浅析清代都察院运行机制及其监察效能

郑瑞丽

【摘要】：监察制度作为中国古代封建王朝政治体系极其重要的组成部分，在政治运作中，对官吏权力、部门权力、国家权力有一定的约束力，历代统治者都十分注重监察制度的建设。清朝作为中国最后一个专制主义中央集权制的王朝，其监察体系的架构近乎完美，中央监察机构都察院是清朝整个监察体系的核心，为国家机器高效运行提供保障。本文对清代都察院的组织结构及职官设置、监察方式、监察特点与监察效能进行了较全面的研究，认为清代监察制度具有皇权专制下监察官员的行政权力不充分、民族特权下监察主客体的行为关系不对等等特点，进而导致其监察效能低下并日渐式微。

【关键词】：都察院；监察体系；监察效能；运行机制

一、清代都察院的组织结构及其职官设置

清朝监察体系，初承明制，在中央设都察院以剔政事谬误、民生凋敝、百官奸贪之流弊，总领监察事务。下设六科、十五道、五城察院等监察执行机构，处理京城以及各省监察事务。都察院内部机构设有九库一房、经历厅、都事厅、值月处、督催所等分理院事。

九房一库，掌都察院内档案、伙食、人事等杂役之事；经历厅，原司务厅，顺治元年设满司务一人，后改称经历，设满汉各一人，掌监察胥吏，正六品。下设印房、稿房、火房、承发科、知印科、封简科、注销科等办事机构。乾隆六年，将吏、户、刑事归经历管；都事厅，顺治元年设，定都事四品，设满洲二人、汉军一人。掌缮写章奏、行遣文书等事务；值月处，乾隆四年初设，满汉御史一人在当月收发各部院一切文移，并负责内阁传抄事件，设笔帖式一人，登记册籍，在署值宿[1]。督催所，设郎中、员外郎、主事等官衔，无定员，掌督催院内机构理办事务，六部均设；都察院的下属监察执行机构有六科、十五道、五城察院、稽察宗人府御史衙门、稽察内务府御史衙门；六科，即吏、户、礼、兵、刑、工六科，掌科抄、封驳以及注销各衙门文卷等事宜。六科初置承明制，自为一署，设都给事中、左右给事中、汉军副理事官（顺治十三年裁，改御史）等职。雍正元年，并入都察院，各科设掌印给事中、给事中满汉各一人[2]。十五道，设监察御史，初掌本省事务。乾隆十四年，协管稽查在京衙门。顺治元年，按行省划分为京畿、河南、江南、浙江、山西、陕西、山东、湖广、江西、福建、四川、广东、广西、云南、贵州十五道。各道设掌印监察御史、监察御史，满汉各一人；笔帖士除京畿、江南两道设三人，其余各道均设两人。光绪三十二年，增设辽沈、甘肃和新疆三道，分江南为江苏、安徽两道；湖广为湖南、湖北两道，总二十道。此外，还有五城察院，掌稽查京城治安、条款、赈恤等事；稽察宗人府御史衙门，又称宗室御史处，掌稽查宗人府各项事务，注销银库钱粮册籍（每月两次）；稽察内务府御史衙门，又称稽察内务府御史处。

清朝统治者为了提高监察效率，保障国家机器的高效运行，在监察实施最初的环节——监察官员的选任与考察上做了严格的规定并形成了较为完善的管理体系。

清朝监察官员的选拔一是注重个人的才能与品性。顺治八年，“准令堂官选择才守兼优之员……选取”[3]。二是重视个人的实践经验。顺治元年规定大理寺评事、太常寺博士、中书科中书、行人司行人，历俸两年者及在外俸深有为推官知系考取[4]。三是文化素养要求较高。康熙十九年，经保举但非正途（即通过捐纳、保举等方式取得官位）出身的各官不准考选科道官员。此外，为保障监察系统吏治清明，清朝统治者建立了完善的人事回避制度，包括地区回避、亲属回避、师生回避和拣选回避等。地区回避是指原籍在本省的官员避免在本省就职。

