浅析帝国统治逻辑下地方政府的困境——读《清代地方政府》

薛敬侃

（苏州大学 江苏 苏州 215006）

《清代地方政府》（Local Government in China under the Ch’ ing）是瞿同祖先生应著名汉学家费正清的邀请到哈佛大学东亚研究中心做研究员期间（1955——1962）完成的英文力作，由范忠信教授等译为中文。《清代地方政府》是一部用社会学方法研究中国清代地方政府的实际构成及其实际运作模式的著作，是一本研究中国古代地方政府传统的杰出著作。

地方政府在政府体系中具有重要地位，既是国家行政体系的最底层，又是与民众关系最直接的政府层级。地方政府的行为模式与国家权力体系、治理逻辑密切相关，地方政府的行为也深刻影响了民众的生存状态和国家的政治基础。《清代地方政府》这本书没有从制度史出发去切割清代地方政治，而是研究一种“政府传统”，重心在于政治或政府体制中的个人及其行为，展示了清代地方政治机器构成和运作传统的完整面向，也为理解帝制中国一些看似矛盾的现象提供了有益的线索。

清代地方政府即“实际执行政令，直接管理百姓”的州和县，地方行政长官由中央政府选派，州县以下没有正式的地方政府机构。地方政府的行政权在中央集权原则下实行层级监督的模式，人事、财政、司法等几乎一切行政权力都向上集中。地方政府的成员除行政长官（知州、知县）外，还有若干“僚属官员”。但从全国范围看，这些“佐杂”官员人数稀少且职权卑微，直接导致了州县官成为“一人政府”，“地方行政权在州县官手中”，因此地方官在此成为地方权力及地方政府本身。

在这样的原则和组织下，清代地方政府在实践中时时处处面临矛盾的境地，不仅表现为州县政府具体行政过程中的两难，还表现为地方政府作为整体与中央政府和帝国治下百姓的不协调。这种困境从建政伊始便存在并从未有所改善。瞿同祖先生的《清代地方政府》一书将此清晰地表现出来，从而引发了我们对这一事实“何以至此”的思考。

一、正式组织和运行普遍受到非正式因素的影响

从清代的典章律令（如《大清会典》《事例》等）来看，清代地方政府的组织结构、隶属关系、人事构成、职权范围、行政原则等都是明确完整的、详细的。但是地方政府在实际运行过程中却普遍超出正式规则之外。主要表现在以下几个方面：

（一）行政人员的私人任用

地方政府中除了少量“僚属官员”外，属于政府雇员的还有书吏和衙役，制度上承担行政事务，且部分享受政府的薪金。但事实上地方行政事务还有与州县官维持着私人的、非正式关系的长随和幕友参与。“在地方政府之中实际形成了官僚、幕友、胥吏这样一种三维体系。”他们的任用不是经政府选拔而是州县官私人聘用，“总的任用原则是‘任人唯亲’，总之必须是私人关系亲近，有强烈的私人信任。”其一是因为“僚属官闲置，必然导致州县官成为 ‘一人政府’，百事躬亲而不堪重负，很少得到或者根本得不到僚属的辅佐。”其二，外地任职的州县官不可能相信和倚仗出身本土的书吏衙役群体行政，自己也难以监督和控制二者。他们经常利用其在行政体系中的特殊地位贪腐害民，而州县官却很容易受牵连而乌纱不保。“这种情形显然对州县官威胁极大，迫使他不得不依靠某种人来督察书吏和衙役。”其三，文学素养过硬的州县官对行政管理毫无准备，迫切需要聘请一名至数名行政专家（幕友）来咨询、助理政务。

（二）行政权力的非正式参与

“士绅”作为传统中国的一个特殊群体，是“与地方政府共同管理当地事务的地方精英”。士绅习惯上被接受代表地方社区，但与地方官员相比，他们行使的是非正式的、私人的权力。士绅既非乡民选举产生，也非政府任命，其代表社区、影响地方政务更无法律上和制度上的相关说明。“士绅的介入主要是基于私人标准或因素，其效力也主要依赖于特定士绅个人所具有的影响力。”因为中央政府赋予地方官员的职责常常不可能完成的任务，士绅作为一个整体，非正式地分享了地方的权力。需要指出的是，士绅集团并不构成地方自治的条件，因为士绅作为“一个特权集团，士绅的利益与社会其它集团的利益时常会发生冲突。这一事实又与自治不相容，因为自治要求社会利益作为一个整体被代表。”事实上士绅享有的特权是以“官宦身份和仕宦资格的取得为前提和基础”，其权力源自相同的政治秩序，因此可以说“在清代中国，地方权力只在官吏（正式政府）和士绅（非正式政府）之间进行分配。”

