新农村视野下启东市乡村治理现状研究：以王鲍镇建群村为调研对象

[摘要]当前条件下，我国全面建设小康社会的重点与难点都在农村。社会主义新农村建设的提出则对我国乡村建设提出了新的要求。如何更好地构建社会主义新农村关键在于解决好乡村中已经及可能出现的问题，完善乡村治理机制，从体制与机制上保障乡村治理走上正确的轨道。启东市王鲍镇建群村在乡村治理上的一系列做法为我们提供了借鉴启示。作为启东市的一个特色乡村治理案例，建群村集中了启东市乡村治理的创新点，同时也凸显出目前启东市乡村治理过程中的难点。

收稿日期：2015—06—06

作者简介：卢雅琼，华东师范大学2013级中共党史专业研究生。

由于我国受长期形成的城乡二元体制的影响，农村发展面临很大的困境。社会主义新农村建设对我国乡村建设提出了新的要求，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”成为新农村发展的目标与任务。在构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的背景下，启东市积极相应政策号召，努力解决乡村治理中的各种问题，迎合新农村的发展主题，切实解决了农村中存在的一些问题，乡村治理取得了一定的成效。

一、王鲍镇建群村基本情况介绍

（一）建群村简介

建群村位于启东市王鲍镇中部，北靠通启河，南靠崇海界，西靠三河港，东靠九隆河。距宁启高速出口仅三公里，吕北公路贯穿全村，交通便利。该村2010年由建群村与建才村合并而成，行政区域6.12平方公里，耕地面积5286亩，人口3830人。建群村注重发展绿色产业，彰显绿色生态，绿色产业得到了长足的发展，近年来先后荣获“文明村”、“启东市绿化示范村”、“南通市安全社区”、“江苏省生态村”等荣誉称号。美丽乡村建设成为建群村的重要任务及发展特色。

（二）建群村党组织设置

建群村党总支下设4个党支部，全村共有正式党员171名，预备党员1名，入党积极分子2名。党员中的40%左右是流动党员，60%左右为常驻党员。村委与党委成员共7名，其中党总支班子成员4名。全村共9个村民大组，62个村民小组。该村实行村党支部书记、村民委员会主任“一肩挑”和村两委成员交叉任职的模式。

二、建群村乡村治理的成效

（一）乡村经济建设

1.因地制宜发展农业、林业与水产养殖业

建群村地属亚热带季风湿润型气候，地处长江三角洲江海平原，地势平坦，农作物以种植玉米、大豆、油菜以及棉花等为主。近年来，建群村的经济朝着多元化的方向发展，在家畜规模化养殖、桑蚕种植、花木培育、大棚蔬菜、水产养殖等方面都取得了一定的经济效益，为提高农民收入提供了多种有效的途径。

建群村因地制宜，重点发展生态林业与经济林业。另外，建群村还通过统一花卉苗木品牌，利用网上售卖、批发、代理等模式，扩大销售渠道。不仅提高了村民的收入同时也绿化了乡村环境，成为“美丽乡村建设”的典范。

建群村的水产养殖业在保留传统特色的同时，大力发展平田堤水扣蟹 ①养殖。依托扣蟹这一特有资源，建群村将继续扩大扣蟹养殖面积，申报品牌，建立专业网站，把养殖规模扩展至启东之最。

在利用自然条件，因地制宜发展农业、林业、水产养殖业的同时，建群村积极主动地进行招商引资，为企业提供良好的基础服务，农业与工业相互扶持，实现共同发展。

2.增强村集体经济组织的服务功能

建群村经济合作社的成立在引导农村经济朝着多元化方向发展的过程中起到了重要作用。经济合作社为社员提供专业的技术培训与顾问咨询，充分利用集体的优势开展标准化的生产与规模化的经营，不仅提高了农民的生产积极性同时也促进了建群村经济的快速发展。

与建群村经济合作社同时存在的还有其他各类专业的经济合作社，如“扣蟹养殖专业合作社”以及“花木经济合作社”等集体经济组织。这些集体经济组织在引导农民进行专业化生产的同时，最大限度地为农民提供生产与经营方面的服务，扩展生产规模，扩大销售渠道，申报品牌，建立专业的网站，促进了建群村经济的多元化、专业化、规模化发展。

