近60年来民勤县生态政策演进研究

李　丁，张　洁，张　超，魏秀梅

(兰州大学资源环境学院，甘肃兰州　730000)

近60年来民勤县生态政策演进研究

李丁，张洁*，张超，魏秀梅

(兰州大学资源环境学院，甘肃兰州730000)

摘要：根据民勤县政府1952—2013年颁布的生态政策资料，运用内容分析法，从政策颁布的数量、政策主题和政策工具3个维度分析民勤县生态政策演进情况.结果表明,1952—2013年，民勤县生态政策数量不断增加；生态政策的主题由单一的环境治理转变为环境治理与产业发展、环境监管同步发展；政策工具由单一的政府命令型过渡到以政府命令型为主导，经济激励型、公众参与型、技术型和综合型政策工具并存的局面.

关键词：生态政策；政策演进；民勤县；内容分析法

社会经济的发展使得人类活动对生态环境的影响日益突显，生态环境保护逐渐得到政府的高度重视.生态政策作为重要的公共政策之一，对区域乃至国家的环境治理和生态建设都发挥着不可替代的作用，尤其是对生态脆弱的地区.鉴于此，学者们陆续对生态政策进行了研究，并取得一定进展.国外学者[1-4]研究了生态政策的定义、特征、重要性以及在政策实施之后表现出来的问题；还有学者[5-8]研究了生态政策对环境的作用力度，构建了生态政策评价指标，拟定生态政策来解决实际问题.放眼国内研究，部分研究[9-11]对我国现有生态政策和环境政策进行梳理后发现其存在的问题，并对优化生态政策提出了建议；而多数研究[12-17]集中在生态问题频发的地区，并对某一类生态政策进行评价以及分析当地居民对生态政策的响应状况.通过对文献的回顾发现，现有的研究仅限于对一个或几个政策的研究，且研究时间尺度小，忽略了不论是国家性生态政策还是地区性生态政策皆为综合型政策.因此，需要对政策进行整体研究.

政策的革新和演变在一定程度上改变着人类活动对环境的影响，生态政策对环境脆弱地区的指导和影响更为明显.石羊河流域下游民勤县的生态环境恶化问题是我国干旱地区生态环境问题的缩影[18].若能全面掌握生态政策动态变化的过程，了解生态政策的演变规律，方能制定有益于改善环境的生态政策.因此，本研究从生态政策演进的视角出发，利用内容分析法对建国以来民勤县颁布的生态政策的演进规律进行研究，以期为县域尺度生态政策的制定提供科学依据.

1研究区概况与研究设计

1.1研究区概况

民勤县地处河西走廊，其东、北、西三面被腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠包围，中部是石羊河冲积形成的带状绿洲，温带大陆沙漠气候特征明显，年降水量113 mm，蒸发量2 623 mm.民勤县土地总面积1.61万 km2，各类荒漠化土地面积1.46万 km2，占总面积的91%，农业绿洲0.145万km2，占总面积的9%(《民勤县志(1986—2005)》).20世纪50年代以来，民勤县地下水持续下降，植被衰退，土壤盐渍化、沙漠化严重，生态环境脆弱敏感[19-21].为解决生态环境恶化问题，民勤县政府一直致力于各类生态政策制定、颁布与实施，以期生态环境得到逐步改善.

1.2生态政策概念的界定

学术界对生态问题的研究由来已久，但对生态政策尚无明确的定义.周英男等[9]认为生态政策即广义的环境政策，是国家为保护环境所采取的一切控制、管理、调节措施的总和；也有学者[22-24]认为生态政策不同于环境政策，有其独有特点.文中结合蔡守秋提出的“政策必须具备五个要件，即政策主体、对象、内容、形式和效力”[25],认为生态政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定生态环境目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法和条例的总称.

1.3数据采集

课题组分别于2013年7月和2014年1月前往民勤县收集生态政策的各类文件.为确保资料的相对完整性和针对性，本研究按照以下原则对政策文本进行整理和遴选：① 政策来源单位是民勤县及其下属部门；② 符合生态政策定义的政策文件；③ 选取法律法规、规划、意见、办法、细则、条例、公告、通知、决议等体现民勤县政府政策的文件，行业标准等文件不计入研究.最终梳理出212份有效样本.

