“权力清单”应慎行——我国政务管理之法治原则反思

蒋德海

(华东政法大学 政治学与公共管理学院， 上海 201620)

权力清单是我国党政管理部门在近年提出的一种自我限权措施。自从地方推出，中央政府认可并推广后，权力清单成为近期中国党政管理改革的一个新现象，甚至某些司法部门也已逐步跟进。但作为党政管理“创新”的一项重要措施，权力清单的做法在理论还是实践上都值得商榷。本文谨就此问题谈一些法理上的看法，以引起重视。

一、 我国权力清单的提出及其现状

2005年前后，全国不少地方党政机关在党政管理中推出“权力清单”的举措。起初是作为与“减少审批权”相配套的措施一起推出，后逐渐成为一项独立的政务管理的改革措施，经国务院认可和推广后，逐步在全国形成了一种行政限权和政务管理的新现象。

“权力清单”的做法能够迅速在全国推开，实践上的原因在于它契合了国家依法行政和限权的要求。多年来，中国长期形成的权力一元化的行政化格局，不但不利于社会公共事务管理的社会化，而且成为腐败的高发源。这集中表现为三个方面：一是国家权力全面渗透于社会生活的各个领域；二是公众被动式参与，在国家政策的输入和输出环节当中，民众被工具化和被动地参与社会生活；三是社会力量的缺乏，公民无法有效地约束国家的权力，作为个体的公民权利在国家权力面前没有招架之力，极易受到侵犯。为此，加大行政限权，推进政务管理制度的改革，成为本届政府当仁不让的职责。李克强总理在《2015年国务院政府工作报告》中的名言“大道至简，有权不可任性”*李克强：《大道至简,有权不可任性》，新华网，http://news.xinhuanet.com/comments/2015-03/05/c_1114528645.htm, 2015年3月5日。就体现了这一精神，该报告明确将权力清单与加大简政放权、制定市场准入负面清单等并列，均体现出本届政府限权的决心。

但从社会公共事务管理的法治精神看，权力清单并没有法律的依据。当代世界，没有哪一个国家有“权力清单”一说。同时，无论从理论还是实践看，权力清单都不具有超越“法不授权则不为”的法治原则的优越性，尤其在公共权力“法不授权则不为”已经成为公认的法治原则的前提下，再推出权力清单有冲击和否认后者的意味，甚至存在一些明显的负面倾向，应予正视：

第一，谁有权制定权力清单？从2005年前后全国各地推出的“权力清单”举措看，其标准主要是按权力涉及的领域与职责的关系来划分，如创造“全国第一张县委书记权力清单”的成安县[注]高原：《县委书记权力到底有多大？》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-11/content_3141230.htm, 2011年11月30日。，将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的50大项，其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类2项。县委书记职权被确定为27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项。与此相适应，还有针对县委50项职权的73张行使职权流程图。还有一种情况是对正在行使的权力进行确认，如创造“全国第一份市长权力清单”的邯郸市，将市长权力明确为103项职权(其中10项不能公开)[注]金陵：《市长的权力有多大？河北邯郸为市长“确权”》，金羊网，http://www.ycwb.com/gb/content/2005-08/08/content_957580.htm, 2005年8月8日。，其他7位副市长分别享有7到22项不等的职权。市政府所属的57个职能部门共有职权2,084项，经过清理后这些职能部门拥有的权力为1,534项，其中包括：384项行政许可权，420项非行政许可权，521项行政处罚权，25项争税权，184项行政事业性收费。但这两种标准的划分都存在问题。比如，按权力涉及的领域与职责的关系来划分权力清单的权力依据是什么？行政权力有这项权力吗？同时，对正在行使的权力进行确认的权力属于什么权力？谁赋予的？合理性、权威性如何？这里的问题是：制定权力清单的权力本身是一种国家权力，它同样不可任性。