（二）乡村道德教育与文化建设

建群村作为“文明乡村”，道德教育与文化建设常抓不懈。结合本村实际，建群村以乡村学校为阵地，有的放矢搞好经常性道德教育，抓好未成年人的思想道德建设，评选优秀道德模范，并围绕社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德“四德”核心，开展了丰富多彩的道德教育活动。

建群村组织群众共同参与制定村规民约，并把村规民约编成朗朗上口的三字经。村规民约与社会主义核心价值观相结合，积极培养良好的村风村貌。

建群村通过广播、橱窗等方式对村民进行文化道德宣传与教育，并设立“道德讲堂”、“农民学校”、“法制学校”以及“周末影院”等活动室满足村民的精神文化需求。

建群村以“正能量加油站” ②的方式组织村民开展一系列文化、科普、体育等活动，及时宣传党的政策法规、科技文化、先进典型等，使社会主义核心价值观深入人心、深入家庭、深入社会。“正能量加油站”在丰富群众精神生活、倡导文明新风方面发挥了重要的作用。

与此同时，建群村积极引导与扶持文艺团体的发展，运用农村各种阵地开展构建具有当地特色的村社文化、楼院文化及家庭文化等。利用企业赞助及财政拨款等方式完善村公共服务中心的设施，并投资建设了农民休闲、娱乐及学习场所，，积极营造村民休闲学习好氛围。

（三）乡村社会管理及民生建设

1.网格化的管理方式

建群村，以外来人口为主，没有固定的姓氏家族，姓氏较多且分散，传统的乡村姓氏家族观念较为淡薄，村民之间没有历史遗留的姓氏冲突问题。因此，有利于建群村开展民主化的管理。

建群村实行网格化管理制度，根据居住片区把全村划分为多个网格，实行就近管理。每个网格设置一个联络员，联络员则吸纳了村干部、退职老干部以及志愿者的加入，“网格”在化解村民矛盾与纠纷方面发挥着重要作用，保证公平公正地解决农村纠纷问题，基本实现了矛盾化解在基层，维护了村内的稳定。

2.改善与发展民生

在保障民生方面，建群村村委积极筹办惠民实事，设置专门的责任人负责民生项目的发展，这些项目包括：小型水利工程、绿化种（养）护工工程、村庄环境整治工程、农路安保工程、改厕养护工程、完善村便民服务项目、提升精神文明活动工作、规范健身场地、路灯安装维护工程以及改造农路铺洒沙石工程等等。

建群村还注重发展村医疗卫生事业。建设卫生服务站，积极保障村民的身体健康；在劳动就业方面，设立村劳动就业社会保障服务站，帮助吸纳农村剩余劳动力的二次就业，保障村民的生活水平；不断完善乡村基础设施建设，为农民营造积极健康的生活环境。

（四）基础设施以及生态文明建设

1.基础设施建设

建群村的主要财政支出在于农村基础设施的建设如乡村道路建设、路灯建设、以及机械设备投资等以及与文化教育相关的基础设施建设。

近年来，建群村投入20多万元资金用于水利建设和农村沟渠整治。农村小型水利工程和宅陇衬砌工程自2011年底正式立项后，现已全面启动。为改善村庄面貌，完成改厕500多个，并投资2万多元在村公共服务中心改造一座公共厕所，腾出近150平方米的空地建造了农民休闲场所。

2.生态文明建设

除了农村基础设施建设，建群村同时也十分关注乡村生态文明建设。建群村一直致力于打造“最美乡村”，围绕“最美乡村”主题，展开了一系列的生态建设活动，大力发展生态林业与花木种植，在提高了乡村绿化面积、美化乡村环境的同时也促进了村民经济收入的增长。

三、建群村乡村治理过程中的基层党组织建设

（一）党员队伍建设

建群村利用远程电脑设备积极开展远程教育活动，严格执行“固定学习日”制度，每月开展党员干部集中学习不少于1次，每次学习时间不少于2小时。党总支对大学生村官进行重点教育与培养，强化离任干部的服务管理，严格执行在职村干部结对联系制度，确保党员队伍积极稳定地发挥作用。

加强党风廉政建设宣传教育，开展思想道德和社会诚信两大体系建设，充分发挥村监委会的监督作用，每个季度上一次党风廉政教育党课。严格执行党在农村的各项方针政策，树立良好的干部形象，着力解决“四风”方面的突出问题，及时纠正损害群众利益的行为。

