简论公共行政中的媒体沟通

周柯全

（东南大学 江苏 南京 210096）

从我国的行政实践进程来看，随着科学技术的突飞猛进、传媒空间的急剧拓展，要有效地推进中国行政（体制）改革，就必须加强政府与媒体的沟通交流，强化政府的媒体执政能力。媒体已经被很多人称之为继立法权、行政权、司法权之后的“第四大权力”。尤其是在当前，面对新媒体和网络媒体迅猛发展的新常态，更加要求在公共行政中要学会利用媒体这一“近民”渠道，有效借助媒体以善政、以亲民。在公共行政中加强政府与媒体的沟通还有助于塑造政府的良好形象，减少行政治理阻力，快速掌握民情民意，以民之所需、民之所求作为政策导向；有助于提高政府治理的合理性和公信力；更有助于提高政府治理与行政决策的民主化和科学化。

一、媒体沟通在公共行政中的功能与运用

在当前社会，媒体存在于人们社会生活的每一个角落，它对于每个阶层的人们来说都正在变得越来越重要。媒体是一切社会信息借以公开扩散的手段和载体，因此媒体的最核心任务就是承载和传播信息。那么，何谓媒体沟通？ 顾名思义，媒体沟通就是与各媒体进行交流互动，双向传递信息，做好媒体服务工作，共同致力于信息的宣传、引导、评论、反馈等工作。简单述之，即与媒体打交道。公共行政中的媒体沟通有着特定环境下的内容和意义，它的工作内容主要是对于公共性事务决策的制定、修改、施行、信息反馈，目标在于有效推进公共行政事务的开展，使公共行政活动朝着正确的方向行进。

（一）媒介新常态：媒体沟通在公共行政中的功能

在如今的信息化社会中，新媒体的发展十分迅速，动力也异常强劲，相比较之下，传统型媒体虽然还占据着社会媒体行业的半壁江山，但在新媒体的强势冲击下则疲态尽显，二者分庭抗礼的走势也愈发清晰。随着新媒体社会化水平的进一步提高，并纵深渗透至政治、经济、文化、军事等领域，新媒体的性质已发生了根本性的改变。它不仅远远超越了传统媒体的属性，而且大大突破了互联网和手机的传媒和通信工具角色，成为促引国家社会发生全面变革的社会化媒体。当代媒体是传统媒体和新媒体的大融合、大发展。在这样的媒介新常态下，媒体沟通在公共行政中所发挥的功能主要体现在以下几个方面：

1.媒体行动的舆论正导向。舆论就是民众的意见和看法。社会上总会有各种各样的舆论出现、存在，由于每个人的价值观和辨别是非真假的能力不同，因此舆论总是稂莠不齐的，既有正确、正面的东西，又有错误、反面的东西。作为媒体，要主动地引导社会舆论，帮助民众擦亮眼睛、端正认识。而舆论对于公共行政来讲可谓意义非凡，公共行政的目的或者说效果就是为了得到民众的支持和满意的呼声，很多时候社会舆论反映了民众的意见。公共行政是与普通大众的利益密切相关的，一个政策执行的效果如何，民众说了算。同样，如果社会舆论是有利于公共行政活动的，那么必然将有助于公共事务的有效管理。做好媒体协调与沟通，有助于“净化”社会舆论，有了大众媒体的参与，正向舆论就能更大范围地扩散开来，确保公共行政活动的开展，有效维护社会秩序。

2.媒体沟通对公共行政决策具有重要作用。公共行政决策是指为了达到一定目标，通过信息收集、讨论、方案论证、决策实施和完善这样一个系统化过程的行政活动。事实上，行政决策很大程度上是一个利益冲突和价值分配的过程，因此，无论怎样的决策都会遇到或大或小的社会阻力。任何行政决策如果没有前期完整的社会民意调查，那么决策的效果肯定不会理想。媒体在这一环节中就能发挥重要的作用。通过媒体，行政主体可以较为完整地收集、了解公众对政策相关内容的意见和态度，因为这样的公共行政政策一般都会涉及到大多数民众的切身利益。在决策前期可以通过媒体采用“放风探底”的方式，为政策方案的制定提供有用的信息；在政策执行阶段，通过媒体渠道进行的民众意见反馈还可以对政策进行修改和完善，确保政策效果达到预期目的。

