“乡政”与“村治”平衡协调机制的构建

侯万锋

（甘肃省社会科学院，甘肃兰州730070）

“乡政”与“村治”平衡协调机制的构建

侯万锋

（甘肃省社会科学院，甘肃兰州730070）

构建“乡政”与“村治”的平衡协调机制是构建新型农村基层治理体系的现实需要。从农村基层治理实践看，我国以“乡政村治”为主要特征的农村基层治理格局仍不平衡，既存在着压力型体制下国家权力对村庄权力的“影响”，又存在着村治过度自治化倾向对国家权力的挑战。因此，应从保证“乡政”行政权的合理使用、“村治”自治权的有序运行、“乡政”与“村治”的良性互动和“乡政村治”治理绩效的评价等方面，尝试构建“乡政”与“村治”平衡协调机制，不断提升农村基层治理绩效。

农村基层治理；乡政村治；平衡协调机制；行政权；自治权

农村基层治理体系和治理能力现代化既是国家治理体系的重要内容，也是实现国家治理能力现代化的基础性环节。经过30多年的村民自治实践，我国以“乡政村治”为特征的农村治理格局已进入制度化运作阶段，这种治理结构既保证了国家权力的统一性，又保证了村庄自治权力的自主性，有力地推进了农村经济社会的健康发展。但从现实运行状况来看，这一治理模式在农村基层政府治理与村民自治二者之间仍缺乏必要的衔接互动机制和渠道，给实现农村基层治理体系和治理能力现代化带来诸多挑战。随着经济体制转轨、社会转型步伐加快以及城乡一体化发展战略的进一步实施，迫切需要建立“乡政”与“村治”平衡协调运行、国家治理体系与村民自治体系相互衔接的农村基层治理模式。2015年中央一号文件再次提出要创新和完善乡村治理机制，在此背景下，如何保证“乡政”行政权与“村治”自治权在城镇化进程中的有效平衡和有机衔接，构建乡村治理权力协调平衡机制，无疑具有十分重要的现实意义。

一、农村基层治理中仍存在“乡政”与“村治”的不平衡问题

从目前我国农村基层治理格局来看，互动治理的主体既包括农村基层党组织、乡镇人民代表大会、乡镇人民政府及其派出机构等，也包括村民会议或村民代表会议、村民委员会、村民小组等。前者作为基层政权组织，是国家在农村基层的代表，是公共权力的直接掌握者和执行者，依法对农村社会进行行政管理；后者作为农村社会的主体，拥有天赋且受法律保护的主体权利，可以依法成立自治组织行使自治权利。这表明现行“乡政村治”治理模式是两种不同授权方式的权力主体的制度安排，这使得农村基层治理“承担政府公共管理和服务与公民自我管理和服务双边结合的功能”〔1〕，但同时在实践中，也反映了“乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二元矛盾和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡性”〔2〕。而且在村民自治实践中往往存在着两难：一方面，乡镇政府为实现其治理行为强化了对村级组织的行政渗入，致使村级组织“附属行政化”；另一方面，村级组织为维护村庄利益，不愿接受乡镇政府指导，导致村级组织尤其是村委会“过度自治化”。

（一）压力型体制下国家权力对村庄权力的“影响”

虽然农村治理体现在乡村的自我治理和国家对乡村治理这两个层面，但“不管人们承认与否，国家权力对于农村社会的控制和影响是一直存在的，而且不论村民自治未来的发展如何，国家权力都不会改变对农村社会的实际控制和影响，我们看不到国家退出的根据和理由”〔3〕，也就是说，目前农村治理仍在压力型体制下运行，地方政府为了加快本地经济社会发展、完成上级下达的各项命令任务而构建了一套把行政命令与物质刺激结合起来的有机组合〔4〕，农村基层政权系统将“各种经济发展任务和财税利润指标进行量化分解，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达”〔5〕。