二、地方政府职责繁重但缺少必要保证与支持

理论上讲，“州县官被要求熟悉当地的各方面条件情况并对其辖界内的一切事情负有责任。……他必须维持辖区的秩序。他是法官、税官和一般行政官。他对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等等都负有责任。”实际上地方政府缺乏适当的保证和条件以完成行政职责。

（一）行政能力的缺乏

这里的“行政能力”不仅指地方官员个人的才学禀赋，同时指制度和组织为地方官员群体行政知识技能训练和具有行政知识技能人才的系统提供，以及发挥这种知识技能并取得效果的条件与环境。科举制度下士人所受的儒家经典和文章诗赋才能并不能应对地方行政事务；幕友通过荐任机会很小，有经验的行政专家无法制度化进入官场；此外还有很大比例的州县官通过捐买进入官场。清政府没有为地方官员系统提供行政知识和经验，也拒绝系统提供行政专家。行政能力不足也与行政任务过于繁重有关，州县官被要求承担辖区一切行政事务，即使是有经验的、能干的、精力充沛的州县官也很难事必躬亲进行处理。幕友的服务成为必须。此外，州县官所受的约束也降低了行政能力所产生的效果：官员远离家乡任职，对当地语言、政情不甚了解，无奈以试错累积经验，但短暂的任期往往不待熟悉行政又被调离，严重制约了行政效果的取得；法律、制度不能因地制宜，并时刻处于其他上司和官员的行政监督之下。

（二）地方行政人员和经费的缺乏

清代的地方政府中僚属官人员稀少、地位低下，也很少做行政管理工作，因为极难提升，“没有一个有才华的人愿意接受州县僚属官的职位”，所以州县官得不到僚属官的任何实质帮助。州县官所面对的是人数众多的居于行政“战略性位置”的书吏和直接跟老百姓打交道的衙役，这些人募于当地且久历政务，在应付差事和滥用权力方面游刃有余地方官如仅依靠书吏和衙役，很可能失于控制且为其所累。州县官任用私人仆役——长随来监督书吏、衙役并承担部分行政职责。“由于书吏衙役和长随在贪污活动中常常狼狈为奸……州县官的负担没有减轻多少，反而为他的工作增加难度。”所以，除幕友外，地方政府没有足够的人手处理政务，而幕友和长随只是地方官私人聘用的，不是正式的政府雇员。地方政府事务繁杂，却几乎没有任何行政经费，于是产生了“陋规”（下文会专门提到）。“州县官们处在一个相当为难的位置上。他们必须找到财路既能向上级衙门缴纳陋规费又能满足自己衙门的行政费用。”

三、法律严苛却始终伴随行政腐败和低效

依《大清律》，中央政府对官员及书吏、衙役的贪腐罪行的惩罚十分严苛。而且根据层级监督的原则：“纠劾贪酷州县官的责任在他们的所有上司——从知府到督抚。如果没有上报或纠劾犯有这类罪行的州县官，他们自己也要受惩处。”监督书吏和衙役的责任也全部落在各级官员的肩上，不察将获降级或撤职的惩处。

但是无论是州县官还是各类行政助员都能在各自岗位上获利颇丰，以至于书吏、衙役等职位虽地位卑贱却竞争激烈。其动力来源于丰厚的“陋规”和贪腐的便利。这里需要特意将“陋规”和贪腐给予说明：

“通过在每一个可以想象的场合收费，中国官僚体系每一层级的成员们都能补充他们的收入。虽然这种惯例是 ‘不正常的’、‘贱鄙的’，正如‘陋规’ 一词本身所表示的；但它仍然被确立和承认，并成为广泛接受的事实。因此，它也在法律的默许之内。但是，我们不要把它与贿赂或别的形式的贪污腐败混淆，后者是非法的、被禁止的。然而，在某些情形下，在收取 ‘陋规’ 和贪贿之间并没有一个明确的分界线。”

