元明清时期地方监察制度的演变

● 唐 进

（作者系中央编办研究中心巡视员）

元朝疆域辽阔，为有效统治中原、岭南、西域各地，蒙古族统治者建立了一整套严密的监察体系，从中央到地方设置了独立的三级监察机构，即：中央的御史台、地方的行御史台、各道的肃政廉访使司。元至正五年（1268年），中央设置了御史台，它与中书省和枢密院鼎足并立。忽必烈曾比喻道：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台为朕医两手。此其重台之旨，历世遵其道不变。”元代御史台只设察院，原台院职权并入察院，殿院降为殿中司。这样，御史台内部机构由三院转向一院制。中央在地方设置了行御史台，作为御史台的派出机关，加强了对地方的监察。元在全国划分二十二道监察区，称肃政廉访使司，其主要职能是定期巡察本道内各路、府、州、县，监察各级官吏，纠肃风俗，监督铨选等。凡监察区内的民政、财政、官吏奸弊等事，都有权纠察。元代监察制度的完善，还体现为监察法规比较健全。曾先后制定颁布了御史台纲《设立宪台格例》和《禁治察司等例》等。

明初沿用元制，中央设中书省、都督府、御史台三大机构，分掌行政、军事和监察。洪武十五年（1382年）改御史台为都察院。明代对地方的监察主要是都察院每年差出的巡按监察御史和各省提刑按察使司的出巡和监察。巡按御史制度在明代地方监察体制中居于核心位置。中央都察院设监察御史，每年差遣至各地巡回监察。巡按御史的职权主要有：考察官吏、复核和受理诉讼案件，照刷诸司文卷，考察政教民情，举凡吏政、刑名、治安等，无所不察。小事当即处理，大事则奏请皇帝裁决或候差满回京汇报时交中央有关部门处置，权力显赫。

巡按制度在明前期保证国家机器正常运转、加强中央与地司府州县各级联系、革除弊政等方面均发挥过很好的作用。

提刑按察使司监察机构的设置及运作是明地方监察体制又一个重要组成部分。根据“权不专于一司”的原则，朱元璋于洪武九年（1376年）撤销中书省，在各省设立“三司”机构，即承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司。三个机构互不统属，彼此独立，分别直属中央主管部门。其中，按察使司掌司法监察，上归中央都察院管辖，实际上对皇帝负责。不久，中央朝廷又在全国设置四十一道监察区，建立了按察分司机构。按察司定期巡察省内各处，对地方诸事一应监察，司法事务皆责其所掌。后由于中央监察权的扩张，巡按监察御史权力的不断增多，按察司的监察职能逐渐萎缩。

明代的监察法规日趋完善。明正统年间颁行的《宪纲事类》，是一部行政监察法，对监察官的地位、选用、职权范围等皆有较为明确的规定。在嘉靖、隆庆时期，先后定立了《巡按御史应行应止事宜》、《御史差选举劾巡历事例》等条例。这些条例对御史巡回考察、纠劾百官、监察机关长官考察御史是否违法失职等均作出明确规定。

清仿明制，中央监察机关为都察院，其职权主要有监察行政权、弹劾官吏权、监督科举考试和监察官吏考课权、财政审计权、鞫审重案权等。清代中央朝廷对地方亦实行分道监察体制。都察院下设十五道，按行省划分，全国设十五道监察区，每道设掌印御史和监察御史。

清代在省与州（府）之间设置了“巡道”。清代地方最高军政长官总督、巡抚，因分别兼都察院右都御史和右副都御史衔，故也负有监察之责。

清代地方形成了十五道监察御史—总督巡抚—按察司—巡道共四级监察网络。监察机构纵横交织，监察组织重叠严密。