压力型体制使得乡镇政权成为国家政权组织体系自上而下的行政压力的最后承担者。这一体制使得国家权力对村庄权力的“影响”体现在三个方面：一是部分乡镇出于工作方便考虑，干预村委会选举。如有的乡镇党委和政府为选出所谓“有能力的”、“听话的”村干部，竭力控制村级主要干部的选配权；有的乡镇党委和政府直接或间接地影响村支部和村委会干部候选人的提名、竞选和投票等环节，想方设法使自己“钦定”的人选当选，使其完全听命于乡镇党委和政府，使得村民自治权呈现“附属行政化”倾向。二是乡镇党委间接控制村委会，使村委会附属行政化，导致“村治”中处理村庄事务行政化倾向明显，自治职能不足。如有的乡镇党委和政府为保证对村委会和村干部的有效控制，加强对村级组织的财务控制，通过审计村级收支及决定村干部工资，控制村级财务；有的乡镇党委和政府借助于“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。三是乡镇政府习惯于将村委会作为政府内部机构来管理，直接或间接地干预村庄事务，使“乡政”的行政权凌驾于“村治”的自治权之上，导致“村治”自治功能的萎缩。

（二）村治过度自治化倾向对国家权力的挑战

在乡村治理实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济社会的发展，部分村级组织对《村民委员会组织法》理解有误，想方设法摆脱乡镇政府对村委会的指导，错误地行使自治权和自主权。如有些村委会不愿接受乡镇政府指导，甚至力求摆脱“乡政”管理，超越法律，干扰国家正常的政务活动；有些村庄选举受到宗族势力的严重干扰，这些宗族势力影响、操纵、控制村委会选举，掌握村庄治理权；有些村庄选举存在采取请客、送礼、给好处等方式拉取选票、赢得选举的情况；有些村庄在选举过程中受到黑社会、地痞流氓的恐吓，致使黑恶势力把持村级治理权，造成“恶人治村”的直接结果。这些现象的发生，不仅与《村民委员会组织法》制定的初衷相违背，而且完全背离了农民群众的根本利益，抑制并削弱了国家权力对农村社会的渗透和调控，导致村委会过度自治化倾向，对乡镇政府的权威和国家权力构成了一定的挑战。

一般来说，村委会和村民摆脱乡镇政府对村委会内部事务的行政干预，是一种集体维权行动，它是“农民集体为维护自身的合法权益，以合理合法或合理不合法等手段来抵制侵权行为的行动”〔6〕。农民集体维权行动方式主要体现在：有的村委会、村级组织和村民个人会通过地方人大代表在县乡人大会上提出相关提案；有的会依据相关法律规定为维护自身利益组织集体上访；有的会依据宪法、村民自治条例等提出法律诉讼；有的会在公共场所进行集体静坐；有的会聚众向本地党政机关施加影响，包括质问政府公职人员、毁坏政府办公设备和办公场所等；还有的会联合若干村、若干乡甚至跨县的农民集体行动〔7〕。其中，有些方式属于体制内合理合法的政治参与行为，有些方式则超越相关法律法规体系，既不合理，也不合法。当农民感到政府无力解决其反映的问题或是法院判决不公正时，“就会自我组织起来维护自身的合法权益，往往会按自己的方式判断是非，解决事端”〔8〕，结果一些地方就“上演最多的村官罢免案及乡村冲突事件”〔9〕。显然，有些村干部在利用农民的集体维权行动牟取自己的非正当利益，无疑对乡镇政府权威和国家权力构成了一定的挑战，严重影响了农村经济社会发展、社会稳定和基层民主建设的发展。

二、造成“乡政”与“村治”不平衡的制约因素

造成农村“乡政”与“村治”基层治理关系紧张的原因是错综复杂的，既有直接因素，也有间接因素；既有内部因素，也有外部因素；而且，有的问题与原因相互交错，既是问题，也是原因。一般来说，这些制约因素可从体制内、体制外两个方面予以分析。