建群村十分重视流动党员的管理。每年春节前后，利用流动党员回村的机会开展“党员冬训”活动，召开党员教育大会，加强对流动党员的教育与管理。

（二）“网格化”管理方式

建群村为了夯实农村党建工作基础，近年来村党总支不断整合服务资源，畅通民意诉求渠道，优化为民服务举措，深入推进了网格化的管理方式。结合网格内党员队伍实际和居民生产生活所需，就近划分片区。全村划分为7个特色网格党，通过群众推选、组织考察、选配素质好、威望高、能力强的同志作为网格员，每个网格选配一名社区联络员，两名民情联络员。网格实行一格多员的组团式服务。每个网格员都承担着党的政策宣传员、社区信息采集员、社情民意联络员、矛盾纠纷调解员、社区事务监督员、群众需求服务员的工作职责，全天候、零距离了解社情民意，反馈群众诉求。另外，同时在7个网格分别建立党小组，选任觉悟高、党性强的党员任小组长，充分发挥农村党员的作用，实现了基层党员干部联系群众全覆盖、服务群众经常化。村党总支的凝聚力和战斗力不断增强，服务型党组织形象深入人心。

（三）“四议两公开”工作法

为了推进建群村重大事项决策的制度化、法制化、民主化、科学化以及规范化，村党总支认真贯彻王鲍镇党委的部署，积极推行“四议两公开”工作法，从而形成了组织引导、民主协商、科学论证、集体决议的村级事务管理机制。

“四议两公开”工作法中的“四议”指的是党组织提议、“两委”商议、党委大会审议以及村民代表决议；“两公开”分别指的是过程公开和结果公开。“四议两公开”的工作流程即首先按照“支部领导、事前酝酿、民主讨论、集体决定”的原则，村党总支在广泛听取意见，认真调查的基础上，集体研究提出初步意见和方案。第二，根据党组织提议，村“两委”会议研究，按照少数服从多数的原则达成一致意见。第三，对村“两委”商定的重大事项，提交党员大会讨论审议。第四，对党员大会审议通过的事项，由村委召集村民代表会议表决。第五，经村民代表决议通过的事项，在村务公开栏中公示，公示时间不少于7天。第六，决议事项在村党总支部领导下，村委会具体组织实施，实施结果公开。

“四议两公开”工作法的前提是充分了解民众意见，进而充分发挥党员干部的主体作用，积极拓展民意收集渠道，从而确保将群众反映的热点、难点问题纳入议事内容。这种村级事务管理机制实现了坚持党的领导和充分发扬民主的有机统一。

（四）创新组织设置，发挥党员作用

“支部建在项目上”。建群村设立党员义务监理临时支部，支部6名成员配备印有“党员义务监理”字样的安全帽、印有党徽的胸卡，以及一个文件夹。临时支部成员时刻牢记自己的党员身份以及切实为人民服务的宗旨，义务做好各项工程的监理工作。

“党小组建在网格上”。全面实行社区网格化管理以来，围绕党政工作重心，积极探索，牢固树立以人为本的理念，开拓创新，建群村以“一个网格即一个党小组”的模式，成立7个党小组，不断整合服务资源，畅通民意诉求渠道，优化为民服务举措，千方百计为民办实事。

“党代表工作室”。一张桌子，两把椅子，有什么问题面对面坐下来聊一聊……倾听群众心声，与群众零距离接触，与群众一起纾怨气、拉家常、议农事、谈发展、述党恩，这就是建群村党代表工作室的接待方式。一般情况下，党代表们按照“受理登记——承诺期限——交办答复——跟踪督办”的程序，实行直接答复、转交部门、汇报上级等三类答复方式，做到“事事有回音，件件有落实”。

四、新农村视野下启东市乡村治理的若干思考

以建群村为代表，启东市在乡村治理与基层党建方面走在全国的前列。在探索乡村治理的道路上，启东市委不断创新工作方法，创新基层党建，强化基层党组织的功能，构建教育引领新机制。当然，在肯定启东市乡村治理的成效的同时我们还必须认清现阶段乡村治理中的重点、难题及可能会出现的问题，切实做好预防工作。由于启东的农村在很大程度上都与建群村有着很多相同的地方，因此，建群村的乡村治理经验在某种程度上可以为启东的乡村治理提供一定的启示。

