党的十八届四中全会开创法治反腐的新局面

萧红梅

（中共云浮市委党校，广东云浮527300）

党的十八届四中全会开创法治反腐的新局面

萧红梅

（中共云浮市委党校，广东云浮527300）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了一系列反腐的新部署、新观点和新举措，开创了法治反腐的新局面。法治引领治腐、防腐，规范、制约权力，对腐败问题零容忍，每一项都直接遏制权力腐败。

党的十八届四中全会；法治反腐；新局面

中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在十八届中纪委四次全会上指出：“当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，‘四风’病根未除，防止反弹任务艰巨；在惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉。”［1］这反映了新一届党中央对当下腐败问题的清醒认识和对腐败问题的零容忍态度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是党的历史上第一个关于加强法治建设的专门决定。《决定》提出了一系列法治反腐的新部署、新观点和新举措，每一项都直接遏制权力腐败，努力营造风清气正的政治生态，开创了法治反腐的新局面，为新形势下的从严治腐、建设廉洁政治指明了方向。依法治腐就像一条红线，贯穿于《决定》的始终，体现了党的十八届四中全会的反腐思路正从治标转向治本，表明反腐的顶层设计进入了一个新的历史节点。

一、法治引领治腐、防腐

1.推进反腐败国家立法。目前，我国没有一部专门针对反腐的法律，分散立法已无法适应反腐的现实需要，《决定》明确提出“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”［2］。这些举措有助于填补现有立法的空白，弥补现有分散立法不周延、涵盖性不足的缺失，整合散落在公务员法和刑法等国家单行立法以及党内法规中的规定，推动反腐败综合性立法，把腐败犯罪的全部环节纳入惩治范围，从而在制度源头上堵住或减少权力寻租的可能。依法治腐的关键在于从法治制度中汲取力量，因为领导干部贪腐行为的发生往往是钻法律空子或打“擦边球”，而权力滥用的根源就在于权力缺乏必要的边界设置和运行规则。这也印证了“权力腐败实际上就是权力没有依法运行”［3］。加强反腐败国家立法，就是从制度设计层面堵住腐败漏洞，这是反腐的关键［4］。反腐败国家立法这一举措可以把依法反腐这张“网”扎得更结实和更密集，使反腐败工作真正走上规范化、法治化的轨道，让领导干部不逾越法律红线、不触碰法律底线，以至形成不敢腐、不能腐、不想腐的机制，增强反腐败的可持续性，强化反腐败的震慑力。

2.完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度。《决定》提出“把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”［5］。这一部署说明了反腐之网越来越密，为惩治贪污贿赂提供了有力的法律依据，不给犯罪分子留下任何可利用的空间。在现行的司法解释和实践中，一定程度上已经将贿赂犯罪对象扩大到财物和其他财产性利益方面，《决定》就此问题再次明确，其重大的立法引领意义在于强调对惩治贪污贿赂犯罪法律制度的全面完善，实现了与党内反腐败法规体系的衔接和互补［6］。现行惩治贪污贿赂犯罪法律法规出现滞后性的根源在于很多腐败分子钻法律空子，不直接接受财物，进行变相的曲线受贿或形成利益团体，有些腐败分子则利用手中的权力进行利益交换。《决定》提出“把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”［7］，不仅弥补了法律上的空白，而且彰显了中央对腐败的深入了解和高压态势。因为从贿赂罪权力与利益交易的属性来看，其在本质上是相同的。国家工作人员利用职务便利收受或索取，无论是财物还是财产性利益，都可以被看作是贿赂的范围，没有理由将非财产性利益排除在贿赂犯罪之外。由此可见，下一阶段，我国必将进入惩治职务犯罪系统立法完善的高频期。