1.4研究方法

内容分析法是一种对传播所显示出来的内容进行客观的、系统的、描述的、定量的研究方法[26]，借助内容分析法对政策文本量化的研究已取得一定成果[27-29].因此本研究运用内容分析法对民勤县生态政策文本进行研究，以期得到更多有效用的信息，进而分析其演进规律.

2研究过程

内容分析法有其固有的研究步骤:① 对所研究的政策进行类目构建，即确定分析政策文本的角度，并对主、次类目进行定义，以便主编码员和副编码员能统一认知；② 依据主类目拟定编码表后对政策进行逐一编码，即在认真阅读政策内容后，若其内容符合类目构建表需要的分析维度，将其代码填入编码表；③ 对主、副编码员的编码结果进行信度和效度检验，结果符合要求，方可统计主编码员的编码结果；④ 进行政策分析.

2.1类目构建与类目定义

类目是内容分析的基本单位，类目的构建即确定生态政策文本的分析维度.结合前期知识积累和两次实地调研，将政策主题和政策工具作为主类目来分析政策文本内容.结合提出的生态政策概念将政策主题分为环境治理、产业发展和环境监管3个次类目；利用已有研究成果[30，31]把政策工具分为政府命令型工具、经济激励型工具、公众参与型工具、技术型工具和综合型工具5个次类目.主、次类目的定义说明见表1.

2.2编码

编码员经相关培训后开始编码.一名主编员和一名副编码员分别对212个政策文本独立编码，政策文本符合某一类目时，将其代码填入编码表中(表2).完成编码后，对主编码员的结果进行信度和效度的检验.

表1　类目构建表

表2　编码表

2.3信度和效度检验

在内容分析法中，编码信度与编码效度是检验编码是否成功的重要标志.编码信度是指编码员之间对内容归类的一致性，编码效度即所分析的内容是否准确[32].

2.3.1信度检验在2名编码员完成编码后，对其结果进行观察到的一致率检验.出于对随机性的考虑，文中采用Scott的Pi剔除随机因素的信度检验，公式为[32]

(1)

其中，PAO(proportionagreementobserved)为观察到的一致率；PAE为随机的一致率，它等于各个类目出现概率的平方之和.PAO的计算公式为[33]

(2)

其中，A表示2位编码者所编的一致数目;Na表示编码者a的编码数；Nb表示编码者b的编码数.

根据(1),(2)式得到本研究编码的信度，如表3所示.

表3　编码信度

编码者对相同类目判断的一致性越高，则内容分析的可信度就越高.一般认为信度大于0.80，说明进行内容分析是可信的[33]，本研究的信度检验结果均在0.85以上，表明信度结果良好.

2.3.2效度检验本研究类目表的构建是基于经验累积和实地政策调研，对于主类目和次类目皆有明确的界定，再者编码员是国家自然科学基金主要负责人和核心成员，对政策文本中涉及类目的内容能够进行有效的判别，因此本研究的内容分析具有良好的效度水平.

综上所述，可以将主编码者的判别结果作为内容分析的研究结果.

2.4统计编码表

利用统计软件对主编码员的212份编码表结果进行统计，得到生态政策年际颁布数量(图1)和类目信息统计(表4).

1)从图1可以看出，1952—2013年，民勤县颁布生态政策共计212份，单年政策数量波动较大.在1952—1991年这40年间，年均政策数量有限，且政策出现断层现象；而1992—2013年每年均有相当数量的政策颁布.2005年之后，每年颁布政策数量超过了10个.

图1　生态政策年际颁布数量

2)从表4可看出，212份政策文本中，涉及政策主题和政策工具的政策文本出现的频率均超过1，即政策相对应的环境主题数目、环境工具数目不止一个，这说明单个生态政策文本涉及的内容呈现多元化.对于次类目而言，出现频率较高的是环境治理类政策，达66.04%，说明环境政策主题以环境治理为主；频率最低的是环境监管政策，只有19.81%，表明对于环境政策缺乏监督管理措施.民勤县生态政策的政策工具以政府命令型为主导，综合型和公众参与型工具相对较少，由此表明对于生态环境保护，政府缺乏公众参与的意识，同时综合运用多种政策执行手段的能力比较弱.