（一）正确解决农村土地问题，化解土地矛盾

土地是“三农”问题的根基，能否有效解决现阶段我国农村的土地问题直接影响着农村的发展。在乡村治理过程中，土地问题是首先要面对的问题。

新中国成立以来，在逐步探索和调整中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。 [1]农村土地制度建设取得了积极的进展。但是在制度实施的过程中，以建群村为代表，启东市的农村土地制度建设还存在一些的问题。这些问题包括：土地产权不完整、土地规划不合理、土地流转市场不健全以及耕地保护机制不完备等问题。乡村治理的重要任务之一就是合理地解决农村中的存在的土地问题。为此，必须做好集体土地确权发证工作；对农村土地进行合理规划发展多元化的农村产业，保障农村发展用地；健全土地流转市场，规范承包地流转交易程序，建立健全风险防范机制；建立市场化的耕地保护制约和激励机制，确保留有充足的耕地后备资源。

针对已经出现的一些的农村土地问题，市政府及村干部要主动进行针对性化解，同时要对可能出现的问题设立预警机制，切实解决好、预防好农村土地问题。

（二）切实提高农民自我管理与自我服务意识

乡村治理是一种围绕公共权利与资源配置运用的多向治理关系，是对传统政府一元统治的超越，其特点是强调多中心参与、分工合作，目的在于实现乡村的善治。 [2]从微观方面来看，乡村治理的主体包括村干部、乡村中的精英以及普通村民。在乡村治理的过程中，最好的治理状态就是村民进行自我管理、自我教育、自我服务，充分发扬民主，村干部在此过程中担负的主要是教育与引导的功能。

以建群村为例，在乡村治理的实践中实行网格化的管理方式，村干部及志愿者加入到为村民服务的队伍中，在帮助村民解决纠纷的同时也承担着替村民反映问题的责任，充分发挥村民自我管理与服务的积极性，提高村民的主人翁意识，积极主动地维护自己的权利，履行自己的义务。

（三）加强农村基层党组织建设

农村基层党组织作为乡村治理的政治核心，在新农村建设的道路上发挥着重要的作用。因此，农村基层党组织的建设就显得尤为重要。

现阶段基层党组织建设的主要任务是：明确工作职责、改进工作方式、增强服务群众的功能。在推进乡村治理的过程中，要以“五个好”为目标，全面推进基层党组织建设。“五个好”村党支部主要标准是“好班子、好队伍、好路子、好体制以及好制度。”

在农村基层党建的过程中，要结合本村的具体情况，因地制宜开展不同的党建活动。以建群村为例，积极开展党员队伍建设，针对流动党员，利用其春节返乡开展“党员冬训”活动，第党员进行教育，提高党员素质。另外，村党总支积极推行“四议两公开”工作法，从而形成了组织引导、民主协商、科学论证、集体决议的村级事务管理机制。这些都是极具特色的农村基层党建案例，加强农村基层党组织建设不能只停留在口号宣传上，要落实到实际农村治理的方方面面，从组织上来保障乡村治理的有效开展。

（四）合理统筹农村经济、文化、生态等各方面建设

对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村是新农村建设的目标。因此，农村经济、文化、生态等各方面的全面建设与发展就成为了乡村治理的对象。而如何统筹农村经济、文化、生态等各方面的建设就是当前农村工作的重点。

农村建设首先要以经济建设为中心，因地制宜大力发展乡村经济。要从实际情况出发，采取符合自身发展的措施，充分发挥自身的优势。

在经济发展的同时要满足村民的精神文化需求，加大农村文化娱乐设施建设，为村民提供学习的场所。

要落实科学发展观，正确处理好经济发展与人口、资源、环境的关系，加大环保力度，打造“美丽乡村”。

乡村治理走向现代化不是一蹴而就的。长期以来，我国乡村经济发展普遍比较落后，社会发育程度低，基础设施建设滞后，公共服务水平低，群众增收致富困难；法制意识普遍淡薄，矛盾纠纷易发多发；乡村两级运行不规范，干部能力素质欠佳，执行落实能力不强，乡村管理面临诸多困难问题。我们必须发挥各主体的积极作用，统筹农村全方位发展，吸收有利于乡村发展的经验，以基层组织为核心，以凝聚人心为关键，以依法治理为抓手，以经济发展为根本，以稳定和谐为目标，努力建设美丽生态和谐农村家园。

注释：

①扣蟹：每只两克以上的幼蟹，是成蟹养殖的苗种来源。

②2014年，启东以村公共服务中心、社区休闲文化广场、网格健身点等阵地为依托，通过政府买单赠送便携式音响设备，创新性地在城乡社区建设“正能量加油站”以丰富群众精神生活，开展精神文明建设。