第二，党政部门花大力气推进的权力清单的直接效果并不明显。近年真正促进党务政务生态改变的主要有以下几项：一是“通透式”办公。河北成安“县权公开” ，民众直接找分管领导克服了传统办公方式的弊端，即高、低、远、近、暗。从2005年开始，成安出现了“零”越级上访。二是行政审批实行“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费，使行政审批部门的自由裁量权得到了有效限制。三是审批程序改革，减少和缩减行政审批事项和流程。睢宁县行政审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去平均8个减少到3个，审批时限由原来的13个工作日减少到3.16个工作日。新的审批程序使睢宁成了全省行政收费最低、效率最高的县，使招商呈井喷式增长。四是重大决策的民主化。成安县最有价值的改革是党委选拔干部程序的民主化和重大事项决策民主化，党委重大问题实行常委会集体票决制和县委会票决制的结合，同时还推出民意否决制——对乡局级干部的选任和管理，由相关的普通干部群众进行投票，一旦否决票超过三分之一，将取消提拔、转正和年度考核等资格。显然，促进党务政务生态改变的这些措施，包括“通透式”办公、“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费等制度及其成效，都与权力清单没有关系。

第三，权力清单的内涵和标准不清。严格意义上的权力清单应是党和政务部门能做什么或有什么权力。但从目前被广为宣传的作为权力清单效果的“通透式”办公、“一站式”服务、“一表制”审批等等，均属于我国政务改革中公开化和简政的内容，严格意义上它们并不属于权力清单。“通透式”办公强调的是政务行为的公开性，“一站式”服务和“一表制”审批体现的是简政的精神，它们把原来复杂冗长的行政程序简化了。正是这种公开、简化的政务措施大大方便了群众，提升了政务效率，也在一定程度上促进了社会和谐。而党务部门重大事项决策民主化属于党务民主建设，也不属于权力清单的范畴。同时，作为一项重要的改革措施，确定权力清单的标准是什么？由于没有统一的标准，各地权力清单差距很大。邯郸市列出的权力清单涉及2,084项权力，成都市公布的权力清单是7,437项，恐怕太任意了。

第四，即使是属于权力清单的内容，主要还是一种权力的自我限制。但从民主法治建设看，权力的自我限制意义并不大。任何公共权力都有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点。一个民主和法治的国家防止权力的扩张和滥用，是民主的要求，要体现民主的精神，并通过民主的程序来加以解决。党政部门自觉公布权力清单，怎么能保证哪些权力是合法的，哪些权力是不合法的？而且权力的自我限制主要靠党政部门的自觉，不具有法的普遍性。甚至实践中如“通透式”办公都出现了响应者多、推行者寥的现象。民主法治的原则告诉我们，权力清单如果只满足于党政部门的自我限权是不够的。同时，过多地追求清单的面面俱到，则有形式主义之嫌。如成安县制定了权力行使的73张流程图，确定县委常委职权风险点137个，制定防范措施406条，而光背这些条条就要花许多时间。

第五，权力清单与“法不授权则不为”的法治原则不一致。前者强调有法律的授权就能做，后者强调没有法的授权就不能做。一个能做一个不能做，权力的导向不同。特别是，政务部门什么能做、什么不能做要有法律的依据，而法律的依据不是政务部门自己说了算。党政部门自己拉一份清单并不能证明权力是合法的。权力是不是合法取决于有没有法律的依据。而一旦出现争议则应当由司法机关通过司法程序来确认。可见，从严格依法治国的角度看，党政部门自己拉清单来公开权力的做法没有法律的依据。特别是，权力清单的推出有一个清理、确认的问题，而清理和确认如果是权力的行使者自身，就难以保证权力清单的正当和公正性。尤其是在一些权力不清的领域，容易助长有利的确认、无利的不确认的倾向。相比之下，“法不授权则不为”原则能够很好地避免上述问题。因为强调不能做，故公权的行使者必须拿出“能做”的依据，这就促进了依法行政和依法治国。特别是，法律千千万万，权力清单也难以将所有的权力都开列出来，而“法不授权则不为”原则就没有这样的困境，这是为什么当代法治国家通行“法不授权则不为”原则的道理。

综合起来，目前我国权力清单改革在法治层面面临三大挑战：一是依法行政的法由立法部门制定，党政部门自身开列权力清单，有越权之嫌；二是法治国家约束公权已有“法不授权则不为”原则，我国行政法治的主要问题是有法不依、执法不严、违法不纠，在此前提下，花大力气推出权力清单的意义和价值的合理性值得商榷；三是权力清单的限权宗旨与法治政府的定位有密切关系。从我国目前建设法治政府的趋势看，政府和市场、政府和社会的关系都没有厘清，在这前提下划定行政机关的权力清单就难以科学合理。为此，权力清单的做法虽有新意，却与法治的理念存在诸多不合。现代民主法治的核心是法治和依法行政，政务部门没有必要在这个原则问题上搞什么创新，法律也不允许这种创新。依法治国要求的是严格遵循法律，否则就会背离法治的原则。

