美国加州专项规划的特征与启示

■ 李 乐

（东营市国土资源局土地综合整治服务中心，山东 东营 257091）

美国加州专项规划的特征与启示

■ 李 乐

（东营市国土资源局土地综合整治服务中心，山东 东营 257091）

美国各州的土地政策不尽相同，但在土地利用总体规划和专项规划的界定和区分方面表现出一定的共性。专项规划以政府为主导，用于实现宏观层面具有战略意义和重要价值的规划目标。文章以美国加州对专项规划的界定为例，系统地分析加州专项规划的特征与优势。通过分析发现，正是这种严谨的逻辑结构，有效地推动了加州政府部门在土地利用规划实施和管理过程中的协调性、综合性和法制性。这也为我国建立科学合理的土地空间管制与规划制度、专项规划实施与管理制度提供参考。

专项规划；分区规划；社区规划；实施性；特征；界定；加利福尼亚州

美国是一个分权制的国家，各州在土地利用规划体系建设和相关法律法规完善方面存在独立的立法权[1]。加利福尼亚州（以下简称“加州”）政府规定其下辖的各县、市应加强各种规划政策和管制规则的制定，依据土地的空间特征、区域资源禀赋对各类用地进行空间布局规划，引导和刺激土地所有者和使用者按照规划用途利用土地。而对具有战略意义的资源和需求，政府机构则以主导者的身份参与专项规划的编制、实施与管理。专项规划不仅在强调控制标准建立、实现土地产权主体约束方面与总体规划作用一致，更重要的是作为一种实施性规划，可以通过建立专门的实施机制落实规划内容，提高政府参与土地利用规划的主动性。

1 美国加州专项规划的界定及编制要点

1.1 专项规划的界定

美国以法立国，强调在产权平等的基础上，通过建立和完善法律体系实现社会管理。美国各州的土地政策不尽相同，但在土地利用总体规划和专项规划的界定和区分方面表现出一定的共性。土地利用规划实现了对土地产权主体物权的管理和约束，体现了法的特性。各州政府放权于市场经济，仅通过总体规划来规范产权地块的主导用途、集约利用程度以及与周边地类的兼容性。社会主体则根据总体规划中各个要素规划或细化后形成社区规划的具体要求，进行土地产权交易、开发利用等行为。对于影响性大、战略性强的规划要求，如生态保护、粮食安全等，政府则会结合区域资源特征编制专项规划，并积极参与到规划实施当中。换言之，专项规划就是为保证规划期末专项规划区内的土地利用和土地覆被符合总体规划要求。政府不仅通过制定土地利用标准引导土地产权主体合理利用土地，而且把宏观、抽象的规划目标转化为具体的分目标和工作内容，主动承担各种工程项目的编制、设计和实施工作。

加州政府对专项规划有严格的界定。将专项规划（Specific plan）定义为总体规划重点区域的实施工具，体现了专项规划的实施性和局部性，通过制定专项规划解决目前不同层次管理机构和大众关注的重要问题[2,3]。专项规划的实施周期、成本预算、人员配备等都有独立的运行体系。加州的州法典对专项规划的文本和图件都有明确要求，以保证专项规划资料的充实性和规划内容的综合性，主要包括：规划区内各种用地类型的分布、位置及其他相关信息；规划区内的道路、给水和排水管道、沟渠设施等公共服务设施的详细资料；规划区内各类资源保护、开发、利用相关的法律和标准；保障规划实施的一系列政策、措施、具体工程和融资手段等。加州的州法典还特别要求专项规划必须与总体规划相一致，避免出现同一区域两种管制标准的现象。

1.2 专项规划的编制要点

加州政府编制了《加州综合规划指导》（以下简称《规划指导》），以指导辖区内各县、市土地利用规划的编制工作，其下辖的各县、市在符合《规划指导》的前提下，增加符合自身区域特征、资源优势、阶段需求的规划内容。《规划指导》也为专项规划的编制提出了基本要求，具体包括工作计划、背景分析和长期战略等内容。

