创新“两委两站”工作模式 完善社区基层公共服务体系：以合肥市蜀山区西园街道为例

[摘要]社区群众多层次多样化的公共服务需求，与基层公共服务供给严重不足的突出矛盾，引发了合肥市蜀山区西园街道以需求为导向、推行“两委两站”模式的社区管理体制改革新思路。改革初期基层政府要搭好台子、建好机制，行政手段要适时逐步退出并强化事中指导和事后监督。通过政府购买服务方式，放手让社会组织走到前台，弥补行政手段的缺失，健全基层公共服务体系。

收稿日期：2015—04—11

作者简介：吴明，安徽省政府政策研究室；夏飞，合肥市政府政策研究室综合调研处处长；彭兆耀，蜀山区西园街道党工委书记；张劲俊，蜀山区委组织部副部长。

社区是社会构成的基本单位，是家庭与社会联系的重要环节，也是各类人群的聚集点、各种社会矛盾的交汇点。随着城镇化进程加快和流动人口增加，“社会人”群体急剧扩张，人民群众的多层次、多样化服务需求和利益诉求日益增加，社区已成为反映不同利益群体诉求的重要源头。安徽省在2012年出台了《关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见》（皖办发〔2012〕13号文)，大力实施社区管理体制改革，突出了社区是社会管理的基本平台的作用，突出社区自治管理与社会参与的资源整合配置平台的作用，发挥政府行政功能与社会自治功能有机互补的作用。近日，课题组通过研讨交流、现场观摩、考察等活动，深入合肥市蜀山区西园街道，调研其探索社区管理体制改革新路和构建基层公共服务体系举措，现将有关情况报告如下。

一、社区群众多层次多样化的公共服务需求，与基层公共服务供给严重不足的突出矛盾，引发西园街道创新思路，探寻出路

西园街道位于蜀山区中部，辖区面积3.431平方公里，人口60684人，下辖6个社区。各类住宅小区60个，其中有物业管理的小区只有27个。因企业改制、破产倒闭等原因造成的由“单位人”变成“社会人”达10127人。随着城市发展，社区规模快速扩大，辖区居民流动性增大，人员构成日益复杂，管理难度进一步加大。在面对千家万户、千差万别的公共服务需求时，基层政府以传统的行政手段为主导的思维模式和管理方式已经不能适应，基层社会服务管理表现出“四个严重不足”，即能力严重不足、精力严重不足、活力严重不足、定力严重不足。

能力严重不足，就是过多使用行政手段管理社区，采取自上而下指令式、单向度、强迫式完成任务式的方法，工作人员缺乏系统培训和专业社会工作技能，思想观念陈旧、服务意识淡薄，导致社区服务的范围和领域狭窄。精力严重不足，原来一个仅有十来个聘用人员的社区，要面对少则一万、多则两三万的服务对象，加之人员年龄较大，整天忙于事务、疲于应付，很难有时间和精力专门研究和开展社区服务。活力严重不足，政府在以往的职能转变过程中，上级职能部门片面强调重心下移，把社区当成是政府职能的延伸，使其承担太多的行政工作，导致角色错位，社区组织行政化、社区活动形式化的倾向严重，满足不了居民的需要，抑制了居民参与的热情。定力严重不足，社区开展服务基本处于无计划、无系统、无组织状态，办一次是一次，有了上次没下次，规律性差。这种运动式的、应景式的活动形式，使居民对社区的认同感和归属感淡化。社区工作人员也因上级任务一项接一项，工作超负荷和缺少成就感，难以长期在基层安心工作，造成基层社区工作队伍不稳。

这种状况，伴随“小政府、大社会”格局构建，弊端凸显，导致出现“三个不满意”，即人民群众不满意，老百姓需要的优质服务难以及时公正获取；上级部门不满意，各项工作任务完成质量不高；基层工作者不满意，两头吃力不讨好，工作繁重辛苦不被认可。如何提升管理效能和公共服务功能推到了西园街道面前，成为亟待解决的问题。

二、西园街道积极探索确立以需求为导向、以服务为手段、以自治为核心、以健全社区公共服务体系为目标的工作思路，着力在社区构建一个平台、一套机制、一支队伍、一批项目，有效提升基层公共服务水平

面对街道社区现实发展需要和社区居民的迫切期盼，2007年，蜀山区率先在合肥市进行街居管理体制改革，西园街道先行试点，实行议行分设。在社区党组织、社区居民委员会之外，增设社区工作站，作为街道办事处在社区的办事机构，将原来强加于社居委的行政事务全部承接过来，社居委主要承担“议”的职能，开展自治，形成“1+2”（即两委一站）的社区管理架构，即以社区党委为核心，居委会开展自治，工作站负责行政。社区居务和政务相对分离后，行政效率得到很大提高，但新的问题是，社居委去行政化后，人员多为兼职，年龄老化严重，又缺乏资源，根本无法有效发动居民、组织居民，无法提供良好的服务，最终社居委又面临新的尴尬局面，处于无事可干的状况。