二、民主法治国家的限权原则

限权是现代法治国家政务活动的主要精神。它从三个方面表现出来：一是明确法治政府的政治责任。现代政府是法治政府，必须严格贯彻“法不授权则不为”的原则。所谓权力不可任性，就是必须严格依法行权。而严格依法行权的基本目标是权力不可谋私。比如，参与立法的权力不能为自己的利益立法，“法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的”[注][英]洛克：《政府论》下篇，北京：商务印书馆，2013年，第90、77-80页。。同样，实施公务管理的权力不能以公权谋取私利。为此，法治国家建设必须严格限制公权。法治政府就是限权政府，限权成为政府的政治责任。二是划清现代法治政府的经济责任，明确政府与市场的边界。政府公共权力不应当进入市场。政府在经济秩序中的主要职责是维护市场的公平竞争，促进和保障经济繁荣。政府既要保障市场公平竞争，又要限制自由竞争，限制竞争的目的在于促进竞争。尤其要防止政府权力可能产生的不利于公平竞争的现象。三是明确现代法治政府的社会责任：主持社会公平正义，促进社会公共福利，保障社会弱势群体不被消灭。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的……只是为了人民的和平、安全和公共福利”*[英]洛克：《政府论》下篇，北京：商务印书馆，2013年，第90、77-80页。，“公共利益是可以应用于政治事务的最高道德标准”[注][美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特:《新公共服务,而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社, 2004年，第 66页。。政府的职能就在于“殚精竭虑地增进公共利益”[注][意]托马斯·阿奎那:《阿奎那政治著作选》，北京：商务印书馆, 1982年，第 87页。，而只有维护公平正义、增进公共利益的政府才是正义的政府。社会的公平正义和公共利益需要权力的维护和促进。

但权力本身又可能带来不公平，这就要求法治国家必须限权，通过限权防止公权逐利，促进和保障社会公共目标和社会福利的实现。限权是防止权力逐利的一种政治和法治措施。如果没有限权，“把一切州权都集中到全国政府手中, 就会增加盗窃、投机、掠劫、冗官及钻营官职的机会”[注]刘祚昌：《略论托马斯·杰弗逊的民主思想》，载《历史研究》，1980年第4期 。。历史上，古希腊、古罗马就有了类似的限权思想，古罗马的西塞罗和波里比阿还提出过极为精辟的权力制衡的理论。近代以后，人类第一部宪法性文件，英国1679年通过的《人身保护法》就是限制国王及其大臣专横行为的法。近代启蒙思想家大卫·休谟、孟德斯鸠、洛克的思想以及《联邦党人文集》中都充满着这种理念。在现代法治理念中，这种限权的思想和理念已经成为一种空气般的存在，“法律在国家的统治中占有中心地位。它限制国家的统治，确定国家的职能并将它控制于法律监督之下。这点尤其适用于行政行为，它同样受制于法律”[注]中国社会科学院、阿登纳基金会编：《中德行政法现状》，北京：社会科学文献出版社，1998年，上辑，第118页。。行政法的“母国”法国，盛行于19世纪和20世纪初的“公共权力论”和“公务论”已经落伍，在英美法系国家占主导地位的限权论却后来居上，至今占主导地位。英国法学家克拉克、韦德，美国法学家古德诺、施瓦茨等都是著名的限权论理论的支持者。美国著名的行政法学家施瓦茨指出：“行政法是管理政府行政活动的部门法，它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”[注][美]伯纳德·斯瓦茨：《行政法》，北京：群众出版社，1986年，第1页。与此相适应，大陆法系国家如法国等严密的行政法体系，其目的正是为了限权。正如著名英国思想家哈林顿所说：“每一个政府的基础或中心就是它的基本法律。”[注][美]詹姆士·哈林顿：《大洋国》，何新译，北京：商务印书馆，1983年，第104页。