3.有助于塑造政府形象和赢得民众的信任。公共行政中一个重要的工作组成部分就是赢得民众的信任和支持，塑造良好的政府形象，这既是为了公共行政活动的需要，同时也是检验政府（行政）软实力的重要标杆。媒体和政府是唇齿相依、共生共赢的关系。一方面，媒体是公共行政管理的对象，媒体要服从政府的规范和管理；另一方面，政府形象的传播也需要依靠媒体。尤其是在当今媒体高度普及和发达的信息社会，媒体的报道和评论可以在短时间内对公众的认知产生作用，既能很快地破坏政府形象，也能很快塑造政府良好的形象。这一点在重大突发事件上体现得更明显。由于大众媒体的报道总是经过加工处理后形成的，因此加强与媒体的沟通，确保媒体的正面报道，更能为公共行政主体赢得民众的支持、信任和信心。

（二）媒体沟通在公共行政中的运用

1.信息管理。当今社会是一个高度发达的信息化社会，信息可以说是最重要的社会资源。无论是何种形态的媒体，其最基本的任务就是传播信息。作为公共行政的主体，政府拥有最多的公共信息，那么这些各种各样、内容繁杂的信息要想以正确有效的方式传达下去，就必须选择媒体并与他们进行沟通。同样，由于媒体的受众、使用人群规模庞大，政府或其他公共组织想要了解社会民情、舆情、民意，使得下情上达，那么与媒体进行沟通也会是最有效的选择之一。政府是媒体最大的公告信息来源，媒体是政府最有影响力、最广泛的传播渠道。因此，公共行政与媒体是紧密相连的，在公共行政的信息管理方面，媒体沟通显得必不可少。

2.舆论监督。监督在公共行政领域中是必不可缺的，这并非出于对行政执法人员的不信任，而是任何一个民主、发达、和谐社会的基本构成和衡量标准。以前我们侧重党内监督、行政监督和司法监督，随着现代信息社会的快速发展和民主政治建设的不断进步，舆论监督能够对公共行政的监督起到有效作用。而舆论监督主要就是依靠当前的媒体。通过媒体民众可以自发地监督行政人员的行为、公共政策的执行等。媒体的舆论监督作用不仅可以保证公共行政活动的有效开展，而且对于官民互信、政府公信力的塑造也是大有裨益的。联系当前的微博反腐、各种人肉搜索等事件，就能发现媒体在公共行政中的舆论监督作用越来越大。

3.民意沟通。媒体作为大众传播的主要渠道，通过它既能够将政府、各行政部门的决策、意志等多种“上层”信息传达给普通民众，同时它又肩负起将公众的喜好、偏向、民情、民意及时地上传到行政决策者那里。因此，媒体事实上在公共行政主体和民众之间架起了一座信息沟通、民意互动的桥梁。

二、公共行政中媒体沟通的缺失及其成因

根据相关调查和资料分析可以看到，一方面，媒体沟通在我国公共行政中的运用取得了不错的成效和显著的进步；另一方面，仍然存在诸多的问题和不足亟待解决。从整体上来说，媒体沟通的作用正在越来越受到公共行政主体的重视。在这方面，我们可以学习并借鉴国外政府在运用媒体为自身行政服务的有益的经验。