地方政府没有收入来源，因此“陋规”之存在事实上难以避免，甚至是“合理”的，而中央政府的默许等于为地方签发了一张理论上不限金额的支票。“尽管清政府力图对地方财政实行高度集中控制，但事实却恰恰相反。‘陋规’ 体制没有固定的费率，所以地方官员在征收和使用时几乎是随心所欲的。……省级高官对‘陋规’不加干涉，相反他们往往参与分肥。”在法律默许的“陋规”与法律严惩的贪腐行为间极大的弹性使政府对“陋规”的规范化努力也无实效，因此不可避免地被滥用而失控。更为关键的是“这些依附衙门的职员不仅易于获得非法手段，而且有正式的惩禁规定，实际上他们有逃避追究的便利。”严苛的法令不免沦为具文。

从书中描述可以看出，地方政府的各项职责很难完成。地方官面对具体繁杂的行政事务，只好选择执行与自身奖惩升迁关联最紧的事项，如征税与司法。但仍时常陷入两难境地。没有行政费用，就必须从百姓那里索取“陋规”，但索取过度又使百姓穷得交不起国税。“而州县官的职责又是全额征齐赋税。要监督控制衙门职员，又不得不依赖他们从乡间代理人或百姓手中收取陋规费，这又称为县官们的另一个严重问题。”于是，“远远高于庶民之上的地方官，愈加无暇‘亲民’，而只能是疲惫于‘治吏’ 与‘驭吏’ 。”

我们发现，清代地方政府在运行过程中产生的这些矛盾之处，其背后却有着一以贯之的逻辑，那就是清代中央政府意图对帝国各个角落实行全面控制的努力。正如作者开篇指出的：“在清代中国，各级地方政府都是按同样的原则组成的。所有的行政单位……都是由中央政府设计和创建的。中央政府供给经费、任命官员、指导和监督其活动。所有地方官员……都是中央政府的代表。在州、县或组成州县的市镇、乡村，都没有自治。”事实上，瞿同祖先生为我们所展示的清代政府组织机构及其运作模式，可以看作“清代二百多年间（甚至上溯至明代）政府传统的研究，进而可以看作是关于整个中国的政府传统的研究。”

州县政府及其行政长官被赋予的最重要的职责都与控制地方、维护统治安全相关。理论上地方政府的职能“不仅包括只能由政府进行的活动，还包括监督由（或可能由）私人机构进行的活动。这一情形背后蕴含的是中国的 ‘政府哲学’ ：它宣告所有与民生福利相关的有组织的活动都是政府应关心和操办的。”但是所有职责中最重要的是维护治安、征税和司法，官员的政绩评估（“考成”）便依据征税、司法、售盐等为依据。征税、售盐关乎中央政府的岁入，官员的收税才能也成为最重要的评荐标准；司法则涉及地区的安宁与稳定。但是在征税以及捕盗过程中，面对强烈的奖惩压力，官员会不择手段保住乌纱，经常诉诸暴力，儒家的“仁爱”原则抛诸脑后。

其他行政职责，如户口编查，目的是“预防成年男子逃避徭役”；督管保甲的治安职责，保甲组织是一种典型的地方控制手段，使“每个人的行动难逃过乡邻的耳目”，也使政府“能够把自己的控制力扩展到最基层单位以填补权力真空的设置”；邮驿服务增加了地方政府的负担，但“承受痛苦的是当地的老百姓”；水利工程和粮仓、灾荒赈济等只是为了避免大规模的自然灾害等造成的社会动荡，事实上只与百姓生计相关（如农业灌溉）的工程设施从不在政府拨款建设之列；地方政府承担的教化和祭祀仪式也绝不是为了“开民智”或宣扬宗教精神之用，“这种教化不仅是儒家学说的基本要求，而且对于朝廷安全和社会秩序也是至关重要的。”而官方祭祀则是“清朝统治者在思想控制方面所采取的最微妙尝试”，如祭祀“乡贤”、“忠义”等不外是强化有利于统治安全的价值观。对于地方官而言，除了关乎自身政治生涯的职责（最主要是征税）会不择手段地完成外，其他差事常常是敷衍了事，并不在意中央政府的愿望。所以表面上看“清代州县政府将一切有关公众福祉的事——福利、风俗、道德、教育、农业等等——都视为自己职权范围内的事。”但其出发点很难说是人道主义的；就结果而言，时常违背了帝国宣称的目的，也难以实现其真实的期待。

