馆在管理外包时，政府均保留了公共政策制定的权力，以实现对公共图书馆发展方向的指导。但在实施外包后，政策目标的执行主体是LSSI，LSSI与政府的目的并不完全相同，因此会发生政策目的与执行不一致的矛盾。卡拉巴萨斯县和LSSI于1998年签订合同，2007年终止合同，该县对LSSI的管理服务是满意的，但该县认为图书馆管理移交公共管理后，更容易做决策。在合同期间，所有的决策必须通过LSSI的一名高层管理人员，而这名人员并不是全职待在卡拉巴萨斯的；合同终止后，卡拉巴萨斯县对图书馆有了更多的控制权[10]。

（2）图书馆绩效评估的困难。2007年圣胡安市与LSSI签订合同，由LSSI管理该市图书馆，在合同期间，该市图书馆从2 500平方英尺的拖车式活动房屋扩展到了16 000平方英尺的永久建筑，但市政官员对LSSI的绩效并不满意，2013年与其终止了合同[11]。

3.2 冲突案例

LSSI运营公共图书馆的过程并不总是一帆风顺，由于公司利益与公共利益的冲突、对公共图书馆人事权的争夺，导致了LSSI与公共图书馆或地方政府的一些矛盾。

（1）为公众服务与追求利益的矛盾。LSSI作为公司，其最重要的目的是实现利润最大化，而公共图书馆最重要的目的是为公众提供知识和服务，由于公共图书馆每年付给LSSI的费用是有限的，因此LSSI会设法用最少的费用为公众服务，这就难免造成为降低服务成本而缩减服务的情况。2005年，米林顿市与LSSI签订合同，委托LSSI管理米林顿市公共图书馆，馆长和馆员都是LSSI的雇员。2012年12月4日，LSSI解雇了馆长，原因是馆长在2012年12月3日向市长议员董事会报告说读者很难借到特别需要的书——旧书或非畅销书，LSSI不愿意提供这些服务，因为这些服务会造成额外的负担；同时，他还说，他被要求从特定公司采购设备，即使他能在别的地方找到更便宜的设备[12]。随后米林顿政府发文称将会考虑与LSSI终止合同。12月14日，米林顿市公共图书馆董事会举行了公众听证会。2013年3月5日，该市与LSSI更新了合同内容[12]。

（2）人事权的争夺。公共图书馆管理外包给LSSI后，LSSI负责人员的聘请、管理、解雇，因此政府对公共图书馆人事权利的控制、监督就变得非常薄弱。德国镇2004年开始委托LSSI管理该市图书馆，2013年LSSI解雇了馆长，解雇15分钟后通知了德国镇市领导，该市领导对于解雇德国镇社区图书馆馆长而未提前收到通知非常恼火，他们决定更改合同，以确保更好的沟通，要求LSSI在解雇高级员工前要通知市里，未经同意，LSSI不能“对图书馆运营做重大改变”[13]。对于为何解雇馆长，LSSI提供了极少的信息，德国镇官员说他们对馆长的工作知之甚少，LSSI不会和市里讨论解雇的事，因为他们声明对人事不做评论[13]。

4 结 语

美国的公共图书馆管理外包在不断发展、变化当中。LSSI管理的公共图书馆系统已经成为美国第五大图书馆系统，但这种管理外包在美国引起的争议一直不断。2011年，加利福尼亚州为图书馆管理外包通过了《议会法案第438号》（Assembly Bill 438），该法列举了图书馆外包需具备的条件，包括合同、雇佣、财政绩效和其他方面，规定：任何市或董事会必须在外包公共图书馆前公告其目的；不能解雇员工；加利福尼亚州已经外包或私有化的图书馆需要在2019年1月1日前达到新要求[14]。这些规定无疑提高了公共图书馆外包的门槛，为外包设定了规范。

美国在公共图书馆外包时采用的模式、面临的争论、发生的冲突可为我国公共图书馆管理外包提供借鉴，我国可吸取其中的经验教训，并与我国的实际情况相结合来实施管理外包。

注 释：

①LSSI（Library Systems & Services，图书馆系统和服务公司）：1981年成立，总部位于美国马里兰州，主要为图书馆提供各种服务，包括数据库、员工、编目、咨询等。目前，LSSI是美国唯一一家提供图书馆服务的私营公司。

[1]Staff L J. Fargo PL Cancels LSSI Contract [EB/OL].[2014-09-08].http://lj.libraryjournal.com/2003/09/ljarchives/fargo-plcancels-lssi-contract/.

[2]Oder N. LSSI in NJ: One Contract Ends, Efforts Continue [EB/OL].[2014-09-08].http://lj.libraryjournal.com/2004/04/ljarchives/lssiin-nj-one-contract-ends-efforts-continue/.

[3]Dunn S. Report: Outsourcing the Management of the Upland Public Library[EB/OL].[2014-09-08].http://extras.mnginteractive.com/live/media/site203/2012/0531/20120531_015357_ON31-UPLIBRARYMEET.pdf.

[4]Stark T. A Cautionary Tale of Privatization[J].Public Libraries,2011,50(2):15-16.

[5]Ward R C. The Outsourcing of Public Library Management an Analysis of the Application of New Public Management Theories from the Principal-Agent Perspective[EB/OL].[2014-09-14].http://aas.sagepub.com/content/38/6/627.short.

[6]Best J. Outsourcing Management of U.S. Public Libraries-What Can We Learn?[EB/OL].[2015-01-21].http://www.lianza.org.nz/sites/default/files/best_j_outsourcing_management_of_us_public_libraries.pdf.

[7]Martin R S, Broun S L, Claes J, etc. The Impact of Outsourcing and Privatization on Library Services and Management[EB/OL].[2015-01-21].http://www.ala.org/tools/sites/ala.org.tools/files/content/outsourcing/outsourcing_doc.pdf.

[8]LSSI LLC 401K PLAN[EB/OL].[2015-01-21]. http://www.qdrodesk.com/plans/LSSI-LLC-401K-PLAN-54325.shtml.

[9]Schuman P G. The Selling of the Public Library: It's Not Just''Outsourcing'', I t'sP rivatization[J].L ibrary Journal,1998,123(13):503.

[10]Everett N. Tale of Two Libraries[EB/OL].[2014-10-13]. http://www.signalscv.com/archives/32637/.

[11]Price G[EB/OL].[2015-01-25].http://www.infodocket.com/2012/09/01/a-texas-public-library-terminates-contract-with-lssi/.

[12]Silence S D. Private Contractor Fires Millington Library Director[EB/OL].[2014-09-08].http://www.commercialappeal.com/news/2012/dec/10/private-contractor-fires-millington-library/.

[13]Price G. Tennessee: LSSI Fires Germantown Librarian Without Notice to Suburb[EB/OL].[2014-09-08].http://www.infodocket.com/2013/08/09/germantown-tennessee-lssi-firesgermantown-librarian-without-notice-to-suburb/.

[14]California State. Assembly Bill No. 438[EB/OL].[2015-01-25].http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/billNavClient.xhtml?bill_id=201120120AB438.