（一）我国公共行政中媒体沟通的缺失表现

1.公共行政主体误识媒体。随着科学技术的日新月异，媒体势力的强势崛起，多种媒体综合交融，对于行政主体来说，现代媒体生态环境与以往早已不可同日而语。但是我们很多行政官员、组织，尤其是领导干部对媒体的认识依然原地踏步，停留在过去老化的思维中，因此，对现在的媒体还很不适应，存在很多认识上的误区，主要表现在这么几个方面；首先，由于我国党管媒体的原则，让他们产生了片面的认识，认为所有的媒体都只能是听命于政府，政府让不让媒体报道由政府说了算，而且所有的报道都要正面，有利于政府的形象和施政。其次是不重视媒体的沟通作用。下级认为应对媒体或记者是上级的事情，因此总是三缄其口，打死不说；而上级对于媒体则有时是敷衍了事，应对媒体如机械地执行公务一般，殊不知，这样做恰恰错失了媒体这一公共行政的重要资源。最后一点是怕媒体、躲媒体。行政主体总是会有“媒体记者就是为了挖掘负面新闻而来”的认识，把媒体视作“洪水野兽”，于是一见到记者、媒体从业人员就紧张，选择规避。因此有些地方才有了“防火防盗防记者”的口号，对媒体始终藏着、掖着、捂着，绝不透露口风。

2.不尊重甚至压制媒体。一些公共行政主体，尤其是有些地方政府对媒体记者的态度很不端正，有些甚至可以用恶劣来形容。其表现轻则不尊重，对于本地或跨区域媒体的来访调查要么不积极主动配合，当起了“甩手掌柜”，走形式敷衍了事；要么对媒体的调查有选择性地回答，而回答内容根本不是重点所在。重则对媒体进行打压，暗中派遣人员辱骂、殴打记者，对记者进行驱赶、扣押。这样的例子发生过多起。比如，2010年7月，央视记者在河南采访黑砖窑时就遭到了狼城岗镇政府的追打；当年8月份，《华晨商报》、《法制晚报》、《第一财经周刊》 共四名记者因伊春空难采访却被当地政府扣留，后十多家媒体集体维权，当地一副局长道歉竟称“自己刑警出身，粗人一个，希望文化素质较高的记者能够理解”。

3.存在政府与媒体不对称的问题。公共行政与媒体是共生共赢的关系，但在具体运行过程中，二者并没有如理论上那样和谐共促。具体说来，媒体和行政主体是存在（心理）博弈的。一方面，行政主体（这里主要指政府）希望媒体为自己说好话，全篇整版为自己宣传，为自己树立起良好的公共形象，但是又怕媒体报道自己的负面新闻，甚至在此基础上妄加评论，煽风点火；同样，对于媒体来讲如果只是一味地报道客观信息和事实，没有关注度，没有吸引力，不利于自身的发展和壮大。在这样的心理认知下，就会导致政府与媒体不够坦诚，采用行政手段干涉媒体，这进而会让媒体也不负责任，猜疑性的、捕风捉影、夸大不实等报道频现。

（二）媒体沟通缺失的成因分析

1.新旧媒体的“江山轮转”。一方面，随着我国媒体的产业化、商业化、集团化和股份化，除了部分政府直接管理的媒体外，多数媒体已经走向市场化。因此商业利润就成为大部分媒体追逐的目的，同时也是各媒体竞争力的体现和规模扩展的资本。而很多传统广播、报刊，尤其是受政府直接管理的传统媒体在同市场化新兴媒体的竞争中显然处于下风。另一方面随着科技，尤其是网络和数字技术的快速发展，新兴媒体的市场拓展速度异常惊人，与传统媒体已有分庭抗礼之势。在这种情况下，造成了传统主流媒体的弱化和市场化新兴媒体的强势崛起，而公共行政官员和组织还没有从原来的固定思维认识中跳出来，对这样的新闻环境的变化还很不适应，出现与媒体沟通的问题也就不难理解了。

2.媒体失语及责任意识危机。对于媒体沟通效果不佳的原因，我们还需要从媒体行业自身进行分析。在生活中，我们会发现很多负面甚至扭曲的新闻报道、评论，事实上有一部分就是由于媒体的不负责任，误报、误传，不经加工辨别就大加评论，甚至为了吸引眼球、提升关注度而故意炒作。比如在四川芦山大地震后，一些网络非主流媒体就编造各种“有模有样”、实则虚假的报道：有多少人伤亡、前方灾情如何以及发布各种寻亲骗人信息等等。这些都是媒体自身责任意识缺失的表现。这样的媒体失语境况主要原因有两点：第一，媒体及其从业人员的业务修养和价值观念存在问题，尤其是现在媒体从业的不规范以及大量年轻媒体人员的职业培训不到位；第二，从客观上来讲，也是由于市场经济的纵深发展，媒体行业免不了受到社会不良风气的“熏染”，因而带来了媚俗、庸俗、低俗的现象。