清代帝国中央政府希望通过地方政府对地区一切事务实现最大程度和最有效的控制与监督，但它又不愿为此支出必要的行政经费和派设足够的行政人员。保甲制度、州县驿站、水利灌溉、设施修缮、兴办义学等都被规定由地方自筹经费并利用居民帮助完成，就连解送税银途中的耗费都需由地方承担，但税款必须毫无保留地上缴。正如作者指出的，甚至对于一些十分必要的行政经费（如办公经费）“增列预算会减少朝廷的岁入，除非政府相应地提高税率，但它又不愿这样做。”对此可以做这样一种猜测：由中央政府统一支付经费（行政运转必须的或用于社会控制的）都会极大增加行政成本，除了直接或迫切关乎统治安全的事项外，王朝统治者更愿意以最低的成本运行政府。古代社会征税本是一项繁重的工作，而由中央政府提高税率还要为此承担政治风险和道德成本。委地方政府以全责，并操刑赏二柄控制地方官员，不仅能保证岁入的稳定，还省去了不少麻烦。显然，州县官“一人政府”比地方行政分部执掌大大减少了控制的数量和难度。

地方政府和官员不仅是清代帝国控制地方的工具，其本身也是严格控制的对象。州县官没有足够的自由裁量权去处理政务，反被置于严苛僵化的法律与各级上司限制、检查的网络控制之下；官员必须在距离家乡很远的地方任职，还要“回避”与自己血缘相近的官员任职。清王朝赋予地方官员庞杂繁重的职责，却营造严苛的法律环境，官员时常处于动辄得咎的境地，甚至要为远非他们所能控制的事情付连带责任（如各类吏员的不法行为）。这些举措阻遏了地方官员获取过大的权力或形成地方影响力中心，同时耗竭了他们的活力。清帝国的官员一开始就被设计为温顺无害的，将士子的精力和思想耗竭在以“钦定儒学”为主要内容的科举考试上，导致其普遍的行政低能；幕友集团本可以作为行政官员的储备，但清政府“坚持将幕友定位为州县官的私人助手而不是政府的职员”。透过“大计制度”可以看出清政府意图“把好人补充到这些岗位并使之处于各级地方长官的督察之下”以保证行政效率，然而清帝国的理论和实践都决定了无法培养出既有能力又忠诚的“好人”，也无法实现满意的行政效率。

清帝国出于维护统治安全的逻辑，通过政府组织体系令中央政府的权力尽可能向下延伸直到最低一级——州、县政府并仰赖其经常性的运作。通过地方政府利用其代理人（如保甲组织等）力图控制帝国每一个角落，除了微不足道的小事或事实上有利于强化控制的民众自发行为外，原则上都要在政府的监督和控制下。出于同样的逻辑，清王朝对地方政府变得尾大不掉保持了高度警惕，以至于不愿地方政府发展出履行法定职责的适当的权威。因此我们看到在帝国统治下的地方政府呈现出一些奇怪的矛盾：普遍的制度外运作、非正式参与和权责脱节。帝国统治也为此付出高昂的代价，即难以遏制的行政腐败和低效。行政的腐败低效又反过来侵蚀着帝国的统治基础，削弱了对地方的控制。在同一条逻辑的支配下，地方政府发生着上对朝廷、下对百姓妨害两端的事实。

瞿同祖先生在总结清代地方政府时指出：“服从是所有官员普遍遵守的价值标准，而且服从本身常常就变成终极目标。任何地方官员都服从同一套奖惩制度约束；这套奖惩规则造就了官员们谨小慎微的态度和过分关注服从本身。”于是，很少有官员主观上真正做嘉惠人民的事，也不会积极做有利于统治者的事；最审慎的作为“莫过于尽可能去少承担责任，并且更加用心在形式上遵循既定的法规而不去切实执行”。制度、法律渐成空文，制度外运作渐成常态，甚至为贪腐提供大好机会。幕友、书吏、衙役、长随等占据行政过程的各个环节，但他们之间并不是对政府职能进行全面横向分工分权，而是“分别去办理同一类事务的不同阶段。每一阶段派一类人办理，后一类人有监督前一类人的责任，甚至同一类人中的每个人也有互相监视的责任。每人 ‘蝗螂捕蝉，黄雀在后’ 般地盯住别人，最后所有人都被州县官本人盯着。”但是这种职责重叠“作为一种控制方法不仅使得有效的监督难以实现，这种思路造成的组织不善和缺乏协调必然导致地方政府的效率低下。”讽刺的是，想要地方政府完成相应职责（如征税、司法、治安等），并控制地方的居民和衙门胥吏，必须以行政者的能力和行政的高效为保证。但科举制度和全面的行政制约下的官员往往是政治上无害的同时也是行政上低能的。指望不受信任且能力不足的地方官员去监督同样不受信任且贪婪狡猾的胥吏是不现实的。腐败持续终将沦为恶政，造成统治基础的削弱，中央政府全面控制地方的愿望又因官员无法有效监督进一步落空。