民主法治的限权思想同样是马克思主义的重要原则。马克思主义经典作家谈得比较多的是普选制、低薪制、舆论的监督等等。1891年，恩格斯在为《法兰西内战》写的导言中就明确提到：人民的政权要“保证本身能够防范自己的代表和官吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换”。为了有效防止官员追求发财，必须“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只应领取相当于工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏的消失而消失了”[注]《巴黎公社会议记录》第1卷，何清新译，北京：商务印书馆，1961年，第193页。。同时，主张一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。[注]《马克思恩格斯选集》，第2卷，北京：人民出版社，1972年，第408、335页。与此相适应，马克思主义经典作家还特别关注监督，列宁提出：“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构”[注]《列宁全集》，第 38 卷，北京：人民出版社，1986年，第140页。，新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚’”[注]《列宁全集》,第3卷，北京：人民出版社，1972年，第266页。，等等。马克思主义经典作家的这些观点，正是当代限权理念的重要组成部分。

诚然，权力清单力图体现限权，其愿望是好的。但民主法治国家的依法行政不能只凭良好的愿望。马克斯·韦伯就曾有过中肯的提示：“遵照纯粹的信念伦理去追求一种终极的善，这个目标很可能会因此受到伤害失信于好几代人，因为这是一种对后果不负责任的做法，行动者始终没有意识到魔鬼的势力也在这里发挥着作用。”[注][德]马克斯·韦伯:《学术与政治》，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第115页。应当指出，党政机关的限权通过党政机关本身用权力清单来实施，在法理上并不可取。从当代法治国家看，体现民主法治精神的限权已经形成了一些基本的原则，应予重视：

第一，法治限权要遵循“法不授权则不为”原则。社会公共管理特别是行政管理涉及经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡等极为广泛的社会生活，国家绝大部分法律都要通过行政机关来实施。而每一部法律的实施都会涉及不同的权力，故要实现“给国家及其一切公共权力这匹马套上笼头，给这只牛架上牛轭，公共权力才能被制定法律的人民有效控制，国家和政府才能被人民驾驭、操纵”[注]蔡定剑：《历史与变革》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第362页。的目标，在法治国家主要通过也只能通过“法不授权则不为”原则来约束行政权，而且这一原则的限权效果极好，能够起到有效的规范和约束公权的功能。权力清单的设想虽好，但在实践中不但操作的难度极大，而且有排斥“法不授权则不为”原则的导向，不合理也不合法。

第二，法治限权不是权力的自我约束，而是民主政治的法治原则。在一个民主和法治的国家，人民把权力交给政府的同时，也明确确定了政府权力的边界，即政府的权力只能在法律规定的范围内活动并用于法律规定的目的。政府“无论有怎样正当的资格，如果不以法律而以他的意志为准则，如果他的命令和行动不以保护他的人民的财产而以满足他自己的野心、私愤、贪欲和任何其他不正当的情欲为目的，那就是暴政”[注][英]洛克：《政府论》下篇，北京：商务印书馆，2013年，第127页。。限权是民主的要求，权力不受限制，人民的权利就得不到保障；同时，人民群众是限权的主体，如何限权，由谁或什么方式来限权，限权到什么程度，由人民决定。故民主法治的限权不是权力的自我限制，而是一种他律，是人民通过法律实施的制约，当然也包括权力本身也存在某种制约。人民通过法律和相关机制来限制权力，建立起严格的限制权力机制，就是我们通常所说的“把权力关进笼子”。但从我国各地“权力清单”推进的实践看，主要是党政的一种自觉。这种主要依靠党政自觉推进的限权模式还带有很大的人治色彩。一旦没有这种自觉或自觉的程度不够，就会对权力清单的推进构成阻碍。从中国各地已经做的和不少地方参观取经的实际看，大多数地方的党政都不愿意这么做就很能说明问题。同时，目前权力清单的规制大都是在不触动基本权力结构的前提下做出的，它们只是政府功能性权力的范围和职责的调整。但一个权力可以主动把自己的触角缩回来，并不妨碍它再次伸展出来。因此，这种依靠党政权力的自我限制形成的权力清单，并没有持久性和可靠性，也不符合民主法治的精神。“一个可以随心所欲地创制法律，并决定它自己是否违反法律的内容的政府，绝不是一个法治之下的政府。”[注][英]T.R.S.艾伦：《法律、自由与正义》，北京：法律出版社，2006年，第30、73页。