3.行政主体缺乏媒介素养教育。在公共行政过程中缺乏有效的媒体沟通自然也要从公共行政主体自身去找原因。行政主体，尤其是政府人员缺乏媒介素养教育是造成这一局面的一大因素。虽然我国正在加快推进行政改革，但行政人员队伍构成还没有太大变化，改革成效亦不明显，媒介素养在我国行政人员的思想观念中仍属陌生。在我国，大学本科及以上学历的领导干部接受过媒介素养教育的数量很少，大量的基层干部中有相当一部分人甚至还没有进过高等院校，就更没有机会接受媒介素养教育了。现在的官员队伍和一般行政人员中，有些人甚至都不知道如何使用博客、微博、论坛等网络媒体，更别提媒介素养有多高这一说了。因此，存在不擅长与媒体进行沟通的问题也就不足为怪了。

三、公共行政与媒体良序互动的对策与建议

现代公共行政已经不可避免地掺杂了媒体化的政治要素，媒体正在变成一种政治权力。今日的媒体除了扮演政府公共信息的中立传播者以外，还扮演着价值分配的影响者、公共价值的修改者、公民权利的维护者、政治影响的谋权者。现在的媒体，尤其是主流精英媒体对中国政治的议程设置和话语的影响力正在变得越来越大，他们甚至有着自己的政治目标，这样一来媒体实质上已经演变成某种形式的政治权力了。现代行政的媒体执政战略就是要赋予公共政策的制定和实施以新闻性和媒体价值，将媒体拉拢过来，从而实现政府与媒体联手工作。这样的联手并不是为了形成信息霸权或政策强权，而是在公共行政本身的公共价值性和媒体正义以及责任意识的混合作用下有利于公共行政活动本身有效的开展。

（一）遵循公共行政中媒体沟通的基本原则

1.尊重媒体原则。媒体，这是一个意义集中性的名词，我们生活中接触到的是它的具体形态，而记者和媒体从业人员是媒体的人格化体现。因此，尊重媒体，直接要落实到位的就是尊重记者及媒体从业人员。记者及媒体从业人员是职业化的，他们在工作中也是有感情的，他们的感情跟平常人没什么太大的不同。公共行政人员要理解记者以及媒体人员职业的特点和难处，如果还是带着对他们一如既往的偏见，粗暴、冷漠地对待他们，那么他们也不会对你仁慈友好的。另一方面还要尊重媒体自身的工作规律。规律是客观的，媒体行业也是有规律可循的。比如，媒体的职责、媒体的目的、媒体具体的信息传递、新闻评论都是特殊而相对固定的。尊重媒体工作的客观规律，才能与媒体尽量地协调好、沟通好、相处好。

2.以诚相待原则。对待媒体，务必要以诚相待，不能对事实藏着、掖着、捂着，更不能歪曲事实、更改真相。坦诚，对于媒体和公共行政部门和人员来说都是极其重要的。媒体的责任就在于向公众传达最客观的信息，最真实的真相。对于公共行政来说，对媒体的态度如果不坦诚，媒体是不会就此罢休的，还是会穷追不舍地去探明真相、去查个究竟。因此，谎言是瞒不住的，但真到谎言被揭穿的那一天，政府的形象、权威和公信力就会大为削弱，甚至消失殆尽，而想要再修复这一形象而付出的成本和代价又是极高的。