表4　类目信息统计

2.5结果与分析

将212份编码表的统计结果录入统计软件，结合具体政策文本，从政策数量、政策主题和政策工具对政策文本进行深度解析.

2.5.1民勤县生态政策数量演进情况由图1可看出，民勤县生态政策数量整体呈上升趋势，并呈现阶段性变化的特点.

1952年时值新中国成立不久，各项事业步入正轨，因此1952—1956年针对生态环境的政策较少.1957—1961年是“三年饥荒时期”前后的特殊时段，没有颁布相关生态政策.饥荒过后，由于3年困难时期出现的大规模乱砍乱伐林木现象，导致上一阶段生态治理成果遭到严重的破坏，民勤县1962—1965年连续4年颁布政策进行补救.1966—1976年，民勤县没有颁布任何有关于生态环境的政策.1977年，民勤县被国家列为“三北”防护林体系建设重点县，生态治理工作进入由国家项目支持的规模化建设时期，政策颁布的数量相比之前明显增多.2001年，前国家总理温家宝在新华通讯社国内动态清样《河西走廊石羊河流域生态环境恶化》一文中对民勤县做出第一次批示(《民勤县志》(1986—2005))，自此生态环境问题受到了国家的高度重视.经历了2001—2004年政策数量相对较少的过渡时期之后，民勤县生态政策数量明显增多.2007年国家发改委、水利部正式批准了《石羊河流域重点治理规划》(发改农经[2007]2783)，民勤县作为石羊河流域重点发展属区积极响应，2008年针对《石羊河流域重点治理规划》，民勤县颁布的政策达到了单年最大值22条.由此可见，高一级行政部门颁发的政策对于下一级部门的颁布的政策具有直接牵动作用和积极推进效应.

2.5.2生态政策主题演进情况文中以1978年改革开放和2001年前国家总理温家宝对民勤县做出第一次批示为时间节点，分析民勤县生态政策主题演进.图2显示了不同时段民勤县生态政策主题演变情况.

图2　不同时段生态政策主题演变情况

1)1952—1977年.这一时期民勤县生态政策主要以防沙护林和水资源利用为主，政策文本所含内容较为单一，仅从环境治理的角度来解决生态问题.在3年困难时期出现了由于温饱问题而导致农民大规模的乱砍乱伐林木现象，生态遭到严重的破坏.

2)1978—2001年.改革开放以后，防沙护林和水资源利用仍是生态治理的重心，并且把林木管护上升到林业发展的高度，进一步加强了对防沙护林的重视.民勤县政府认识到必须把生态环境治理与农林牧业等产业发展紧密结合在一起才能有效保护民勤县生态平衡，因此这一时期出现了以生态治理为目标的产业发展类政策，如1994年颁布的《关于加快发展畜牧业的决定》、1995年颁布的《农田基本建设的安排意见》和1997出台的《民勤县“九五”期间农畜牧业生产发展规划》等政策.

3)2001—2013年是民勤县生态政策综合发展的时期，政策颁布最为密集和频繁，环境治理政策、产业发展政策和环境监管政策颁布数量大幅度增加，政策文本内容现出多元化的特点.

a)环境治理政策.这一阶段的政策主题以水资源利用政策为主，防沙护林政策次之.2003年民勤县政府颁布的《民勤县湖区人口迁移状况及管理》政策标志着新的环境整治手段在民勤县的开展，有效缓解了人口对生态环境的压力.从2003年至今，民勤县政府共颁布了18个关于生态移民的政策.

b)产业发展政策.农林牧业的发展是民勤县产业发展的重点，为了生态环境的平衡以及与经济发展的协调同步进行，民勤县于2005年颁布了《关于加快草畜产业的决定》政策,确定以种草养畜的方式发展当地畜牧业生产.为达到节水减耗的农牧业发展目标，2006年民勤县政府颁布了《2007—2010年节水型种植业结构调整规划》政策，确定了以发展生态经济和草畜产业为主导，压缩传统种植业为新的农牧业发展的新方向.