第三，法治限权必须体现程序正义的原则。“程序正义不仅仅是为了行政效率而需要，而且是对一个人的自主性和尊严的承认。”*[英]T.R.S.艾伦：《法律、自由与正义》，北京：法律出版社，2006年，第30、73页。推进和确认“权力清单”，同样要体现程序正义的原则。程序正义在政务部门首先表现为政务行为的程序合法性。政务部门实施行政管理权，行政管理的依据是相关行政法规。政务部门有多大或多少权力，不是政务部门自己可以确定的，而必须有法律法规的依据。反之，政务部门通过权力清单公布的权力，如果不符合法律法规的规定，同样不合法。特别是，我国法律法规并没有赋予政务部门公布权力清单的权力。在这前提下，政务部门实施权力清单本身就有一个合法性问题。同时，权力清单不仅仅是简单地罗列权力，还会涉及权力的清理。根据“法不授权则不为”原则，权力的增加和改变必须通过法定的程序由有权的机关依法实施。程序正义还表现为对政务行为的正义性要求。一切政务行为都必须出于公共福利的目的。行政法之所以是限权法，就是为了公共福利的目的。政务部门不能为自身设定权力清单，是因为在这种行为的背后，可能包括权力自身的利益。政府作为法律的实施部门，同样不具有清理权力的职权。凡此种种，都包含着程序正义的要求和理念。

第四，法治限权是人民的事业。法治限权要体现民主的精神，党政部门在推动“权力清单”时，有一个如何贯彻人民主体原则的问题。目前我国政府的公信力不高，与缺乏公众参与有关。在这种情况下，如何积极推进公众的参与，化解利益群体对限权的阻碍，都是权力清单的推行本身所无法解决的。从形式上说，出台权力清单并不难，难的是如何界定何种权力是合理的，谁来界定？尤其是，要让既得利益群体放弃自我利益极为困难。比如车辆年检，应当不应当属于政府的权力? 从长远看，车辆年检的管理权应还归社会，但如果由政务部门自己来界定，权力出于逐利的目的就难以回归社会。同时，权力清单的目的是使权力行使公开化。随着权力清单制度的深入，公众对权力行使的公开化要求会越来越高，这就必然对现行不公开的行政权力及其利益带来冲击，如重要的人事问题、利益问题甚至包括领导的年终奖收益等敏感问题的权力决策能否公开，是否做好了公开的准备？此外，组织部门提拔干部的测评，结果只向领导公开等状况，都会面临挑战。在这样的条件下，如果法治限权仅局限于党政部门的“权力清单”，法治限权就会受到遏制，而从限权开始的“权力清单”最终的效果却可能是遏制限权。

三、我国规范权力行使的若干路径

规范权力的行使是民主法治发展的必然要求。民主法治国家不仅要限制权力，而且要保障权力的有效运行。这就要求对权力的规范既要民主又要科学。从民主的要求看，对权力的规范要体现民主的内涵，特别是规范权力的措施及其制度设计必须体现民意；从科学的要求看，对权力的规范要体现社会管理还归社会的历史趋势。本届政府在开局之年就已经提出，凡是属于社会的还给社会，尽是属于市场的还给市场。[注]《李克强谈政府职能转变：市场能办的多放给市场 社会可做好的交给社会》，中国广播网，http://www.cnr.cn/gundong/201303/t20130317_512170045.shtml, 2013年3月17日。对权力的规范只有体现了这个趋势，才符合社会的发展方向，才是一种科学的限权。但从我国近期权力清单改革中所体现的精神看，其民主性和科学性都存在问题。其主要的原因是，我国在政府和市场、政府和社会的关系上，其定位还不准确，不少领域“大政府小社会”甚至“政府统吃无社会”的现象没有得到根本改观。为推进我国权力的规范行使，当务之急须解决以下三个问题：

