政社联动，扎实推进政府职能转移——宁海县向社会组织转移政府职能的实践

● 宁海县编办

政社联动，扎实推进政府职能转移
——宁海县向社会组织转移政府职能的实践

● 宁海县编办

党的十八届三中全会明确要激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，这为社会组织承接政府职能提出了新的更高的要求。浙江省宁海县结合自身的发展实际，在实践中不断探索多元化的方式，其特点是建设枢纽型社会组织，以枢纽型社会组织为中心，采用“平台+单元”、“承接+设计”、“公益+市场”、“人工+网络”四种方式，促进社会组织发展，也为社会组织承接政府职能探索新路子。

从2012年5月开始，宁海县成立了经济和社会服务中心①，并在此平台上开展市场化运作，承接政府转移职能工作。目前这些社会组织已与11个政府工作部门、18个乡镇（街道）建立合作关系，主要在安全隐患排查、安全标准化、安全托管、用工风险评估、劳动关系管理、高新企业申报、政策项目申报、人民调解等领域发挥作用。到2014年11月，共为1829家企业提供服务58.07万次，其中，公益服务29.53万次，有偿服务28.54万次。

第一，构建“平台+单元”的枢纽型社会组织，探索解决了“谁来做”的问题。宁海采用“平台+单元”的混合型组织形式，其中，“平台”即建设枢纽型社会组织，搭建公共服务平台；“单元”即加盟的服务性公司②，是形成枢纽型社会组织的实体单位。这种混合型组织的好处是：“一套人马，两块牌子”，既可承接政府转移的职能，又能开展营利性业务，社会组织微利经营，加盟单元获取利润。在这种模式中，平台由社会组织运营，服务政府，服务社会，各加盟单元抱团发展。

第二，构建“承接+设计（推送）”的转移模式，探索解决了“做什么”的问题。目前，政府向外转移职能多由政府部门制定并公布职能转移项目目录，社会组织根据要求、条件承接。宁海在此基础上进行了创新，变“被动承接”为“主动设计”。由于枢纽型社会组织的实体是一个个的加盟单元，他们生存的压力更大、发展的动机更强，因此，他们在研究安全生产、人力资源、环保、司法、经信、科技等政府部门服务项目后，主动设计出政府欢迎、企业急需的“适销对路”的公共服务产品，解决了“转（做）什么”的问题。

比如，在对县人力社保部门相关服务内容进行了深入分析后，共同参与了“和谐劳动关系标准化管理”研究课题，设计出“职工养老保险缴费”等业务。在此基础上，县人力社保部门出台了《推进劳动用工管理社会化服务指导意见》，在用工信息采集、管理评估、用工指导、行为监测等方面向社会组织购买服务。该部门还邀请社会组织深入调研各项业务，拟将辅助性业务全部进行转移，今后新增的事务也尽量通过向社会组织购买服务，加大“放权”力度。再比如，这些组织开发了中小微企业环保社会化监测、政策符合性评估、企业资产流动性评估、企业经营合法合规性评估、社会化普法等系列公共服务产品。依据政府部门的业务特点精心设计个性化产品，由政府部门先进行“体验”后实施“点菜消费”。

让社会组织及服务对象参与到公共服务的设计中，促进了公共服务产品的多样性和有效性，解决了政府职能“转什么”的问题。

第三，打造“公益+市场”的盈利模式，探索解决了“怎么做”的问题。利润低、积极性不高是政府部门转移职能的拦路虎。宁海县将社会组织和企业抱团发展。一方面社会组织有选择地承接政府转移的职能做公益项目；另一方面加盟机构开展市场化运作促进业务，获取利润，反哺公益业务。这种两条腿走路的模式切实解决了利润薄、分配难、介入难的问题。以县人力社保部门劳动关系工作为例。该部门针对县内中小微企业劳动用工纠纷多的现状，向社会推出了200家企业的“劳动用工风险排摸”服务外包工作这项业务，要求完成相关企业劳动基础信息收集、风险评估、用工指导工作，每排摸一家企业补助500元。虽然补助金额远远不足，但宁海县商会企业服务中心主动承接了这项公益性业务，并完成了此项任务。通过风险评估，发现企业潜在劳动风险千余项，涉及金额上亿元。在了解到存在的风险和问题后，31%的企业主动要求服务中心帮助整改。服务中心下属加盟机构协助这些企业开展了劳动规章制度制定、工资合法化、劳动合同、社保工伤代办等服务，收入近60万元。加盟机构向服务中心缴纳10%的管理费，也解决了服务中心开展项目经费不足的问题，实现了三方共赢。

通过公益性业务的有效开展，社会组织获得了企业的认可，其背后的加盟单位也与企业建立了良好的合作关系，得到了其他附加业务的“入场券”，人力资源管理、金融、法律、企业项目申报等高附加值的市场化业务纷纷开展。