(1)工作计划。工作计划首先要明确各个部门、资讯机构、土地权利人的责任，并对各个方面的分工如初步设想、融资机制、咨询机构、公共参与、时间安排等具体内容进行细化。政府立法决策机构严格按照规划内容和要求建立规划咨询机构，明确规划中各具体项目与工程的时间安排，保证各项工程能够按期完成。时间安排的设计必须保证工程建设能够保质保量，不能因赶工期而造成工程质量问题。公共参与严格以法律的形式纳入到工作计划当中，保证规划机构能够为大众提供信息交流和反馈的机制。

(2)背景分析。为保持区域发展和政府决策的延续性，规划机构必须对规划区目前存在的问题及相关的法律法规进行分析[4]。首先是规划区内主要问题的分析，具体包括历史文物保护、环境质量控制和城市“内填式”发展等内容。基于对这些问题的分析，规划机构在专项规划编制过程中制定出详细的规划政策和实施措施。其次是土地现状用途的分析，通过分析规划区内现状用地类型以及规划区外土地现状用途和未来发展模式，提高专项规划的兼容性和可实施性。再次是生态环境的分析，通过对专项规划区内生态环境如生物栖息地、自然灾害、资源状况等的分析，明确专项规划中土地利用的方式、集约程度和分布特征。第四是基础设施状况的分析，可以明晰未来发展的可能性，也可以阐明规划发展对规划区基础设施建设的影响程度。最后是当前政策的分析，通过政策分析，保证政府政策、法律的制定不会陷入自相矛盾的境地。

(3)长期战略。专项规划编制的首要任务就是明确规划目标。规划目标是宏观、概略、概念性的理论指导，因此需要制定相应的规划政策，对规划目标进行补充和完善，以实现其具体化、明确化。规划政策直接影响到专项规划的实施，规划政策的制定必须满足可实施性强和与具体工程结合程度高的要求。专项规划还要与土地利用分区体系、土地分割、专项计划和具体工程的规划目标和实施措施进行平衡，通过建立和完善土地利用管制规则和措施，引导土地所有者和使用者按照规划要求进行土地开发和利用。

2 专项规划与其他局部规划的关系

除专项规划外，加州的局部规划还包括专区规划（Area plan）和社区规划（Community plan）两种局部规划类型[5]。在实施和管理过程中这三种规划类型表现出很多相似之处，但它们还具有各自的特征和彼此之间的差异。

2.1 专区规划和社区规划的界定

加州的总体规划是由不同类型的要素规划（Element）组成，如道路建设、住房供应、环境保护等。虽然总体规划是全局性的规划，但是要素规划由于自身特征和规划区资源特点，仅针对规划区的局部区域进行管制，如环境保护区、灾害控制区等。而专区规划为了实现对应要素规划所覆盖区域的管制目标而依据相关部门规章、控制标准进行特殊控制，规划区大小依据规划对象而定，因此在加州的州法典中不作为独立部分进行说明。

社区规划是按照总体规划的要求对社区内土地利用的规划。在符合总体规划要求的基础上，社区规划对相关标准和法规进行提炼和细化，结合自身特点制定符合社区发展的规划方案及管制细则[6]。社区规划反映了土地利用规划的产权调控特征。政府在规划实施方面主导性低，规划仅对未来土地开发利用的标准和模式提供控制依据，其实施受到土地产权主体、土地市场、经济政策等因素的影响较大。

2.2 专区规划和社区规划的特征

一般认为土地产权包括占有、使用、收益和处分四部分权能，而在具体管理当中土地产权主体所拥有的权能往往被限制在一定的时间和空间尺度内。以美国为代表的西方社会强调土地利用分区作为土地利用规划的实施工具，对土地利用方式及集约程度进行定性和定量管制：定性方面，包括商业、工业、居住、农业等用地或分区类型的划分；定量方面，包括基于产权和用途分类形成的土地利用分区内建筑密度、容积率、建筑限高、绿地率等控制指标的限定。

专区规划和社区规划作为总体规划的组成及延伸，体现了政府为实现宏观控制对土地所有者和使用者的权利大小进行调整。在实现最大经济效益和充分利用土地等因素的驱动下，土地产权主体、土地开发商、产业人员等依据规划控制标准对土地进行开发利用。在整个规划当中，政府扮演了规则制定者的角色。为保证未来土地利用能够符合规划要求及促进土地产权主体之间的沟通，专区规划和社区规划的设计人员通常构建各种公共参与平台，旨在解决规划区内不同产权主体间的利益问题，促使规划区内没有达到规划要求的地块及对应用地类型按照规划要求进行整合、开发和利用。