第一，大力促进“社会有机体”的形成。“社会有机体”是马克思提出的政治哲学理念，[注]马克思在批判资本主义国家，揭示未来社会发展的方向时明确指出：“历史任务就是要使政治国家返回实在世界”(《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第283页)，其实质，就是要“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量, 归还给社会机体”(《马克思恩格斯选集》 第3 卷，北京: 人民出版社, 1995年，第57-58页)。关键是“社会”和“有机体”两个概念。马克思把社会理解为“自由人的联合体”，“自由人的联合体”对社会的治理就是一种共治或自治，“自由的、联合的劳动的社会经济规律的自发作用”，“通过公社的政治组织形式，可以立即向前大步迈进”。[注]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第98页。这种共治或自治的生命形式就是有机体。共治或自治的基本特征是社会公众的广泛参与和合作。“能够满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参与的政府。任何参与，即使是参与最小的公共职务也是有益的。”[注][英]J.S.密尔：《代议制政府》，北京：商务印书馆，2012年，第52页。正是这种广泛的参与和合作，大大地促进了社会幸福。正如杰弗逊所说:“我们只有在自治中才能看到自由、安全和幸福。”[注]杨家祺：《通往白宫的角逐———美国历届总统竞选实录》，北京:国际文化出版公司，1997年，第51页。从社会有机体也自然地引申出对公共权力的限制。作为社会有机体的社会是一个自我管理、自我教育、自我发展的主体，由此才能形成一种限制公权的社会基础，使公权的限制成为可能。公共管理权的法治限权不能靠权力，甚至主要不是靠权力，而是存在于社会之中，取决于社会每一个成员对公共事务的热忱。杰弗逊说得好，如果人们对公共事务变得漫不经心，那么你和我、国会和州议会、法官和州长都将变成狼，因此，“政府欲达完善,其途径不在于统一或集中权力，而在于分散权力”[注][美]理查德·霍夫施塔特：《美国政治传统及其缔造者》，北京：商务印书馆, 1994年，第30页。。也就是说，没有公众的参与，没有社会的约束，公共权力的行使者都会滥用权力，这就需要通过广泛的社会参与来限制权力、规范权力的行使。

我国民主法治建设已经历了三十多年，依法治国、建设社会主义法治国家的提出也已近二十年，但社会生活中公共权力的滥用仍然严峻。在观念上，我们长期把社会治理简单地理解为管理部门管理老百姓，把社会公共治理仅仅理解为是一个秩序的问题。其实，社会治理更要解决的是社会的公平正义，即谁来治理或如何治理的问题。比如，社会公共政策的制定、社会重大决定的决定等等，都有一个人民群众如何参与的问题。因为现代民主法治国家的社会治理，是民主政治下的社会治理，是公民、社会和政府的一种合作，其核心是社会自治，是社会有机体之治，因而是一种共治。只有社会自治或共治才能带来社会的公平正义。这种现代民主治理意识的缺乏，也造成了我国社会治理实践的多种乱象。不久前披露出来的农民工送公安局“不作为”锦旗被拘事件[注]2015年5月，因与当地一家建筑公司产生劳动纠纷迟迟未得解决，张蓬冲与工友等数十人先后到湛河区政府和平顶山市公安局反映诉求，同时给该市人力资源和社会保障局、公安局先后各送了一面“不作为奖”锦旗，随后张蓬冲及其所在公司经理谢金红等四人被当地警方以涉嫌扰乱单位秩序为由行政拘留。《河南两名农民工状告警方》，载《西安晚报》，2015年6月16日。，湖南娄底市新化县综治委2015年还在定抓捕黄赌毒任务数(精确到2,491人)[注]张东锋：《湖南新化发文定综治抓捕任务数 回应称无强制性》，载《南方都市报》，2015年4月28日。，等等，表面上是公权的滥用，实质上是约束公权的社会基础没有形成，权力的行使者对公民的权利保障没有敬畏感。必须明确，在一个民主和法治的国家，“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不可逾越”[注][美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第1页。。限权是民主的正义要求，也是民主的结果。权力只有在强大的社会制约之下，才会敬畏法律。同样地，只有具有充分的限权，人民的权利才能得到有效保障，才能具有超越匮乏和恐惧的社会自由。发生在哈佛大学350周年校庆的“两个总统之争”,很强烈地体现出限权的这种意义。在哈佛大学校庆前，里根总统发出暗示，要求获得哈佛荣誉方帽。但哈佛校长鲍克毫不客气地向报界宣布，他无意奉承“另一位总统的虚荣”。[注]赵一凡：《哈佛教育思想考察：兼评鲍克校长〈超越象牙塔〉》，载《读书》，2008第4期 。(在英语中，校长和总统是同一个词。)同是此教授，1983年在任哈佛法学院院长期间，曾率众校长抵制政府有关限制共产党国家留学生就读保密技术专业的规定，维护了炎黄子孙求学各类学科的权利。显然，所有这些都应归功于严格的限权机制，普通公众无须担忧权力可能带来的匮乏和不自由的恐惧。