c)环境监管政策.2001—2013年是民勤县环境监管政策频繁颁布的时期，具体表现形式有政策落实巡查制度、政策落实复核制度、环境监测评估制度、生态治理工作责任追究制度、生态成果考核奖励制度、接受社会监督制度以及有奖举报制度，以上这些环境监管制度集中体现在以下政策中：退耕还林(草)政策，关井压田政策，草畜产业发展政策，生态移民政策，水资源利用政策，三禁——禁放牧，禁开荒，禁过量开采地下水政策，日光温室建设政策，暖棚养殖建设政策，石羊河流域重点治理工作、工程治沙政策，农民优惠保障政策等.

1952—2013年，生态政策的主题由单一的环境治理政策逐渐发展为环境治理与产业发展和环境监管并重的局面，但仍旧以环境治理政策为主导，且各个政策主题包含的政策内容日益多样化.

2.5.3政策工具演进政策工具是人们为解决环境问题或达成一定的环境政策目标运用的手段[30].政策工具作为政策的关键组成部分，极大地影响着政策作用的发挥.从表5可以看出，每个阶段运用的政策工具及其组合方式都不同，随时间呈现动态变化的特点.

表5　不同时段的环境政策工具数量

i)由于政府命令型政策工具借助政府各级行政管理形成决策机制有较强的约束力和控制力，而改革开放前期是民勤县林木建设初始阶段，各项建设都需要强有力的控制方能落实，因此该时期民勤县所使用的政策工具以具有较强针对性的政府命令型为主，并无其他类型.

ii)改革开放之后，经济激励型和技术型工具的出现，丰富了政策工具的类型，生态政策手段实施的多样性不再是单一的政府主导.经济刺激手段在一定程度上带动了参与者的积极性，主要涉及的政策是针对林业发展和旅游业发展的执行奖励政策.技术型政策工具的首次运用是在1982年颁布的《民勤县水利管理办法》政策中，之后有所增加.

iii)2001年以来政策工具趋于多元化，各类型政策工具的侧重点不同.

Ⅰ)经济激励型环境政策工具主要运用于发展节水型农业、设施农牧业、草畜产业、特色林果业、沙产业等政策中，具体表现形式有农村妇女小额贷款、农牧业发展信贷、设施蔬菜产业贷款、草食畜牧业贷款、生态保护补助奖励政、温室种苗资金补助及新棚贴息等经济激励手段.

Ⅱ)技术型环境政策工具是工程类环境政策执行时必不可少的手段，主要运用于涉及退耕还林工程、压沙工程、水利兴修、建设日光温室和暖棚养殖以及高效农业等政策中.

Ⅲ)2002年颁布的《关于全县农民积极参与防沙护林林业发展新技术培训的通知》政策，首次涉及公众参与型政策工具，其表现形式有技术培训、义务植树、农民用水者协会、有奖举报、宣传政策，虽然有此类手段的运用但涉及范围并不广泛并且政策制定内容并不完备，而公众参与型工具有利于提高民勤县人民的环保意识，使其拥有充分的环境知情权，良好的运用该工具能有助于改善民勤县生态环境.

Ⅳ)综合型政策工具的运用表明，民勤县生态环境治理结构从单一的一元主导向多元的综合化利用的方向转变.首次运用是在2008年颁布的《石羊河流域重点治理规划》政策中，此政策是包含了节水型社会建设、产业结构调整、水资源配置保障工程建设、灌渠节水改造、生态建设与水资源保护、生态移民等多方面的综合型政策，因此需要综合型手段来执行政策目标.

总体而言，环境政策工具，由某一政策单独使用一类工具发展为多种工具并存使用，与此同时，也由单一的政府命令型过渡到经济激励型、公众参与型、技术型乃至综合型环境政策工具的使用，但仍以政府命令型为主.

3结论与讨论

通过对民勤县1952—2013年生态政策文本的内容进行分析，本研究得出以下几点关于民勤县生态政策演进的基本结论，并进行讨论.