（一）体制内的制约因素

一是农村相关法律制度供给不足。如《村民委员会组织法》的一些条款规定过于粗略和原则化，并没有明确规定乡镇对村级指导的内容、方式与方法等；相关法律并没有规定乡镇政府的具体职责范围和内容，也没有关于对村民利益造成侵犯行为如何处理的相关制度安排。二是“乡政村治”治理制度尚需完善。从“乡政”层面看，国家权力的惯性常常使“乡政”与“村治”之间的指导与被指导关系异化为领导和被领导关系。“从村治方面说，村委会是基于村民意志具有合法地位的自治组织，当乡政的指令和村民的意志不一致时，村委会可能陷入一种进退两难的困境”〔10〕。在“乡政村治”治理格局下，传统的构成农民行动约束的软规范（比如宗族意识、村庄认同、面子观念等）大都解体，农村人员的流动，市场价值的入侵，使农民越来越成为一个孤立的原子化的经济人〔11〕，这无疑影响到乡镇政权系统与村级组织之间的平衡和契合。加上“乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多，乡镇政府和村庄之间正在发生‘脱节’”〔12〕。

（二）体制外的制约因素

就农村基层治理体制外的因素看，由于农村基层公民社会发展缓慢，社会基础相对薄弱，致使农村基层治理既受到主体多元化的挑战，也受到传统惯性的消极影响。一是传统治理体制惯性制约。尽管基本生产经营方式的根本性变化，直接带来了农村社会治理体制的相应转变，但传统计划经济体制及一元化的政治管理体制仍然深刻影响着现有的“乡政村治”。受传统治理体制惯性影响，乡、村两级干部也存法治思维欠缺、工作方法简单且方式单一等问题，阻碍了新型农村基层治理格局的形成。二是宗族势力及宗族利益的影响。“精英的外流与农村空心化严重冲击了村民自治的发展，不仅导致农村社会管理和公共服务的缺失，更为家族势力、宗教势力，甚至地痞流氓和黑社会势力把持村级组织提供了条件”〔13〕，这对农村基层治理中行政权与自治权的有效平衡必然造成一定的影响。此外，尚未建立公民治理网络，农村基层社会治理渠道和途径不完善，以及农民自身的文化素质相对不足，造成了农村基层治理的社会基础比较薄弱，直接影响了农村基层互动治理机制的有效运行。

三、“乡政”与“村治”平衡协调机制的构建

在“乡政村治”治理实践中，“在国家与社会分离的情况下，国家权力的缺位和发展主义的意识形态在很大程度上直接引发基层政府治权和治责的双重弱化”〔14〕，“如何进一步通过治理结构与机制的创造性变革，在乡村基层重建一个稳定和谐的社会共同体，是理论工作者和政府部门需要认真思考的问题”〔15〕。构建“乡政”与“村治”平衡协调机制的关键在于“乡政”与“村治”的良性互动，需通过构建行政权与自治权有效衔接的乡村治理机制来实现。

（一）加强基层政权建设，构建“乡政”行政权的合理使用机制

建立“乡政”行政权的合理使用机制，就是加强乡镇基层政权建设，保证乡镇党委、人大和政府各自职能清晰、权责统一。一要建立农村基层治理的领导协调机制。在农村基层治理体系中，农村基层党组织的核心领导地位和作用主要体现为党对农村基层两级组织在政治上、组织上和思想上的全面领导。建立农村基层治理的领导协调机制，一方面要加强党的领导体制和执政方式的改革和完善，通过发挥党组织及党员密切联系群众的优良传统，吸纳和整合群众诉求；另一方面，要依据宪法和有关法律，协调乡村不同利益关系，团结并领导农村多元社会力量。二要建立农村基层治理的权力制衡机制。建立农村基层治理权力制衡机制，既要保障乡镇人大行使其对乡镇政府的监督职责，保证基层政府行政权力的合法性，又要将人民群众的利益诉求和要求通过制度化的渠道纳入决策系统，落实和执行代表村民意志的政策和决定，发挥乡镇基层人大对村民自治的规制作用。三要建立农村基层治理的公共服务机制。乡镇政府作为国家行政管理机关，直接行使行政管理和公共服务等社会职能，处于国家治理体系的最末梢。建立农村基层治理的公共服务机制，要切实转变基层政府职能，树立以人为本的公共服务理念，建设公共服务型政府，努力推进基层公共服务均等化；加快转变工作方式方法，强化政府公务人员全心全意为人民服务的宗旨意识、公仆意识，培育良好的工作作风；积极推进政府治理改革，拓展多种公众参与政府治理决策的途径和形式，实现基层政府与村民的合作治理。

