残疾人支持性就业的推进策略

张民省

（山西大学，山西太原030006）

残疾人支持性就业的推进策略

张民省

（山西大学，山西太原030006）

支持性就业是一种秉持“先安置后培训”原则的残障人士就业安置模式。由于我国残疾人支持性就业起步较晚、发展较慢，所以普遍存在保障不足、水平较低、质量较差等问题。为了推进我国残疾人支持性就业，应开发适合残疾人特点的新就业岗位，落实残疾人就业安置的援助政策，用足用好“残保金”扶持残疾人创业，鼓励和扶持残疾人自主就业。

残疾人；支持性就业；岗位开发；残保金；自主就业

支持性就业是一种秉持“先安置后培训”原则的残障人士就业安置模式，即在充分考虑残障人士的能力、兴趣并保持其选择权利的前提下，帮助其在融合的环境中获得和从事竞争性的工作。2011年5月，经国务院批准的《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》，提出了“实施百万残疾人就业工程”这一带有支持性就业性质的宏大计划。为了保障残疾人劳动权利的实现，我国《残疾人保障法》和《残疾人就业条例》在就业方针、特殊政策、优惠扶持、技术培训和权利保护等方面都作了具体规定。如今五年规划所剩时间已经不多，这些政策在落实过程中取得了哪些成绩？存在哪些问题？带着这些疑问，笔者于2014年7月在山西11个地市和部分县区进行了调研，在调研基础上，对我国政府支持残疾人就业工作现状进行了分析，并提出了完善我国残疾人“支持性就业”的一些建议。

一、当前我国残疾人支持性就业现状

21世纪以来，支持性就业模式在国际社会被广泛使用。虽然我国政府未使用“支持性就业”的概念，但就其工作内容来看，完全具备这一模式的特征。

（一）我国残疾人支持性就业体制基本完备

近年来，我国政府在中央层面已经制定了支持残疾人就业的法律法规，在就业政策和就业服务上也有原则性规定。地方政府和有关部门，根据国家促进残疾人就业的法律法规，在依法推进按比例安排残疾人就业、保障残疾人平等就业方面下了很大工夫。

1990年12月颁布、2008年4月修订的我国《残疾人保护法》指出，“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针”。1995年10月财政部颁布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》，明确要求凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，“按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金”。2007年2月国务院颁布的《残疾人就业条例》又规定各级人民政府是加强残疾人就业工作的责任主体，由“县级以上人民政府负责残疾人工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人就业工作”。2008年3月中共中央、国务院颁布的《关于促进残疾人事业发展的意见》提出了“按比例安排残疾人就业”的任务，要求地方政府大力兴办“福利企业、盲人按摩机构、工疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，积极扶持残疾人自主择业、自主创业”。

与此同时，各级地方政府也开始认真落实国家《残疾人保护法》和《残疾人就业条例》。如山西省1999年5月通过了《按比例安排残疾人就业规定》，要求本省行政辖区内的机关、团体、企业、事业单位和城乡集体经济组织，“按本单位在职职工总数的1.5%的比例确定安排残疾人就业人数”，对未达到规定比例的单位和经济组织，“按照本年度差额人数和所在县（市区）职工上年度平均工资计算，向残疾人就业服务机构缴纳残疾人就业保障金”。2010年7月《山西省残疾人保障条例》颁布，要求“国家机关、人民团体、事业单位和国有企业等单位应当带头安排残疾人就业”。通过对山西各级残联代表大会资料的分析，也可看出，近年来各地残联均依托城镇劳动服务系统和农村社会化服务体系，建立了残疾人服务中心，形成了残疾人劳动就业服务网络，开展了诸如职业咨询、职业介绍、就业前培训和职业技术培训等工作；在各级劳动、民政、工商、税务等部门配合下，加强了对福利企业的服务和管理，残疾人在各企事业单位的工作、生活状况得到大幅度改善；扶持鼓励残疾人自谋职业，对个体开业的残疾人实行优惠政策；扶持农村残疾人劳动就业，使60%以上的农村残疾人参加了生产劳动。