3.主动配合原则。从媒体的角度来说，它们自然是希望政府及相关行政部门能够主动配合它们的工作，因为这会非常有利于媒体工作的开展和施行；从公共行政的角度来说，主动配合媒体的工作既能够拉近与媒体的关系，又能通过媒体有效地开展行政治理和服务活动，而且媒体对公共行政部门及人员的良好印象会带来正面的、有利的宣传、报道和评论。可以说这样的做法对双方来说是双赢的，但这一切都要始于公共行政人员观念上的彻底转变和具体行为中的积极主动。

（二）公共行政中加强与媒体有效沟通的策略

1.主动沟通，积极引导。任何一个有能力、有公信力的政府对于公共行政活动的系统开展都是具备主导权的。与媒体进行沟通协调，公共行政部门自然也要主动起来，主动与媒体进行沟通不仅能对媒体进行有效的管理、了解其态势，还能促进行政管理和服务。积极引导，引导的是媒体工作内容的方向，引导的是大众舆论的方向。

2.加强行政主体媒介素养教育。目前我国的公共行政人员还普遍缺乏媒介素养教育，无论是对媒体的认识，还是究竟应当如何与媒体打交道方面都存在不少问题。为了促进公共行政中与媒体的有效沟通，加强行政主体媒介素养教育是完全有必要的。目前针对行政人员的媒介素养教育暂时还有很多空白之处，各级党校和高等院校逐步在拓展这一领域。党校中有专门针对官员如何与媒体打交道的培训教育，各大学中也陆续开设了政府新闻学这一学科，它是从政府管理的角度出发，研究如何与新闻媒体进行沟通交流的。

3.推动新闻发言人等制度机制建设。新闻发言人制度近年来发展和普及速度较快的，其本义就在于主动把信息喂给媒体、记者。国务院的新闻发言人制度是我们经常能够感受到的，各地方政府、各层级行政部门同样应该完善这一制度。新闻发言人制度就是围绕相关重大政策、社会热点难点问题、突发性公共危机事件等召开发布会，以发布相关信息、进行政策释义、有效引导大众舆论等。具体形式有多种：新闻发布会、新闻通气会、新闻联席会、新闻作品评审会等等。

（三）和谐共促：行政与媒体发展的新天地

媒体面向的是广大社会民众，对于社会公共舆论甚至公共价值的引导和塑造都具有重要作用，因此，媒体在具体工作运行中是否具有强烈的社会责任意识对于公共行政而言是极为关键的。媒体要准确无误地报道新闻事实，客观公正地评论某一话题，不要为了增加关注度、曝光度而制造与事实相违背的舆论污点。随着新兴媒体的扩张，尤其是网络媒体的普及，出现了很多歪曲事实、故意炒作、乱报乱传等不良现象。除了政府应当加强对这些行为的管理外，媒体作为公共事务的重要参与者，也应当有深刻的反思。

随着媒体在公共行政中的作用越来越明显和重要程度不断增加，政府应当有效采取具体行动进行媒体公关。媒体公关，简单地说就是与媒体拉近关系，加强与媒体的沟通和交流，为自己的管理活动创造有利条件。但媒体公关工作并不是任何政府官员或行政人员都能胜任的，即便是接受过良好的媒介素养教育的政府工作人员。因此，做好公共行政的媒体公关有必要设立专门的部门机构，建立一支固定化、极具专业化的媒体工作队伍，开展媒体公关活动。只有媒体与行政（主要指政府部门）相互理解，换位思考，加强媒体的社会责任意识，优化行政的媒体公关，二者才能真正实现良序互动、和谐共促的健康局面。

四、结语

在公共行政中加强与媒体的有效沟通是必然的选择。现代国家的公共行政职能普遍呈扩展趋势，需要介入和管理的公共事务更多、更广、更深。无论是公共行政的“第三条道路”，还是服务型政府的构建，又或者是其他未来政府的治理模式，媒体在公共行政中的作用将不断扩大。媒体是公共行政的重要资源，我们应做到尊重媒体、善待媒体、借助媒体、配合媒体。媒体在公共行政部门与民众之间的沟通平台作用和舆论监督作用，要求媒体肩负起守望社会公共价值的使命，强化责任意识，不仅做好党和政府的喉舌，还要成为人民值得信赖的“喉舌”。

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