为最大限度的发挥监察官员的作用，清朝统治者对监察官员进行严格的管理，建立了完备的考核标准和奖惩机制。清朝对官员的考核，分为对京官的京察和对地方官的大计，每三年一次，以四格六法作为标准。四格：才干；操守；政务；年龄。六法：不谨；浮躁；年老；有疾；罢软无为；才力不足。又《大清律例》规定凡是内外大小文武官，犯公罪、私罪该笞者，处以罚俸、降级、充军、贬为民等惩戒。凡官吏无故擅离职守者，笞四十；因避难在逃者，杖一百；弃印在逃者，罢官处置[5]。凡大小官员，各衙门有诓骗财物者，发配近边充军。

清朝都察院的监察范围广泛，涉及政治、经济、文化、司法、人事等各个层面。这就决定了监察官员具体的职责，即在政治方面，参议政事，理剔奸弊；经济方面，监察账目，审计财务；在文化方面，审核官常，参维纲纪；在司法方面，公正会审，刑名案件；在人事方面，监察吏治，主持考试。

二、清代都察院监察官员的监察方式

（一） 风闻奏事

所谓“风闻奏事”，就是举报人可以根据传闻进行举报，不必拿出真凭实据，也不署名。风闻奏事作为一种特殊的监察方式，在监察制度日臻完善的清朝，是理剔奸弊、澄清吏治的有力手段。但在具体的监察实践中，由于常出现挟私妄奏的情况，清朝加强了对“风闻奏事”的限制。

早在南北朝時期，就出现了御史有权“风闻奏事”的事例，又称“闻风弹事”。发展到明代，言官“风闻奏事”尤烈，加剧了言官与执政大臣的矛盾，成为明代政局动荡的重要推手。清朝于天聪五年（1631年），始设言官，定服制，也赋予言官风闻奏事之权，甚至可以“风闻”规谏皇帝。但不久，对言官的该项权力即加以严格限制。顺治十年，规定对挟私妄奏者按大计处分。顺治十二年，规定若言官有知而不言、言而不实者定行重治。

康熙十一年，上召讲官谕曰：“有人请令言官风闻言事。朕思切中事理之言，患其不多。若借端生事，倾陷扰乱，深足害政。与民休息，道在不扰，虚耗元气，则民生蹙矣[6]”。康熙十八年，给事中姚缔虞请宽免科道风闻言事之禁，下廷臣议。

乾隆三十二年，对言官“风闻奏事”再行限制，“定左都御史、左副都御史、监察御史许风闻言事[7]。”也就是说，只有左都御史、左副都御史、监察御史被允许风闻奏事。

（二）巡视监察

巡视，是指都察院委派御史到地方监察地方政情，包括地方吏治、地方财务、治安等诸多方面；或者是针对地方的专项监察，如漕运、盐税等。

漕粮作为京城粮食供给、百司俸禄、供养军队的主要来源，对漕粮运输的监察尤受统治者的重视。顺治年间，派遣御史一人催赶漕运，巡漕御史始设。初只掌催运之职。雍正七年，巡漕御史除了需催漕运外，对粮船中违禁物品以及漕运官吏在运输途中对旗丁索贿行为亦有监察之责。乾隆二年，每年派往巡视南漕满汉御史各一人。又在淮安、济宁、天津、通州等漕运沿线派巡漕御史驻监。

盐税作为政府重要的四大赋税来源之一，巡视盐课成为监察官员的必掌之职。顺治元年，在两淮、两浙、河东、长芦等盐区派御史监察盐务，专司催征盐税、纠核不法、调整盐价。顺治八年，定巡盐御史一年更差一次；十年停差，十二年复差[8]。康熙十一年，巡盐御史监察盐课之事并入各相应盐区的巡抚；十二年，因巡抚政务繁忙，盐务复归巡盐御史掌监。

在监察地方政情方面，都察院则遣巡按御史总领。顺治元年，承明制，设巡按御史以察吏安民，其中对督抚、地方官员的监督，对地方豪强的纠察以及关乎民生大计的事务督办，均属巡按御史的监察范畴。都察院会同吏部从各地御史、各衙门部院中甄选合适人选定期委派到地方任职，更差周期为一年。后因职权广泛，过多干涉地方，又有在行政上与督抚争权夺势之嫌，于顺治十五年裁撤。