（二）利用各种途径扩大残疾人支持性就业

1990年12月28日，我国《残疾人保护法》颁布，作出“国家保障残疾人劳动的权利”，各级人民政府“对残疾人劳动就业统筹规划，为残疾人创造劳动就业条件”的庄严承诺。到2011年年底，随着我国残疾人就业服务能力建设的加强，为残疾人提供支持性的“就业服务机构全国已建立了3 094个”〔1〕。它们以各级残联及其地方就业服务机构为主，免费为残疾人立体式地提供就业信息，组织开展残疾人职业培训、职业心理咨询、职业康复训练、职业适应评估、职业介绍等服务，为残疾人自主择业提供必要的帮助，为用人单位安排残疾人就业提供必要的支持。据《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》介绍，“十一五”时期“残疾人职业培训机构达到4 704个，376.5万人次残疾人接受职业教育和培训。残疾人就业服务机构达到3 019个，城镇新就业残疾人179.7万人次；扶持618.4万人次农村残疾人摆脱贫困”；而“十二五”规划进一步提出要“稳定和扩大残疾人就业，提高残疾人就业质量，鼓励残疾人创业”。目前，全国城镇实际在业残疾人达到441万，在农村有1 750万残疾人通过参加生产劳动和多种形式就业增加了经济收入。同时，国家积极鼓励残疾人自主创业，对从事个体经营的残疾人以“残保金”贷款、享受有关扣减营业税、个人所得税以及担保贷款等形式给予扶持，我国残疾人自主创业人数从改革开放初期的不足10万人，增加到200余万人〔2〕。

（三）积极扶持残疾人自主择业和创业

近年来，在各级政府劳动与人事、民政部门的协调下，在各级残联的帮助下，数以万计的残疾人走进了各类企事业单位工作，在诸如计算机组装与维护、办公文案、网页设计等领域发挥作用。在残疾人自主创业方面，部分残疾人在电器维修、足疗按摩等生活服务领域占有了一席之地。

在山西，晋城市的做法有较好的代表性。2014年6月，晋城市财政局会同市残联出台的《市级残疾人就业创业补贴奖励资金使用管理暂行办法》明确规定，“对超比例安排残疾人就业的单位进行奖励”，补贴奖励对象为市残联认定的残疾人就业创业基地、农村残疾人扶贫基地、残疾人职业技能培训基地、盲人保健按摩示范店、超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业作出显著成绩的单位。补贴奖励标准为：补贴奖励对象在1.5%比例范围内，每安置1名残疾人，补贴1 000元；每超比例安置1名残疾人，奖励2 000元。残疾人自主创业且正常经营1年以上的，补贴2 000元；创业带动残疾人就业的，每安置1名残疾人，奖励2 000元。补贴奖励对象符合多个补贴奖励标准的，不予重复补贴，安排1名盲人按2名残疾人计算。2014年9月，晋城市残疾人联合会与中共晋城市委组织部、晋城市编制办、财政局、人力资源和社会保障局等机构联合发布《关于促进残疾人“按比例就业”的实施细则》，规定“国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他社会组织按不低于本单位在职职工总人数的1.5%的比例安排残疾人就业，并依法与残疾职工订立劳动合同，保障其合法权益。到2020年，所有市级残工委成员单位至少安排有1名残疾人；各县（市、区）残联机关干部队伍中都要有一定数量的残疾人干部”。同时，明确指出各县（市、区）残联、人社、财政、工商、税务等部门，“要将按比例安排残疾人就业和残疾人就业保障金征收工作纳入工作规划和考核范围，加大地税、工商代征、财政代扣工作力度，对拒不安排残疾人就业又不缴纳残疾人就业保障金的用人单位，可采取通报、申请法院强制执行等行政和法律措施”。

二、当前我国残疾人支持性就业面临的挑战

由于我国残疾人支持性就业起步较晚、发展较慢，全国残疾人就业普遍存在保障不足、水平较低、质量较差等问题。

（一）安置残疾人就业的福利企业不断萎缩

在经济体制改革之前，社会福利企业一直是安置残疾人就业的主渠道。但是，随着市场经济逐步取代计划经济，从20世纪80年代中期以来，福利企业受到市场竞争大潮的强烈冲击。日臻完善的市场机制，对计划色彩浓厚的福利企业的挤压同步放大，导致这些福利企业效益不断下滑，与此同时，生产的不景气也正在严重制约着福利企业的发展，使之在激烈的市场竞争中面临越来越严重的生死考验。目前，福利企业不仅无法吸纳大量新的残疾人劳动力，还因开工不足压缩了一批残疾职工。“中国残疾人就业问题研究”课题组2011年的调查数据显示，“全国福利企业残疾职工人数已从高峰时的90万降至目前的不足70万，形成了全国福利企业经济规模保持稳定而就业人数锐减的局面”〔3〕。山西也是如此，太原市集中安置残疾人就业的黄金时期，有福利企业340家，可安排残疾人4 800人。但是，到2014年只剩下48家，安置890名残疾人。阳泉市2008年时有118家，但是到2014年已经减少到68家，即使留下的企业多数也处于“苟延残喘”中。