3.加强党内法规制度建设。《决定》第一次将“形成配套完备的党内法规制度体系”［8］明确为建设中国特色社会主义法治体系的一项重要组成部分，并提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”［9］。这与《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》的思路不谋而合。因为2013年11月颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017）》第一次明确提出要抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。目前，我国反腐倡廉法规制度的体系是由若干单项具体政策法规制度构成的，而每一个具体政策法规都有着不同的内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但单项法规制度之间关联性欠缺，未能体现协调增益之效，急需对相关法规制度进行整合［10］。基于这些廉政法规大多缺少与其配套的具体规定，在实际操作中缺乏强制性和约束性而停留在纸面上，存在着制度法规建设方面的盲区，因而《决定》提出要制定法律来清理“法外之地”，以促进党纪和国法的无缝对接。这是新形势下加强和改进党内法规制度建设的重要内容，也是全面推进依法治腐的迫切需要。

二、规范、制约权力

1.推行政府权力清单制度。尽管我们进行了20多年的政府职能转变、机构改革，但从整体上来看，政府的权限还是很大。依法治腐的根基在于要让政府成为一个权力边界设置清楚、职能定位合理的法治政府。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”［11］。为此，《决定》提出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”［12］。推行权力清单制度的作用主要在于限权，重点解决的是“该放的权放到底”的问题，以实现政府“法无授权不可为”的目的。推行政府权力清单制度，使权力不仅要于法有据，还要列在权力清单上向社会公示。这是一个硬骨头，是政府自身改革、自身割肉，打破利益固化藩篱的重要环节，因而改革的难度很大，会产生一些阻力。通过梳理权力清单，能够规范行政机关的权力，保障公民的合法权益，进一步遏制权力寻租的行为。政府的权力再也不能藏着掖着，不在清单内的权力将不能用以管理社会。实行权力清单制度，不是把所有问题和责任抛给社会，而是要加强权力的监管力度，限制权力并确保权力的公开透明运行，在阳光下“晒权”，以堵塞相关制度当中的权力腐败漏洞。为此，要真正做到行政权力进清单，清单之外无权力。

2.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。重大行政决策权行使的优劣直接关系到廉洁政府建设的成败，以往重大行政决策中存在的“拍脑袋决策、拍胸脯决策、决策错了拍屁股走人”现象严重影响了政府的形象。从根源上看，这一问题存在的原因在于决策责任制度不完善，而现行的法律法规又没有将公权滥用约束住。针对公权滥用这个问题，《决定》提出要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”［13］。这要求领导干部在决策时必须要确保决策科学、程序正当、过程公开，避免出现徇私舞弊、滥用权力等腐败问题，否则要终身承担责任。今后，如果有领导干部决策失误或涉及腐败，即使是离职退休，也要追究责任。同时，对决策责任构成要件和问责主体做出明确规定，形成了具有操作性、权威性的重大决策终身责任追究制度，实现了重大决策责任追究的制度飞跃。

3.建立健全行政裁量权基准制度。在现实中，因为不同领域、不同地方的行政执法部门差异性很大，构成了行政裁量权的空间很大。这在一定程度上为行政权的权力寻租提供了可乘之机。针对这个现实问题，《决定》提出“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”［14］。这一举措的目的在于将行政机关的行政裁量更细化，克服裁量的随意性，进而抑制权力寻租，减少执法腐败现象。

4.加强对政府内部权力的制约。《决定》明确提出“强化对行政权力的制约和监督”，“加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点”［15］。针对依法反腐中暴露的“重灾区”的部门和岗位，《决定》强调了制约行政权力的对象是“财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位”［16］。由于这些部门和岗位的权力过于集中，政策影响范围广、后果深远，但没有形成立体监督，因而容易滋生腐败，容易出现大案、窝案。《决定》对这些腐败“重灾区”的部门和岗位提出了解决的对策：一是加强内部制约机制，即“实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”［17］。这一举措能够防止权力取得无据、行使无序，确保权力架构相互制衡，防止权力过度集中。二是完善政府内部的层级监督和专门监督，建立规范化、法治化、常态化的监督制度。这样能够对权力做到全程监督、全面监督，确保权力合法、合规、合理地行使。三是完善纠错问责机制。党的十八大报告提出“建立决策问责和纠错制度”，《决定》则进一步明确具体的纠错问责方式和程序，即“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等”［18］。这一举措有利于强化领导责任、减少决策失误、及时纠正错误决策和挽回损失。同时，还有利于防止决策权力的滥用，强化行政监督，提高政府执行力和公信力，纠正行政不作为和乱作为。