针对新问题，西园街道借鉴先进经验，大胆探索，逐步明晰工作方向，即以健全社区公共服务体系为目标，以需求为导向、以服务为手段、以自治为核心，进一步理顺社区组织体系，搭建社区社会工作服务平台，大力培育社区社会组织，提升社区服务能力。

第一，推行“两委两站”模式，新建一个服务平台。为了弥补社区服务的缺失，西园街道在原来“两委一站”的基础上进行结构调整，在每个社区组建一个社会工作服务站，作为枢纽型社会组织。每个服务站由社居委主任兼任站长，设一名专业社工岗位，吸纳社区义工志愿者参与。主要职责是引入专业的社会工作方法技能开展针对居民的各种服务，孵化培育社区社会组织。按照“议行分设”的理念，还原社区居委会自治功能，逐步将社区组织、服务、卫生、环境、治安、文化和计生等政府行政职能完全剥离出来，交给社区工作站履行，社区工作站承担行政事务中“行”的职能。推动社区居委会去行政化，主要承担好“议”的职能，让社居委真正成为居民利益诉求的代言人、民主自治与互助服务的引导者、基层政府与居民沟通交流的桥梁，促使其能够获得社区居民的认同，激发居民“社区人”的主体意识，居民由“参与者”转变为“主导者”。新建立的社会工作服务站作为基层公共服务平台，承担起社会公共服务事务。初步形成了社区党委领导、居委会民主自治、社区工作站依法行政、社区社会工作服务站开展服务的“两委两站”社会工作模式。

第二，确立“三社联动”，完善一套服务机制。为使社区服务落到实处，更加精细化，西园街道社区社会工作服务站的运行由“三社”（社工、社区居委会、社团）有机联动，形成社区多元社会主体的协同参与。社工由政府通过购买服务确定岗位，牵头用专业方法设计服务项目；社居委发挥组织协调优势，为服务项目落地创造环境；社团（社区社会组织）目前已备案登记59家，1300多人。负责组织各类义工、志愿者，参与具体服务项目的实施。“三社联动”服务机制，基本形成社区、社会组织和专业社工之间资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。

第三，加强专业人才配备，建立一支专业服务队伍。西园街道坚持培育发展和管理监督并重，在社区党组织、社区自治组织、社区行政组织、社区服务组织这4类基层组织中，至少各引进聘用1名专业社会工作师，率先在全省实现每个社区有4名社会工作师在岗的要求，以满足专业化服务需求。在社会工作专业人才缺乏的情况下，街道立足自身培养，采取免费集中培训的方式，要求符合条件的街居工作人员必须通过国家社会工作者职业水平考试。目前，取得社会工作师职业资格证的已有31人，其中初级18人、中级13人；对三年内不通过者予以解聘。取得证书的社会工作师，每月开展不低于2次的政策法规、专业理论和实务等技能培训，并与省社工协会合作成立安徽省首家社区教育学院，强化继续教育，有效提高社会工作者综合服务素质，引领社区社会组织开展服务。与此同时，将社区志愿者及社区网格信息员组织起来，作为义工补充到各个社区社会组织中，进而在每个社区建立了一支以专业社工为主导的基层服务队伍，实现社区工作人员由“业余者”转变为“专业者”，实现“社会化服务”由“社会工作者”做。

第四，以需求为导向，确立一批特色服务项目。街道按照“用需求定服务，用购买选服务，用项目管服务，用服务促自治”的原则，针对社区工作不同领域，引导社会组织和群众参与其中，采取社会服务“项目化”方式运作，实施一批符合居民需求的特色服务项目。项目选择全部从社区征集，通过上门调查、发放调查问卷、了解居民需要解决的问题，经过梳理分析，分清轻重缓急，排定先后顺序，制定年度计划并列入支出预算。街道负责对社会服务项目的审定、评估、跟踪、问效、修正，以政府购买公共服务的方式，交给社会工作服务站组织实施，明确责任分工，有效扩大基层提供公共服务的规模。实践一年多以来，涌现出一批规模较大、服务较实、声誉较好、具有辖区特色的社会组织服务项目。如特殊家庭“阳光四季”帮扶服务项目、社区矫正和心理辅助服务项目、“情暖夕阳”居家养老服务项目、老少活动家园服务项目、志愿广场服务项目、“蜀苑之声”文化服务项目、呼叫中心服务项目等。其中“情暖夕阳”项目为辖区6000多名老人提供居家养老服务；“蜀苑之声”艺术团有13支表演队，注册会员300多人，覆盖所有社区。各类项目成功实施，不仅满足辖区居民的需求，也带动了一批居民自治类、公益服务类和文体康乐类社会组织健康发展。