（二）传统岗位递减的同时新的岗位开发不足

当前我国残疾人传统就业岗位下降，主要是由经济社会发展带来的“自然衰减”和“人为衰减”两大原因造成的。具体表现为：在现代社会经济条件下，科技进步、机械化程度提高，必然引发大量传统手工操作岗位的自然消失。同时，一些原本应保留甚至发展的残疾人就业岗位，如街头鞋摊、临街小贩、夜市小吃、摩的客运等街头就业岗位，因为不当的社会认知遭限制或禁止。近些年，多地城市规划建设一味讲究大气、整洁、漂亮，忽略了城市就业容量和老百姓方便生活的需求。有些地方的城管大规模封杀包括残疾人在内的“不得已”的街头就业，这种现象反映了城市化发展目标的迷失。要知道，散点零星的街头就业，向来是农民工、下岗职工、残疾人等弱势群体谋生的重要方式，传统的城市生活就是一种沿街坐商行商交相辉映的市井场面。另外，企业用工自主权的放开，使部分企业在推行优化劳动组合时，往往把在业的残疾人看作发展“包袱”而退回社会；也有部分企业存在歧视残疾人问题，导致一些残疾人负气离职。

（三）“按比例就业”政策的制度刚性不足

目前，各地残疾人按比例就业安置工作的好坏，主要考量的是残联的协调与争取的“力度”。但是，从组织功能看，作为由残疾人及其亲友和残疾人工作者团体的残联，现行法律、规章没有赋予其执法主体资格，但也没有确定其他的执法主体，因此有关残疾人就业的政策在执行时一遇到阻力，就会停滞下来。残联在就业管理方面缺少行政权威，职业指导和就业服务专业手段也严重不足。而且，许多关于残疾人就业的政策缺乏操作性，一些用人单位因为虑及残疾职工的医疗支出、劳保福利、住房要求、退税比例等问题，宁愿交“残保金”也不愿长期安置残疾人。如山西省A市有市直行政事业单位3 425个，编制为89 445名，有就业能力的残疾人达11.8万，但2013年按比例安排残疾人就业只有355名；B市有市直行政事业单位212个，4.5万残疾人具有就业能力，但2013年按比例安排残疾人就业只有55名；C市有市直行政事业单位420个，6.7万残疾人具有就业能力，按规定应安排200名残疾人就业，但2013年实际上只安排残疾人就业27名。同时，现行法律法规对残疾人就业的属地管辖不明确，导致各地残联常因为跨地区管辖问题产生分歧，这也给按比例安排残疾人就业工作带来一定影响。

（四）“残保金”从收缴到使用规范度堪忧

近年来，“残疾人保障金”划由地税征收后，征缴力度不断加大，基金积累规模不断提高。但是，在收缴、管理到使用过程中的问题也在增多。在征缴方面，现有法律规章虽明确要求“安排残疾人就业达不到规定比例的单位应缴纳残疾人就业保障金”，但在执行过程中，出现了用人单位以有违公平为由（本单位职工收入低于社会平均工资水平）拒绝缴纳“残保金”的现象。同时，一些用人单位因效益不错，用缴纳保障金的方式理直气壮地拒绝接收残疾人，这就明显违背了残保金政策设计的宗旨。在管理方面，许多地方对就业保障金的使用存在“有钱不敢花”的现象，所有地市都有大量的资金结余。在资金使用方面，“残保金”未能充分发挥作用。笔者通过调研了解到，目前各地对于这笔资金最大和最放心的开支，就是对残疾人进行技能培训。但是，培训工作进行了多年，几乎已经把所有智力正常的残疾人培训了两三遍，而残疾人盼望的“有偿扶持残疾人集体从业或个体经营”未有实质性进展。

三、推进我国残疾人支持性就业的建议

新形势下，在安置残疾人就业问题上，笔者主张：一方面，应积极发挥社会福利企业集中安置就业的传统优势；另一方面，各级政府应明确以法规、政令的形式督促各行各业分散按比例安排残疾人就业，为残疾人提供体面的工作机会。

（一）开发适合残疾人特点的新就业岗位

许多残疾人其实都有一种“与残俱来”的功能代偿能力。根据国际社会关于“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能干什么”〔4〕的观点，我们应改变残疾人好像只能从事简单劳动的老看法，而根据其自身特点开发适合其身体特征的新岗位。其一，安排残疾人成为避免肢体残缺工作领域的高级技工，充分发挥其特长。如在工作环境噪音大或者特别需要专注的岗位，可以考虑安排听力障碍者，因为他们对声音不敏感，可以让他们排除干扰而专注于手头工作。其二，对那些腿脚不便但头脑灵活的残疾人，可以考虑让他们进入网络服务业等就业岗位，如电信、网络技术服务、政府信息采集调查和回访等。其三，在广大城乡社区设置公益性服务岗位，如卫生保洁、报刊销售、社区商店、废物回收、社区门卫、车库看守、公共设施看护以及早餐亭、报刊亭、蔬菜店等就业岗位和连锁商亭、摊点等，在这些岗位为残疾人就业预留一定比例。