第二，规范权力既要限权又要保权。限权和保权的目的都是为了更好地促进国家对社会公共事务的管理。一方面，通过限制权力把拳头缩回来，能够有效地加大政府在一些管理领域的责任和法治能力，这是限权。另一方面，国家公共权力又必须严格实施，保权就是保障国家权力的有效行使，属于国家的责任绝对不能推托。故限权政府也是责任政府，政府的权力限制要有利于公共服务、市场监管、环境保护等职责的发挥。为什么不少中国人喜欢到新加坡买中药材？主要原因是安全放心。但新加坡的药材都来源于中国。问题出在中国的市场监管出了问题，导致假冒伪劣现象猖獗。近年中国的污染、质量事故、假冒伪劣等现象大都与权力的监管不力有关。可见，权力的规范，不仅要限权，还要保权，要保证权力必须尽责。我国宪法规定了县级以上地方行政机关所行使的近十项行政权力，同时规定了乡镇人民政府所行使的近五项行政权力，如行政执行权、行政管理权等，国家机关的公共管理应在宪法规定的范围内由有权的部门依法实施，同时必须保证严格实施，并必须对是否严格实施承担责任。严格意义上说，责任也是限权，是用后果的责任来限制权力的任性。一个民主和法治的国家，有多大的权力就应有多大的责任，没有责任就不应有权力。有责任而没有权力或有权力而没有责任，都违背正义的原则。

第三，促进公共管理权力行使的规范化要进一步解放思想。从我国来看，公共权力限制的关键是党政分离，从今天来看，还要加上党法分离。如我国民主法治中如何界定党、政、法权力的边界，或党的领导如何体现“法不授权则不为”的原则？行政权、司法权和党权如何分离？界限、标准和依据是什么？国家和社会的一些重大决策包括司法，如何既体现党的领导又体现党政和党法分离的原则？这方面要进一步解放思想，就应将这些问题的基本道理说透，关系厘清，要体现基本的公平正义。否则我国社会公共管理中的大量法治问题及其公平正义就难以真正解决。比如，“任何人不能做自己案件的法官”是法治社会的基本原则[注]戈尔丁关于裁判中立的三大规则：(1)任何人不能做和自己有关的案件的法官；(2)冲突结果中不能含有裁判者的个人利益；(3)冲突解决者不能对一方当事人有好恶偏见。裁判者必须中立，和案件本身没有利害关系。见[美]马丁·P.戈尔丁:《法律哲学》, 齐海滨译,北京：生活·读书·新知三联书店，1987年，第241页。，“因为他的利益肯定会使他的判断发生偏差，而且也可能败坏他的正直为人”[注][美]亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第47页。。但在党政、党法界限不清的情况下，老百姓对党政领导提意见，或产生一些纠纷，就难以避免党政部门“自己当自己的法官”。又比如，我国现在对违法乱纪的领导干部总是先纪检部门介入，然后才是司法部门介入。但这种党权先于法权的做法并不符合执政党依法执政和依法治国的理念。凡此种种，都要求对公共权力进行限定。司法部门有权处置纠纷，但前提是司法部门必须中立；党纪部门可以查处党员干部，但党员干部触犯的是国家法律，党纪部门不能干涉国家司法部门和超越司法部门。此外，目前不少地方出台的“权力清单”大都与行政审批权有关，但从公共权力的限制看，它并不主要是一个审批权的减少问题，而是通过权力公开形成限权的政治和行政生态。因此，公共权力的规范化不仅要严格遵循“法不授权则不为”原则，更要加大权力的制约，明确权力的责任，这就要求在推动权力限权的同时，加大重大行政决策的民主化程序化进程。从各地“权力清单”的实践看，最有价值的做法恰恰是党政重大决策的民主化和程序化。而其前提就是党政分离，属于行政的还给行政，属于社会的还给社会。循此渐进，我国社会管理和民主法治必将迎来一个新生面。