城镇化进程中农民权益保障问题研究

刘传刚　付正婷

辽宁师范大学法学院，辽宁　大连　116081

*辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁省农民工诉讼法律援助制度研究”(L11DFX014)。



城镇化进程中农民权益保障问题研究

刘传刚付正婷

辽宁师范大学法学院，辽宁大连116081

*辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁省农民工诉讼法律援助制度研究”(L11DFX014)。

摘要：现阶段我国城镇化进程中，农民权益保障问题正日益凸显。本文在把握城镇化农民权益保护现状的基础上，结合我国城镇化的实际状况对农民权益保护出现的种种问题进行分析，对完善城镇化建设过程中如何保护农民权益提出建议。

关键词：城镇化；农民权益；保障

一、城镇化进程中农民权益保障问题分析

新型城镇化建设中，农民土地权益、社会保障权益、教育权益等仍旧缺乏统一的法律规定和政策保障，“农民问题”层出不穷，极大地阻碍了新城镇建设的脚步，不利于社会的和谐进步。

(一)农民土地权益保护问题

由于农村土地保护的法律政策仍不完善，新城镇建设中农村土地纠纷层出不穷。原因如下：

1.征地范围不明确

《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”然而纵观各法，针对“公共利益”均无明确界定，司法实践也漏洞百出，许多地方政府部门在土地征收时肆意扩大“公共利益”范围，与开发商相勾结，利用“公共利益”的旗号强行征收农民土地用于商业用途。但基于当地政府的庇护，被征地农民根本无法搜集证据提出异议，只能眼睁睁看着自己的“命根子”被收走而无处诉求。

2.征地补偿标准不合理

《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”该规定看似对被征地农民的金额很丰富，但细想之下，土地对于农民就是“吃饭的家伙”，没了土地，专业技能欠缺的农民再就业无疑是难上加难，征地补偿金虽然能解一时之急，但无法维持失地农民的长远生计，也没有考虑被征收土地的预期增值能够给被征地农民所带来的收益。

(二)农民综合素质问题

长远来看，城镇化进程的实现最根本有赖于农民的素质，即有赖于农村教育的发展。自古以来，我国是农业大国，农民只知埋头种地，素质较低，与当前的社会变革尚不匹配，大大增加了农村剩余劳动力向第二、三产业转移的难度。就目前的实际情况来看，农民及其子女受教育问题仍是社会一大难题。一方面，城市的物价水平较高，而自身条件受限的农民工收入水平较低，难以维持一家人在城市的生活，更不要说高额的教育资金，导致子女根本上不起学，因此出现了“留守儿童”的现象；另一方面，农民受教育机会不平等，农村教育资源配置的落后、农民文化服务体系不健全等等仍旧限制着农民自身及其子女的发展。因此，促使农村教育机会均等化，提高农民学习能力，转变农民陈旧观念，是农村城镇化建设中亟需解决的重要问题。

(三)农民社会保障问题

无可否认，社会保障是解决农民后顾之忧的关键所在。相较城市而言，农村的社会保险救济仍处于初阶段，覆盖小、待遇低、作用小。在农村城镇化转型的过程中，失地农民在“吃”上面的生活成本大大增加，以前吃自己变成现在要去买，更何况城市物价的上涨速度远远超过农民收入的增加速度，无法维持城镇正常生活。此外，城镇的户籍问题也为新农村改造带来了阻碍。迁入新城镇的农民需要更换为市民户口，但该市民户口实际上却是“伪市民户口”，由于政策滞后，部分地区的农民更换成市民户口后在医疗、保险、补贴等方面仍无法充分享受城镇居民待遇，在城镇的生活风险增加。

(四)农民就业问题

第一，户籍制度不配套，社保体系不完整。城镇化改造中，失地农民一般会选择外出打工，但其户口与社保并不匹配，身份尴尬。是农村户口却没有土地及补贴；是城镇户口，却没有与市民平等的工作和待遇。这些导致百般无奈的农民只能选择灵活就业，从事临时工作，失业风险大大增加。第二，农民就业保障机制欠缺，缺乏再就业培训。对于被征地的农民，政府往往是一次性给予金钱补偿，但未对其再就业进行指导或培训，农民对前路一片迷茫。第三，农民缺乏专业技能，结构性失业严重。如今，劳动力市场逐渐由体力型向技术型转变，但再就业农民文化素质和劳动技能偏低，这就需要政府在宏观上引导当地的企业结构转型，尽量根据当地的实地情况引进和引导相关企业，不盲从。

二、城镇化进程中，完善农民权益保障的对策

(一)构建立体化多层次的法律保护体系

构建立体化多层次的法律保护体系，当务之急便是在立法层面进一步赋予农民应有的各项合法权益，细化相关法律，早日制定专门法，明确农民的法定权利，为政策措施的贯彻落实提供有效的保障。

其次，健全现有的法律运行机制，切实有效的保护农民权益。比如加大基层农村法律知识普及力度，扩大基层农村法律宣传范围，使农民心中有法、敢于用法。再如，建立农民基层法律服务站，提供免费优质的法律服务，对新城镇建设中出现的纠纷及时提供有效的帮助。

最后，畅通法律救济渠道，给予农民法律救济主体资格，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权，将农民征地争议纳入到法律援助中。此外，也可借鉴消费者集团诉讼制度，制定失地农民的集团诉讼制度，从机制上丰富失地农民自身权益的保护措施。

(二)完善农村土地制度

1.限定征地范围，规范征用程序

土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。实际上就是将私权力收归公权力，是对私有财产权的限制。为了避免公权力的滥用损害私权力，各国都在法律上明确界定了土地征用的目的——“公共利益”，指在政府无法用市场调节时才得以行使土地征用权。如何界定“公共利益”，我国可以采取列举式细化“公共利益”外延，明确公共利益用地类型，严格公益用地审批程序，将粮食安全保护、生态安全保护和农民权益保护三合一。