2.3 专项规划与专区规划、社区规划的区别

与专区规划和社区规划不同的是，专项规划不仅能够反映对土地所有者和使用者权利的约束，更重要的是它是一种实施性规划，通过建立专门的实施机制落实规划内容，提高政府参与土地利用规划的主动性。从产权保护的角度出发，美联邦政府和加州政府不会对土地所有者和使用者的土地进行强制买卖或拆除，因此专项规划也往往因土地权利人拒绝买卖或拆迁而搁浅。

专项规划虽然独立于总体规划，但与专区规划和社区规划一样，都必须在规划目标、规划原则、规划政策措施等方面与总体规划保持严格一致，避免出现土地管制标准和规则重复的问题。尽管专项规划也严格按照总体规划编制思路进行编制，但可依据实施过程中存在的问题及时调整审批和修订，并可通过规划部门决议或现有规章制度得以实现，且修订的次数不受限制。而专区规划和社区规划的审批和修订只能通过规划决议决定，修订的次数也有严格的限制。另外，专项规划除了实现既定的规划目标外，还包含规划区域相关基础设施建设方面的内容，以体现土地利用规划的综合性。而专区规划和社区规划并不强制要求包括这些方面的规划，这些规划内容可以通过总体规划中有关基础设施建设的要素规划体现。

3 我国土地利用专项规划存在的问题

3.1 概念界定不清

我国土地管理领域的专项规划相对独立于土地利用总体规划，主要是针对城市规划范围以外的广大农村区域。随着城市发展和产业占用耕地问题的不断加剧，土地管理领域对专项规划的界定也发生了一定的变化。在《全国土地开发整理规划（2001-2010年）》中，土地管理领域的专项规划统称为土地开发整理，具体包括土地整理（农用地整理，建设用地整理）、土地复垦（废弃地复垦）、土地开发（未利用地开发）三个类型。从土地用途/土地覆被（LUCC）层面的分析可以看出，农用地整理和未利用开发在实际工作中较为容易区分。但是农村居民点整理和废弃地复垦之间的界定存在模糊性，实际规划当中的废弃地复垦是指对已经利用但由于各种因素遗弃的土地，主要是指对废弃工矿用地的宜耕性恢复，而且复垦前后土地的用途和覆被均发生变化。但是农村居民点整理难以一概而论，有的农村居民点经过整理全部或部分仍为居民点用地，只是较之以前的功能更为齐全、集约程度更高；而有的农村居民点全部或部分被复垦为耕地，土地用途和覆被均发生了变化。因此，为体现土地用途的变更，我国部分地区专门把居民点复垦为耕地的行为界定为农村建设用地复垦，以体现农村建设用地指标的节余和转移，如重庆市地票交易制度。

在《全国土地整治规划（2011-2015年）》中，土地管理领域专项规划的统称变更为土地整治，具体包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦四个大类。但是这种概念界定的变更也存在一定的问题，整治类型的划分标准依然较为混乱。农用地整治类型的划分主要依据增加耕地面积比例、提高耕地质量，因此把宜耕未利用地开发纳入其中，而村庄土地整治也部分涉及到新增耕地的问题，却被归为农村建设用地整治当中。土地复垦与村庄土地整治（是否换为农村建设用地整治，前后一致）之间的界定仍然没有得到明确，继续沿用先前的定义模式。目前实施的城乡建设用地增减挂钩规划包括农村居民点内部的空闲地和低效利用地整治、废弃的工矿用地复垦两个部分，但在《全国土地整治规划（2011-2015年）》却被划入了村庄土地整治，难以体现其对村庄土地整治和土地复垦中指标节约的综合调控。从空间规划权限的划分来看，土地管理部门对于城市和产业用地内部拆迁改造的权限较低，规划可实施性较差。对于“城中村”部分，土地管理部门的权限仅限于对其产权性质的变更，至于后期的开发建设，则需按照城市规划要求进行具体实施。