（二）落实残疾人就业安置的援助政策

各级政府应充分支持残工委、残联的工作，协调财政、人力社保、民政、卫生、教育等部门，促进残疾人就业问题的探索和解决。其一，目前我国政府已经立法，明确要求政府机关、企事业单位应按一定比例安置残疾人就业，但是这一政策的落实仍需要进一步细化。如可以要求各级政府的行政事业单位带头安置残疾人，要把安排残疾人就业纳入各级机关文明单位考评指标体系当中，每年通报公共机构按比例安置残疾人就业情况。其二，加强对以职业要求为出发点的“在职培训”，如计算机应用、动漫设计、职业技能、农村实用技术等方面的针对性培训；对聋人进行车床、机械加工等方面的培训；对年轻人进行网店直销、工艺设计等技能培训。其三，切实落实税收优惠政策，扶持残疾人福利企业、盲人按摩机构等的发展，帮助残疾人集中就业，对符合条件的残疾人就业单位，税务机关应按单位实际情况，即征、即退增值税或减征营业税等。其四，重视和加强残疾人到公益性岗位就业，建议由基层政府的劳动和民政部门整合城乡社区就业岗位，争取使大部分残疾人能够“就近就便”地在社区公益性岗位得到安置。

（三）用足用好“残保金”扶持残疾人创业

针对当前我国残保金管理和使用中存在的问题，管好、用好残疾人就业保障金，使之成为帮助残疾人创业、就业的“源头活水”意义重大。其一，应优化支出结构。建议加强顶层设计，制定统一的“残保金使用管理办法”或实施细则，明确“残保金”的使用范围。其二，应按照“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则，将“残保金”管理纳入财政预算，实行专户管理、专项核算。其三，应确保专款专用。“残保金”不得比照地方其他预算外资金提取政府调剂金，任何部门和个人不得挪用或调剂使用。对核准的专项支出和日常资金需求要及时、足额拨付，确保正常使用。其四，应实行公开监督。各级政府及残联应定期公开残保金收支的相关明细信息及支出依据，自觉接受财政、审计和社会公众的监督。上级残联、本级财政部门对有违规情况的，要及时责令纠正，并追缴违规金额。

（四）鼓励和扶持残疾人自主就业

随着我国市场经济的深入和经济增长方式的转变，劳动密集型工作逐渐消失，使得身体上有残疾的人在就业时处于不利地位。因此，各级政府应鼓励和促进有能力的残疾人自主创业或就业。其一，以优惠政策扶持就业。如北京市的《扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法》对自主创业并具有营业执照的残疾人，按照最高不超过2万元的标准给予创业扶持；对从事个体经营实现就业的残疾人，按照最高不超过1万元的标准给予扶持；对进入市场从事个体经营或由街道社区安排，从事个体经营或便民服务的残疾人，按照最高不超过0.5万元的标准给予扶持。其二，以创业为重点培训技能。逐渐改变残疾人必须“进厂入店”的就业观，针对其思想和身体特点提高创业意识，培训他们从事种植养殖、电器维修、盲人按摩、旅店餐饮、网络营销等各类自主就业的工作技能。其三，以一定比例“残保金”扶持创业。各级残联应拿出一定比例的“残保金”，为残疾人创业提供贷款或贷款担保。要按照“雪中送炭”的原则，解决残保金在残疾人自主创业和开业贷款方面扶持力度不足的问题。其四，以特色项目进入社区。今天，城市管理者应多考虑老百姓生活方便和丰富多彩的需求，对街头就业持疏导和规范的态度，应鼓励、支持残疾人寻找适合自己特点的服务项目进入社区经营。

〔1〕赵超.中国已建立各级残疾人就业服务机构3094个〔EB/ OL〕.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/06/c_111221041. htm，2011-12-06.

〔2〕曹健，赵倩.中国聚焦：中国致力为残疾人创造公平发展的机会〔EB/OL〕.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/ 09/c_111231231.htm，2011-12-09.

〔3〕孙先德.论健全我国残疾人就业保障体系〔J〕.科学社会主义，2006（3）.

〔4〕王化宇.新形势下如何做好残疾人就业工作〔J〕.中国残疾人，2011（5）.

责任编辑 梁华林

C913.69

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1009-1203（2015）04-0055-04

2015-06-03

山西省残疾人联合会研究项目（B201305820）。

张民省（1964-），男，山西永济人，山西大学政治与公共管理学院教授。