第四，采取“人工+网络”的服务方式，探索解决了“怎么做”的服务方式问题。目前，社会组织服务基础是“三驾马车”：社会组织自身配备管理和联络人员，承接的业务涵盖安全、劳动、科技、管理、司法、财务金融、文化等方面；加盟单位配备专业技术人才，负责业务的具体实施工作；外聘专家顾问主要负责协调重大疑难问题。

同时，社会组织开发了企业网络服务系统，提高网络化水平。比如企业用工权益保护系统，旨在让一个没有任何法律专业知识的工作人员，通过简单学习，使用该工具即可拟订出符合法律法规、兼顾用工双方权益的劳动合同等文书材料。该系统自2014年1月8日上线以来，帮助企业在职工入职、在职、离职各环节做好证据固定工作，预防工作，大幅度降低全县劳动纠纷导致的赔偿，推动了和谐劳动关系的形成。再比如：公共事务平台中的社保网上申报系统是浙江省第一套从企业需求出发、管理和服务一体的社会保险网上申报系统。自2013年6月正式上线，使用企业有458家，累计办理业务10万多笔。

通过改革实践探索，宁海县在社会组织承接政府职能方面积累了不少好的经验，也为破解制度性、政策性难题提供了新的路径选择。针对当前普遍存在的问题，比如，政府职能转移领域窄、财政支持力度弱、社会组织发育不好且不平衡、标准不统一、盈利模式等问题，宁海县将继续深化改革。

▲ 《古城一隅》 柯志国摄影

第一，加大枢纽型社会组织培育力度。当前，县级社会组织力量都相当薄弱。建议设定过渡期，重点培育行业枢纽型社会组织，如继续鼓励以核心企业为中心发起组建工作，按照“平台+单元”的成功模式，逐渐培育民政、农林水利、商务、建设交通等目前政府转移职能较少领域的龙头社会组织。

第二，编制转移职能清单。对各个政府部门的技术性、事务性、辅助性事项进行全面梳理，明确转移内容，按照“应转尽转”的原则，形成政府职能转移事项清单，予以公布。并按照“成熟一项转移一项”、“设定合理过渡期”的原则，提上转移日程。同时，凡是由机构编制等部门认定的技术性、事务性、辅助性的工作任务，能够通过竞争性途径招投标、社会组织能够承接的，都要通过购买服务实施。对不属于竞争性业务、或不能外包的，要限期说明原因。

第三，建立公共产品设计机制。公共服务产品表现形式多种多样，而且有一定的生命周期。要广泛了解民意、听取民声、凝聚民心、汇集民智，调动公众、专家、各类机构的积极性，通过逆向思维，让服务对象自己设计需要的服务。比如，县人力社保部门新型农村合作医疗保险的理赔设计就是一个很好的案例。对比城镇职工医疗保险，由该部门的医保中心负责办理，需要10名事业编制人员外加10名编外用工，服务对象为全县17.7万名城镇职工。而新型农村合作医疗保险通过引入中国人寿管理后，设计了科学的管理办法，只需要6名事业编制人员，就比较完美地解决了全县44万名农民的医疗保险支付问题。这种需求导向型公共服务产品供给，显然更加顺应民心、反映民意、贴近民生。

第四，制定转移工作量化标准。政府服务要外包，服务产品的标准化是关键。如果产品不标准化，那么大家对服务的理解不一致，就无法核算项目成本，无法确定标的金额，无法对项目进行绩效评估。因此，编制政府部门要转移职能的标准，明确转移职能的量化工作内容是重要一环。可以对责任清单中转移的事项进行进一步细化，明确工作内容和具体的考核指标，方便在购买服务时运用。

第五，加大财政支持力度。建议逐步建立“以事定费”的财政预算制度。政府部门转移职能、购买服务的经费应在年度预算中统筹考虑。设立政府购买公共服务专项科目，列入年度县级和政府部门两级财政预算，实行预算式管理，确保政府购买社会组织公共服务制度化、持续化、常态化。加大对社会服务机构扶持力度，设立培育发展社会服务机构专项资金。建议建立政府部门转移职能和购买服务申报制度。由机构编制和财政部门负责统筹和监督公共服务购买的申报、审批及资金拨付。由政府各职能部门根据核定职能，对本部门应转移的公共职能、服务标准和成本核算，向机构编制部门申报，核定后由财政部门统一纳入财政预算，按项目实施进度划拨采购经费，确保服务资金及时到位。多渠道筹措资金。以县级财政资金为龙头，积极引导乡镇财政、企业资金多方面投入，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

①经济和社会服务中心直属管理的服务组织有14个，加盟的组织有6个，称为枢纽型社会组织。

②服务性公司包括协同社保公司、宁波天童司法鉴定中心、浙江正大会计师事务所等金融投资、人力资源、社会责任、检验检测方面的公司。