3.2 缺乏有效的协调机制

我国沿袭了计划式的发展模式，强调以指标进行控制、管理和调节，在规范未来发展方面也常常以指标的形式对各个领域发展目标进行分解和下达。专项规划旨在实现增加耕地、减少农村建设用地、转移建设用地指标的目的。但由于缺乏与城市建设、产业发展等部门之间详细的衔接机制和制衡机制，土地管理领域的专项规划只能通过剥夺集体土地现有建设用地指标对城市建设和产业发展超出建设用地总量控制的部分进行平衡。加上我国部门管理的垂直性，其他部门规划目标多以本系统上级部门下达的专项规划指标为依据，难以建立部门间的统筹协作机制，导致土地利用缺乏规模、环境、质量、产权、政策等多方面的协调。

3.3 缺乏合理的公共参与机制

由于城市建设和经济发展指标在各地区党政一把手考核机制中占有较大比重，地方政府已成为城市扩展和耕地占用地的主要推动力量。加之缺乏公共参与机制和部门协调，实际的利益相关群体失去参与机会，导致专项规划难以真正反映当地居民的诉求，进而实现规划的综合性、长期性。规划设计并非依据土地利用现状、产权特征、市场构成等多方面因素，大多由土地管理部门与主要领导干部协商确定，反而作为土地所有者和使用者却难以参与其中。

4 对我国土地利用专项规划改进的启示

在专项规划编制方面，建立以空间规划和管制为基础，以社会建设、经济发展、生态保护等为要素规划的综合规划体系，增强各部门之间的协调。转变政府的规划理念，通过建立健全各种政策措施，充分调动土地所有者和使用者的主观能动性。专项规划不仅要有效提升和改善规划区综合生产水平和资源保护措施，更要对规划区内的公共服务设施进行规划建设，提高土地所有者和使用者的生产积极性，达到彰显专项规划的综合性和持续性的目的。

在专项规划实施方面，依据规划对象的特征和重要程度，制定相应的配套政策和部门合作机制，保障土地利用规划效果的可持续性。完善土地产权制度和政府土地征收制度，增加专项规划实施过程中政府对土地的调控能力，维护土地所有者和使用者的合法利益。建立健全公共参与机制，保障规划区及周边土地所有者和使用者均能充分参与到规划的编制、实施、修订当中，避免规划的短期行为。

[1]Los Angeles County．Land Subdivision [EB/OL]．[2015-01-15]．http：//search．municode．com/html/16274/_DATA/TITLE21/ index．html．

[2]杨重信．土地使用分区管制制度不公不义[EB/OL]． [2015-01-15]．http：//gb．udn．com/gb/mag．udn．com/mag/ newsstand/storypage．jsp?f_ART_ID=280028．

[3]ZHU Q．Without zoning：Urban development and land use controls in Houston[J]．Cities, 2010，27(1)：31-40．

[4]PETER S． Implications of rural settlement patterns for development： a historical case study in Qaukeni, Eastern Cape, South Africa[J]．Development Southern Africa，2003(9)：405-421．

[5]HANSEN AJ,BROWN DG．Land-Use Change in Rural America：Rates, Drivers,and Consequences[J]．Ecological Applications, 2005, 15(6)：1849-1850．

[6]Pacione M．Rural Geography[M]．London： Harper&Row,1984．

The Characteristic of Special Planning of California, USA and the Enlightenment that We Gained from it

Li Le
(The Center for Land Comprehensive Improvement and Service, Dongying Bureau of Land and Resources, Dongying Shandong 257091, China)

American states have the different land policies. But there is a general character in the definition and distinction with regard to integrated land-use plan and special planning. Specifically, the special planning means that it is aimed at realizing the planning goals with strategic significance and important value at macro level, which is oriented by the government. On the basis of systematically analyzing the characteristic and superiority of special planning of California, USA, it is found that it is this rigorous logic structure that have effectively promoted the officials of California to pay attention to the coordination, comprehensiveness, and legality in the process of land use planning implementation and management. All of this has provided reference for China to establish a scientific and reasonable land space control, plan system, and the system of special planning implementation and management.

special planning; regional planning; community planning; implementation; characteristic; definition; California State

F301.0；F062.1

：C

：1672-6995（2015）05-0065-04

2015-01-29；

2015-02-15

李乐（1983-），男，山东省聊城市人，东营市国土资源局土地综合整治服务中心中级工程师，管理学博士，主要从事土地利用规划、土地利用分区、土地整治和发展权研究。