（二）科学划分各自权限，建立“村治”自治权的有序运行机制

“解决村民自治虚化的关键措施是明确规范行政权力渗透的边界，使行政权和自治权在统一的法治轨道上运作”〔16〕。一要建立乡镇政府与村民自治的合理划分机制。要依据《村民委员会组织法》及相关规定，从制度上合理划分乡政府和村委会的各自权限，既要明确村党支部的领导权，又要明确村委会的自治权；既要明确乡镇政府指导村委会工作的职责，又要明确村委会协助乡镇政府的职能范围。二要建立农村社会协同治理机制。要在完善农村民间社会组织制度的基础上，不断完善农村民间社会组织法律和政策体系，强化农村民间社会组织的自身能力建设，逐步形成农村民间社会组织与基层政府、村民自治组织以及农民之间的良性关系，建立农村社会协同治理机制。三要建立多元协商参与机制。中国的农村社会是一个关系社会，各个群体通过交往形成的各种正式关系和非正式关系，形成了农村社会互融的社会关系网络。建立多元协商参与机制，要以农村基层社会的各种精英为主要依托，通过这些精英协商参与治理农村基层事务，发挥其在不同社会关系网络中的衔接作用，使农村基层形成多元参与、互动合作的治理体系。

（三）明确主体职责，建立“乡政”与“村治”的良性互动治理机制

要从当前我国农村实际出发，促进农村基层政府治理与村民自治的良性互动。一要明晰基层治理主体的职责。县级政府要发挥其在农村基层互动治理中的调节作用，行使宏观调控职能；农村基层党组织要切实落实党的路线、方针和政策，明确依法行使职权；乡镇政府要深化管理体制改革，规范职责权限，转变政府职能，强化社会服务功能；村民自治组织要明确村“两委”的职责权限，依法共同行使村治权，形成良性的分权合作机制。二要完善互动治理的法律制度体系。逐步完善规范农村治理主体权力及行为的法律法规，明确划分乡村党组织、乡镇政府及村民自治组织各自的权力范围、内容，规范农村治理主体各自的权力。三要规范互动治理的程序。既要从宏观上保证县级及县级以上政府充分发挥其在农村基层治理的宏观调控职能，结合乡镇政府和村民自治组织的实际情况，加强综合治理和统筹协调；又要从微观上发挥群众的集体智慧和力量，制定符合村庄整体利益的村务管理制度和具体程序，尤其是县级政府、乡镇政府和村民自治组织等治理主体要密切配合，共同参与农村基层治理。

（四）规范运行程序，建立“乡政村治”治理绩效评价机制

任何制度的实施都必须通过一系列的制度安排，使之程序化，而且需要一定的绩效评价机制予以评估。一要完善农村基层治理程序。要坚持村庄治理“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的原则，充分体现村民“自我教育、自我管理、自我服务”的精神，制定符合村庄整体利益的村务管理制度，规范农村“乡政村治”基层治理模式的运行程序。二要建立“乡政”与“村治”平衡的治理绩效评价机制。要从农村基层实际出发，考虑乡镇政府、村民自治组织以及村民的意见和要求，制定各方认同和信服的农村基层社会治理的发展指标，建立多元化、社会化的农村基层治理绩效评估制度和渠道，特别是要强化基层人大在农村基层治理中的作用，使乡镇基层政府与村民自治组织共同参与农村治理绩效的评估，并及时反馈农村基层治理绩效评估结果，保障村民对农村基层互动治理信息的知情权。

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责任编辑 梁华林

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1009-1203（2015）04-0092-04

2015-06-20

侯万锋（1977-），男，甘肃宁县人，甘肃省社会科学院法学研究所副研究员。