制定专门立法，使征用程序法定化。例如：韩国和日本分别于1962和1951年颁布了《土地征用法》，后又进一步出台了相关的《施行规则》。这些专门法律均对土地征用的用途、权益、程序等做出详细规定，促使土地征用的合法公正化，为保障农民合法的土地权益提供法律保障。此外，一些先进国家在出台专门法律的同时还建立了专门的土地纠纷处理机构，例如英国设立的土地法庭，这些独立机构的设立能够及时有效地处理纠纷，保护土地征用过程中各权利人的合法权益。

2.建立市场补偿机制，平衡土地利益分配

完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，除依照现有法律补偿农民被征收的集体土地外，还要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。具体来说，征收土地的补偿除按照市场价格进行外，还要加上土地预期价值，如土地资源价值、土地未来的产出价值等。也就是说征地补偿并不是一次性买断，而是随着土地市场价值的增值将增值收益分享给被征地农民。土地被征收后，政府将征收土地的增值收益按照一定比例存入征收土地增值收益基金中，之后每年按照当年市场现价对被征地农民进行再补偿，提高农民的个人收益，保障农民的长远发展。

(三)提高农民自身的维权意识，普及农民随迁子女教育

提高农民的维权意识，需要政府和农民的共同努力。 一是加大宣传，进行高密度、高频率、高覆盖的宣传，定期举办“法律下乡”活动，普及《土地管理法》、《社会保障法》等法律知识，使有法可依深入人心，树立维权意识，引导其在权益受损时敢于用法、敢于维权。二是建立健全维权网络，政府应坚持服务为民宗旨，严格依法办事，采取措施鼓励农民积极维权，降低农民维权成本，创造良好的失地农民权益保护执法环境。

另外，针对进城农民的随迁子女升学问题，除政策推动外，还要在以下四方面加以完善：一是政策指导各地把随迁子女纳入区域教育发展规划之中；二是政府按照进城务工人员随迁子女在校人数拨付教育经费，同时加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度；三是各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们平等接受教育；四是不断完善全国中小学生学籍信息管理系统，通过这项服务更好地加强对随迁子女接受教育的服务工作。①

(四)完善农民权益社会保障制度

1.健全农村-城镇保险对接体系

失地农民转移到城镇，户口随之迁至城市，社保当然也应当纳入城镇社保体系。因此，加快农村社保体系与城镇社保体系的对接，整合城乡居民基本医疗保险制度，完善社保关系移转续接办法，细化各项移转社保金额计算方法。加快实施统一的城乡医疗救助制度，加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。

同时，强化地方政府的就业引导功能，大力宣传失地保障，引导失地农民再就业，促使农民树立正确的劳动观和择业观，积极创造价值，而非消极依靠社会救济。

2.扩大社保资金来源

从政府财政和社会资金参与两方面入手，例如社会募捐、发行彩票等方式，实现社保资金来源多元化。还可以将农村土地资本收益转化，即建立被征地农民社保基金会，由政府拿出一定比例土地出让收益以及由被征地的集体经济组织拿出一定比例的土地补偿费，用于补充被征地农民的社保基金。

(五)城镇化进程中就业问题

1.推进户籍制度改革，促进失地农民市民化

农村城镇化的改造使得大量失地农民的身份尴尬，户口变更的两难处境降低了农民在城镇的生活水平，而就业则是与户口紧紧相连。于是，尽快推进户籍制度改革，从制度政策上给予失地农民保障，使城镇生活的农民享受与市民平等的就业、医疗、社保待遇，真正成为城镇中的一员。

2.建立农民工职业培训基金会

在完善现有的失业登记管理制度基础上，大力发展由政府提供补贴的农民工专业执业技能培训活动。采用政府拨款、企业支持、社会捐助三合一的形式筹建农民工职业培训基金会，由政府社会提供资金支持，企业提供技能培训服务，切实针对企业的用工需求及农民工自身水平培养适合本单位的人才，逐步扩展培训技能范围，完善培训服务机制，提高农民的生产技能和自身素质。

3.大力发展城镇服务业，鼓励自主创业

随着城镇化建设进程的加快，失地农民越来越多，农业劳动力转向二、三产业的速度明显加快。为了妥善安置农村剩余劳动力，各地政府需充分利用城镇化改造的机会大力发展本地的特色服务业，创造更多就业岗位，充分吸收农村剩余劳动力，带动当地经济发展，切实提高转移进城农民的生活质量。

另外，在税收、资金等方面对自主创业的农民提供优惠待遇，大力鼓励农民自主创业。例如：个体户农民一年内享受下岗工人税费待遇；降低企业设立资产门槛，放宽信贷条件等。

[注释]

①国务院印发<国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见>，2014-7-24.

[参考文献]

[1]解丽艳，郭明顺.城镇化进程中失地农民社会保障问题研究[J].辽宁农业科学，2013.2.

[2]张远索，仲济香.新型城镇化背景下的农民利益保护[J].云南农业大学学报，2014.8.

[3]张晓冉，栾大鹏.城镇化进程中的农民土地权益保护问题[J].北京城市学院学报，2013.6.

[4]苏北.新型城镇化新在哪里[J].资源与人居环境，2013.6.

[5]孙跃明.城镇化进程中如何保护农民利益[J].上海农村经济，2012.11.

作者简介：刘传刚，辽宁师范大学法学院副教授；付正婷，辽宁师范大学法学院硕士研究生。

中图分类号：F299.2；F323.6

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0028-02