5.全面推进政务公开。《决定》在制衡权力、预防腐败的制度设计中强调了公开，这将成为制度防腐、依法治腐的凸显坐标。《决定》提出要“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”［19］。同时，还明确了政务公开的方式、范围、手段和程序。这一举措不仅是政务公开深化的要求,而且是反腐的亮点。政务公开就是把权力运行的过程置于公众的监督之下，以破除权力暗箱操作，让人民赋予的权力在法治的轨道上阳光运行，使权力的运行公开透明。全面推进政务公开，是建设法治政府的内在要求，是预防和治理腐败的重要措施，是依法治腐的重要保证，因为它能够向人民群众说真话，交实底。

三、对腐败问题零容忍

1.坚决惩治执法腐败行为。党的十八大之后，尽管我们党不断加大反腐败工作力度，但是执法腐败现象在一些部门和岗位仍然易发多发。执法领域的腐败现象主要表现为执法不公、执法不严、以罚代法、执法主体不清、执法寻租等。针对这一现实问题，《决定》提出“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制”［20］，在执法办案各个程序上都要设置“隔离墙”、通上“高压线”，对违反法律法规者要给予最严厉的惩罚，坚决惩治执法腐败行为。

2.对司法领域的腐败零容忍。当前，司法领域存在的突出问题是司法不公、司法公信力不高，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”［21］。司法是保障社会正义的最后一道防线，是社会公正最直接的风向标，也是法律平等性的根本体现，司法领域的腐败直接损害社会公平正义和法律尊严。针对这一问题，《决定》指出“对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马”［22］。“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任”［23］。“坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为”［24］。这一举措反映了中央坚决惩治司法领域腐败，坚决清除司法队伍中害群之马的意志。

3.依纪依法惩处腐败行为和腐败分子。《决定》明确强调“对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软”［25］。这体现了党中央高度重视反腐倡廉建设，保持高压态势，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，清除盲区，不留死角，坚持有腐必惩、有贪必肃的决心。

4.加大海外追赃追逃、遣返引渡的力度。由于中国与其他国家法律衔接上的漏洞，造成少数腐败分子携款逃到国外以规避制裁的可乘之机。海外反腐是中国法治反腐工作的“客场”，是对既有腐败行为和腐败分子的合法追惩。为了实现内外联动以高压反腐，最大范围地依法治腐，打造法治反腐的无缝天网，《决定》指出要“深化司法领域国际合作，完善我国司法协助体制，扩大国际司法协助覆盖面。加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度”［26］。这个措施充分说明中央对目前反腐败工作的特点越来越清晰，向全世界彰显了有贪必肃、有腐必治的零容忍态度和决心。这一举措必将形成巨大的震慑力，令腐败分子走投无路、无所遁形。

［1］中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的讲话［EB/OL］.http://paper.people.com. cn/rmb/html/2014-10/26/nw.D110000renmrb_20 141026_4-01.htm，2014-10-26/2014-12-30.

［2］［5］［7］［8］［9］［12］［13］［14］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［22］［23］［24］［25］［26］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报［N］.人民日报，2014-10-24（01）．

［3］李浩然.用法治打造清廉中国［N］.人民日报，2014-10-27（05）.

［4］竹立家.加强反腐败国家立法是反腐的关键［J］.中国司法，2013，（3）.

［6］［10］反腐败立法：从哪些方面发力？［EB/OL］. http://fanfu.people.com.cn/n/2014/1104/c64371-25971646.html，2014-11-04/2014-12-30.

［11］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深译.北京：商务印书馆，1993.15.

［21］习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明［EB/OL］.http:// sn.people.com.cn/n/2014/1030/c190197-227628 84.html，2014-10-30/2014-12-30.

［责任编辑 陈 静］

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1671-6701（2015）01-0011-04

2014-12-09

萧红梅（1981— ），女，广东云浮人，硕士，中共云浮市委党校讲师。