1)民勤县生态政策颁布数量具有明显的阶段性特征，缺乏连续性和稳定性.整体而言，自1952年起，民勤生态政策颁布数量整体呈不断增加的趋势，单年颁布政策的数量也持续增加，但存在连续年份政策颁布断层的现象，如1957—1961年，1966—1976年，1985—1987年，1990—1991年，这4个时间段没有相关政策的颁布，但这4个时间段内，民勤县仍有频发的生态环境问题，却没能引起政府足够的重视.生态环境是不间断的动态变化的自然体，一个或几个时间段政策的密集颁布或者断层对于治理环境问题而言都是有害无益的，应及时掌握环境变化，应对变化做出政策调整或颁布政策.

2)民勤县生态政策的主题仍以单一环境治理为主，缺乏配套治理.民勤县政策的颁布主要来自对国家行政部门和省内上级行政部门颁布的政策的响应，且主要集中在环境治理方面，1952—2013年虽然逐渐发展为环境治理、产业发展和环境监管并重的局面，但仍旧以环境治理政策为主导，这表明在政策制定时忽略了产业，尤其是生态产业发展政策带来的经济效益对于环境保护的正面带动.与此同时，环境监管政策出现较晚.2001年之前对于生态政策的执行缺乏监督管理措施，进入生态环境综合治理期之后，才开始颁布相关政策.对环境政策实施动态监测和监督是完善环境政策执行的必要手段，需要相关环境监察机构的配合，但民勤县环境监管政策缺乏对生态政策的动态监测的政策，奖惩机制尚不完善，应适时制定相应的监管措施和奖惩措施来保障生态政策的有效落实.

3)民勤县生态政策的政策工具主要依赖于政府命令式控制，缺乏公众参与型政策.在生态政策发展初期，政策工具的使用以政府命令型为主导，在逐渐发展的过程中，政策中出现了经济激励型、公众参与型、技术型、综合型等政策工具，仍以政府命令型为主.这类依靠强制手段的政策工具虽有较强的控制力，但政府作为职能部门在政策公布后，需要其他类型的政策手段配合才能有效执行.公众是环境变化最为直观的感受者，也是环境政策的执行者，充分调动其生态保护的积极性能更好地落实政策和进一步优化政策.只有公众广泛的响应才能将政策能效发挥到最大值，如定期在全县开展“生态环境保护”宣传活动，让生态思想根植在公众的心中；在执行政策之前，采取意见征询手段，询问专家、学者和群众的意见制定有针对性的、符合民意的政策.

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(责任编辑惠松骐)

E-mail:liding@lzu.edu.cn

*通讯联系人，女，硕士研究生.主要研究方向为生态环境与可持续发展.E-mail:zhangjie_freedom@163.com

A study on the evolution of ecological policy in

Minqin County during the past 60 years

LI Ding，ZHANG Jie，ZHANG Chao，WEI Xiu-mei

(College of Earth and Environmental Sciences， Lanzhou University，Lanzhou 730000，Gansu,China)

Abstract:The content analysis method is used to research the ecological policy texts，which were published in Minqin County from 1952 to 2013.Minqin County’s ecological policy texts have been analyzed from three dimensions—the quantity of policy texts，the policy theme and the policy instrument to illustrate the evolution of ecological policy.The results show that：the quantity of ecological policy texts in Minqin is constantly increasing.The theme of ecological policies has been changed from the environmental governance to the combination of environmental governance,industrial development and environmental monitoring.Policy instrument has transformed from a single type of government-ordered to the coexistence of the types of economic incentives,public participation,technology-based and comprehensive policy tools,but the dominated policy instrument is still the government-ordered type.

Key words:ecological policy；policy evolution；Minqin County；content analysis method

中图分类号：C 829.21；X 37

文献标志码：A

文章编号：1001-988Ⅹ(2015)02-112-07

作者简介：李丁(1965—)，男，四川彭州人，教授，博士，硕士研究生导师.主要研究方向为资源环境与可持续发展.

基金项目:国家自然科学基金资助项目(41271141)