帝国制度下的行政腐败，很大程度上也是由于这种体系本身造成的。对官员政治上的控制不仅阻碍行政效率，最糟糕的情况是这种体制实际上鼓励官员们贪污；而经济上的理由使“压榨”百姓成为必须。“一人政府”的模式决定了地方官员的薪俸几乎是地方政府的行政款项，除了支付幕友、长随外，还需在必要时“摊捐”或填补亏空等；对上司迎来送往，甚至要满足上级的书吏、长随等的索求。而书吏、衙役、长随等行政助员“无法通过合法的手段来获取他向往的价值……实际上他们有逃避追究的便利”。多数人的越轨行为既已成为普遍的“潜规则”，那么他们就有可能对剩余成员施加压力强求一致。中央政府置地方政府于艰难的处境，地方政府既不得已也很轻易地就将这种负担转嫁到普通百姓头上。“陋规”的存在令官员积蓄颇丰、令卑贱的皂吏职位变得抢手。而离职官员积蓄的倍增和幕友酬金的水涨船高，暗示出“陋规费”以何种程度被滥用，并且很快超出了中央政府的控制。可以推测由此产生出两个问题会反过来影响到统治基础：第一，一群腐败无能的或无心作为、一心升官发财的地方官吏，如何指望他们能够执行控制帝国地方的重任？ 第二，过度索取的“陋规”和难以控制的贪腐成为导致百姓普遍贫困的重要原因，一旦百姓被压榨到超出生存底线的时候，如何应对可能出现的大规模动荡和反叛？ 所以，“官僚集团的腐败，不仅降低了朝廷的威望，而且严重地危害到了统治体系的其他面向。”

中华帝国的社会阶层结构“大体上由帝制政府任意予夺个人及家庭的地位为基础。……政治权威因而在实质上成为社会价值的最后裁决者，而严格说来，只有皇帝一人才是统治者。”拥有统治者授予特权的一群人便是“士绅”，被赋予行政职责者即官僚。因此，地方士绅群体可以说是“非正式”的官僚集团。他们“与地方政府官员一道决定地方政策和行政，并分担控制社会之责任”，但同样处于帝国的控制之下。像帝制中国这样的专制国家里，“统治者与被统治者的利益，即使是不矛盾的，也是分殊的；因此，整个行政体系就是建立在不信任的基础之上的。”总的来说，地方士绅在利益上更亲近统治者，在角色和态度上则与百姓有更多相似之处。但“作为一个特权阶级，士绅主要关心的是其家庭和亲属的利益，这种利益往往与百姓的利益向左。……阶级利益对士绅的行为方式具有更大的决定作用。……只有在不损及自己切身利益的情况下，士绅才会考虑社区的共同利益。”同样，只有保证和提高自身特权地位的情况下，士绅才会在道义上和实际上支持和维护帝国政权。稳定的社会和政治秩序对清王朝和士绅都是重要的，士绅愿意为此努力；但拥有特权的士绅利用特权逃避税役、鱼肉百姓便与统治者的初衷不符了。保证各阶层对命运不至绝望对统治者至关重要，但不在士绅为其身家谋利的考量之中。尤其是“劣绅”的存在对地方安定造成严重危害，对地方行政也造成恶劣影响。因地方政府的持续腐败和低效而加剧的帝国在地方上的行政真空，也在放大士绅阶层在地方上的影响。这种影响在稳定的社会环境中诚然能够分担政府的行政职责，调和民众与地方政府的矛盾，成为帝国控制地方的另一支柱，但终究无法成为帝国的稳定保障。

于是暂时得出结论：清代地方政府所形成的“传统”，与清代统治者追求政治控制的统治逻辑和政治设计有关。地方政府在此逻辑和设计下呈现出很多理论和实践上的矛盾，也为此付出了沉重的代价：行政低效与腐败。并最终朝着既违背统治者愿望又不利于百姓生计的方向发展。帝制时代的中国，王朝兴替已重复多次，仅就地方政府而言，其制度精密统治完善已发展到高峰，仍不能摆脱此困境，这种困境也正是整个帝国面临局面的缩影。我们须从更广阔的范围寻找根源。瞿同祖《清代地方政府》所展示的地方政府传统的完整面向，为理解帝制中国的制度与历史提供了有益的线索。

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