（三）到场监察

凡涉国家大计、大考、大祭等事宜，监察官员均需亲临现场监督，以便及时发现谬误并更正。在具体的实施过程中主要包括以下三方面的内容：

一是监礼。祭祀是清朝统治者最为重要的礼仪活动之一，每次祭祀活动，御史都掌有监礼之职。如天坛监礼、地坛监礼、社稷坛监礼等，均在坛上设满御史二人，坛下满汉御史各一人，监宰牲满汉御史各一人，对祭祀活动全过程以及百官行礼进行监察。

二是纠仪。朝会礼节，但凡庆贺，在诸王行礼处派满御史二人；各官行礼处，官排坐处满汉御史二人，负责纠议。凡视朝，驾未出，则起居注官、翰林学士、内阁大学士、都察院左都御史、副佥都御史先入候，监文武百官谢恩行三跪九叩之礼。雍正二年，御门听各部院启奏，在乾清门设纠议满汉御史各二人。乾隆二十五年，又改满汉各一人；翌年，停，五十四年复设满汉纠议御史各添一人[9]。

三是监试。科举是清朝官吏选拔的重要途径，通过科举考试获得官位的称为正途。为保证科举公正透明，凡是在京举行的考试，都察院均派监察官员临场监督。清朝科举考试，考场称为贡院，贡院分为内场和外场。内场包括号舍、内帘、外帘三块区域。监察官员各司其职。在开考前，对考生是否携带违禁物品以及搜检官员是否履职进行监察；考生进场后，对考生号码、姓名核对等事务的监察以及试题开封、收卷以及誊录，对内帘徇私舞弊现象的题参以及对外场秩序的监察。

四、清代都察院的监察特点与监察效能评价

（一） 皇权专制下监察官员的行政权力不充分

清初，皇太极身处汗位，却与三大贝勒俱南面座，共理朝政，权力受到掣肘难以集中。为了进一步加强皇权，皇太极采取了一系列措施，扩大议政范围，改革行政机构，设内三院、六部、都察院、理藩院等专门理事机构。大大削弱了诸王贝勒、满清贵族的权力，实现了唯汗南面独坐，总揽大权。都察院成立之初，上谕“凡有政事背谬，及贝勒、大臣有骄肆倡上、贪酷不法、无礼妄行者，许都察院直言无隐，即所奏涉虚，亦不坐罪，倘知情蒙蔽，以误国论”[10]。可见，设立都察院的目的之一是牵制满族贝勒大臣权力，不至于权力太大威胁皇权。

都察院作为皇帝的耳目，清朝统治者赋予了都察院极大的监察权，监察对象也十分广泛，上至皇帝自身，王公大臣，下至地方官员。但在具体的实际操作中，监察官员的权力行使往往受到皇权的干涉。监察官员在皇权专制下行政权力不充分，主要原因在于乾纲独断下对监察官员的威慑，监察活动的整个过程从风闻、条奏、纠核，再到取证、会审均需监察官员奏请皇帝，最终的决定权由皇帝独掌。其次，科道合一的监察体系，一方面监察资源集中化，提高监察效率；另一方面，又进一步削弱了对皇权的限制，使监察机构彻底成为维护皇权专制的工具。雍正初，六科并入都察院，后又置内阁、军机处等机构，加以分权，使六科原有的封驳权被架空，皇权完全摆脱了谏官的相对制约。

（二）民族特权下监察主客体的行为关系不对等

清朝，少数民族入主中原，“首崇满洲”的民族本位思想始终贯穿清朝统治的各个层面，政治、教育、司法、科考等。都察院作为清朝监察系统最为关键的组成部分，在职官设置，纠核处置等方面也表现出明显的“首崇满洲”特点。在民族特权下，监察主体、客体间的行为关系不对等表现在以下几个方面：

一是监察官员任职的民族偏向性。为了维护少数民族政权，在监察官员的职官设置上，清朝统治者注重满汉官员的权力均衡以及定额配置，即以满官掌监察主导权，汉官辅之的权力架构。都察院最高行政长官均设满汉官员各一人，初定左都御史满洲从一品，汉人从二品。顺治十六年，更定满汉左都御史俱从二品；康熙六年，复满洲左都御史从一品；雍正七年，定满汉左都御史均从一品[11]。都察院其下监察执行机构亦为满汉官员共同掌职。在监察官员的选任上，也突出“首崇满洲”。