第五，以自治为核心，有效提升基层公共服务水平。大多数制度创新都是针对实际工作中存在的问题，尤其是与人民群众切身利益密切相关的，由基层干部群众创造出来，并由上级部门不断提炼、推广。比如西园街道动力东村小区改造中推行“居民自治搬迁”模式，仅用3天时间就顺利完成了动力东村小区一期140户拆迁户的交房、验房工作，有效加强了对居民的组织和引导，实现居民有序参与，取得了居民的认同。属于“三无小区”的天柱园小区，实行民主决策、自治管理、民主管理，不仅解决雨水排污问题，还修建了停车位、安装了安全监控、补植了绿化等等，取得了良好效果。经验表明，通过自治直接反映人民群众的利益诉求，化解了基层各类社会矛盾，激发居民“社区人”的意识，形成居民整体利益观，实现居民“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，提升了基层公共服务水平。

通过不断地探索和实践，街道在财力有限的情况下，初步理顺了社区各类组织之间的关系，突出培养了一批专业人才，做实了基层公共服务项目，探索出一条提供基层公共服务的新路子，在居民中、社会上取得了较好的反响。这一做法，被人民日报社“人民网”和国家行政学院政治学教研部联合评定为全国十个“社会管理创新最佳案例”之一，荣获2013年中国城市管理进步奖。

三、启示

西园街道的实践表明，改革初期基层政府要搭好台子、健全机制，行政手段要适时、逐步退出并强化事中指导和事后监督。通过政府购买服务方式，放手让社会组织走到前台，弥补行政手段的缺失，健全基层公共服务体系。

启示一：转变基层社会治理理念，在传承原体制的基础上实现制度创新，稳步推行社区管理体制改革。街道突出满足辖区居民民生需求的服务理念，寓管理于服务。为保持社区服务管理的有效性，并没有先打破原有的管理体制，而是在传承原来机构的基础上，构建新的服务平台，在不增加人员编制和不大幅增加基层财政支出的情况下，创新管理模式，明晰管理职能，理顺管理机制，畅通服务渠道，稳步推行改革，有效避免改革带来的震动，有效提升基层提供公共服务的能力水平，防止出现新的不稳定因素和社会矛盾，初步建立起在社区党委领导下的社区工作站负责行政、居委会开展自治、社会工作服务站自主提供服务的新管理模式。

启示二：构建基层公共服务平台，市场化孵育一批基层社会组织，探索出政府购买公共服务的有效途径。在目前政府提供服务资源远不能满足辖区居民服务需求的情况下，就需要更多的社会力量参与到社区服务管理中，也就需要搭建新的服务平台，发挥起培育基层社会组织、组织社会力量、开展服务项目的重要作用。街道将财力集中在居民和社会组织无法去做的普惠性服务设施建设上；具体的服务项目和人力资源以购买服务的方式交由社会组织执行实施；更高层次的个性化、多样化的服务交由市场提供。初步实现群众的事情自我治理，进而初步建立了政社分开、权责明确、依法自治的现代基层公共服务体系。初步明确了政府购买公共服务的范围，破解了政府购买公共服务的瓶颈，而这对于今后扩大政府购买公共服务的渠道和范围，具有很好的借鉴意义。

启示三：总体实现各类组织功能归位，有效改变身子大、腿细的“鸵鸟现象”，提升了公共服务供给能力。这些措施，基本实现了社居委、社区工作站职能归位、社会组织功能归位、社区工作人员工作归位。发挥出社会组织的积极作用，夯实壮大基层社会组织服务队伍，让专业的社会机构干专门的事。理顺政府职能部门和社会组织的关系，基层政府退回到能够管、管得着、管得好的事情中，让基层工作人员从繁杂的不该干、干不了、干不好的事情中解脱出来，把该做的工作做得更精细、更到位、更贴近，不仅精炼了机关人员队伍，还实现了更多的社区服务、社会工作服务人员直接面向服务对象，有效改变“鸵鸟现象”，强化基层政府社会公共服务供给能力。例如被《人民日报》内参刊载的，对有140户居民的动力东村改造实行的“居民自治搬迁”，采取“柔性策略”，推行共同利益公平化，努力避免基层政府与拆迁户直接接触，有效化解搬迁矛盾。

启示四：做实社区特色服务项目，增强基层政府人力、财力保障，保证了项目滚动实施的可持续性。实施符合群众需求的公共服务项目，是前期所有工作的落脚点。街道已开展的30多个特色服务项目，充分发挥了专职社工在组建团队、规范服务、拓展项目、培训策划等方面的优势，变自上而下命令型管理为自下而上的需求型服务，使设计的项目更契合居民需求。项目资金筹集，按照“费随事转、事费配套”的原则，以属地基层政府投入为主、会员缴纳与社会募集等方式相结合，多渠道解决资金来源，更好地保障社区社会组织活动正常开展，促进了每一个服务项目滚动发展的可持续性。同时，项目的深入实施，也带动了辖区居民自治组织的成立，激发起居民参与自治的热情，促进了居民自治。

责任编辑：马俊