二是满人与汉人在法律地位上的不平等。《大清律例》以法律的形式確定了 “八议”（议亲、议故、议贤、议能、议勤、议功、议贵、议宾）的合法性，这为八议之人逃脱罪名提供了便利。在适用刑法上，满人有犯罪者享有减等、换刑、折罚等特权；在缉拿审讯上，满人也享有特别待遇；在审理诉讼上，设有专门的司法机构。

（三）机构建置固有弊端下监察效能日渐式微

清朝督察院，在承明制的基础上，有所创新，分工较前代更为细化，监察权力更为广泛，监察方式更为多样，监察资源更为集中。就其自身发展而言，都察院至清代近乎是历代中央监察机构的模范，但仍有很多缺陷，其固有弊端主要表现在以下两个方面：

一是监察机构职官繁多，职能交叉，多重监察，互相牵制，导致监察效能低下。从监察对象来看，不仅有对上下级的监察，还有对平级之间的权力制衡。后为保障地方监察事务的顺利进行，实行御史巡行制，定期向地方派遣巡按御史，与地方督抚共同监察地方，大事奏明皇帝，小事自行解决，拥有广泛的政治权力。设立之初，对清朝统治者治理地方起了重要作用，但在这期间，出现了巡按御史与地方行政长官争权夺势；督抚、巡按御史双重监察下监察对象的麻木性；监察官员受贿等弊端。于康熙二年彻裁巡按御史，督抚成为地方巡视的总负责。

二是都察院体制设计下，监察权越发依附于皇权。都察院受清朝统治者的直接领导，凡是都察院的官吏选任，监察实施，考绩纠核，事无巨细均要向皇帝陈奏。都察院隶属监察执行机构——十五道和六科主掌监察事务，不受都察院最高行政长官的牵制，直接向皇帝汇报监察情况。这样，都察院的监察权实际上成了皇帝的私有权，最终的裁决也就成了皇帝个人意志的体现。

（四）清初监察程序的法制化和规范化

清代是监察制度发展最为严密的时期，不仅是制度设计的合理性，更是制度保障的完备性，《都察院则例》《钦定台规》《大清律例》等无不成为监察制度的坚强后盾。合法，合理，高效的监察程序必须要有强制性手段来加以保障，对此，关于都察院监察程序的各个层面，《钦定台规》做出了具体的实施细则。基本上形成了监察官风闻奏请，皇帝下谕核实（初不实则罢，言官亦不坐罪，后若有谎奏者反坐；实则纠核），都察院纠核的监察流程。随着皇权的进一步加强，监察官员的话语权逐渐丧失，监察程序各个环节的绝对控制权操掌于皇帝手中，这样，形成了皇帝垂直领导，独断的监察局面。

结语

综上所述，都察院体制设计为清朝的政治稳定提供了必要的机制保障，就其体制设计而言，存在一定的合理性。但其运行的效果除了自身体制设计外，还受其他因素影响。都察院的监察权力来源于皇帝，同时又受到皇权的绝对干预。作為独立于司法、行政的组织建置，其监察权具有很大的自主性，但在中央集权的大环境下，其权力不自由也是显而易见的。加之，都察院在内滋生的腐败，使都察院的监察效能不能最大限度的发挥，最终走向消亡。清代都察院最终的没落，是中国古代监察制度发展的必然过程。

注释：

[1] 邱永明.中国古代监察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006：425

[2] 国学导航.清通朝典职官典卷之二十五职官三礼部兵部刑部工部

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0401/01qctd/029.htm

[3] 钦定台规卷七考选：412

[4] 钦定台规卷七考选：411

[5] 马建石，杨育裳.大清律例通考校注[M].北京：中国政法大学出版社， 1992：362

[6] 国学导航.清史稿卷六 本纪六圣祖本纪一

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/005.htm

[7] 国学导航.清史稿卷一百十五志九十职官志二都察院

[DB/OL].[2014-05-15]http：//www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/114.htm

[8] 钦定台规卷六巡盐：341

[9] 钦定台规卷四朝会：201

[10]钦定台规卷二宪纲：77

[11]钦定台规卷一官制：30