加强党内法规制度建设的现实路径及科学原则

何 川

（中共四川省委党校 四川 成都 610071）

加强党内法规制度建设，不断健全党内法规制度体系，实现依靠完善的党内法规来治理政党的新常态，是全面依法治国背景下贯彻落实管党治党主体责任的根本之策。与时俱进地提升党内法规制度建设的科学化水平，能够在充分发扬党的自律精神的基础上，进一步增强党的创造活力和化解风险能力。党内法规制度其主要内容是由党的根本大法、基本法规和具体法规所构成的制度体系。“在这个体系内，党的根本大法是《中国共产党章程》；基本法规包括《关于党内政治生活的若干准则》、党内民主制度、民主集中制等；具体法规是党的组织制度、党的生活制度、党的工作制度、党的领导制度、党的监督制度。”党内法规制度的实质是党的意志表现形式的法规化与制度化，是中国共产党运用党规党法的方式加强自身建设、管理、监督，从而更好地实现党的纲领路线和方针政策。今后一个时期，还应从基础路径、关键路径、核心路径三个维度着手，不断增强党内法规制度建设的科学性和高效性，进而为协同推进全面依法治国和全面从严治党战略向纵深发展奠定制度前提。

一、基础路径：不断完善党内法规自身的立法制度

在党内法规立法方面，党中央与时俱进地颁布了一系列相关的“立法法”，为党内法规的制定和完善提供了明文规定和正确指引。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布，增强了党内法规制定程序的科学性和规范性，使得党内法规的制定效率和制定质量都有了前所未有的提高。条例中初步明确了“党内法规”的基本概念，指出了党内法规是党内各种规章制度的总称。这对于加强党的自身建设和推动理论创新、保证党的各项工作及党内生活的法规化和制度化，发挥着十分重要的基础性作用。随着党内立法工作的深入开展，2013 年5月27 日，经中央批准，新的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》正式颁布。这两项党内法规相关文件的颁布，满足了党内法规制度与时俱进向前发展的时代要求，为实现党的建设制度化、规范化、程序化提供了相关制度保证和重要依据，对于提高党的科学执政和依法执政水平具有重要的现实意义。其中《备案规定》共十八条，对党内法规和规范性文件备案的原则、范围、期限、审查、通报等提出了具体要求；《党内法规制定条例》的颁布则进一步推动了中国共产党党内法规的制定工作，从源头上完善了党内法规制定体系，使得党内法规的制定从程序性建设走向了实质性层面，党的法规制定工作开始出现质的飞跃。

以上三种党内法规制定层面相关条例的颁布，完善了党内法规的基本“立法法”，是制定党内法规制度应当遵循的核心内容和基本程序。但是由于《制定程序暂行条例》和《党内法规制定条例》二者从酝酿到颁布的时间跨度与现实跨度很大，没有很好地做到与时俱进或者前后衔接。因此，本着科学制定党内法规的精神，以后党内“立法法”的制定仍要注意以下几个方面：

首先，应当根据实际情况，与时俱进地修订《党内法规制定条例》。《党内法规制定条例》是党内“立法”源头上的“母法”，其内容的完善直接决定了党内“立法”的质量和效果。为了使党内“立法”像国家“立法”那样能够根据形势的变化和问题的需要作出调整，《党内法规制定条例》不应该是长期固定不变的条文，也应当根据我们党的建设需要定期进行“微调整”，只有这样才能从根本上发挥《条例》的最大作用，使党内“立法”做到有法可依、有章可循。

其次，应进一步细化党内“母法”起草的规则和审定程序，增强党内“母法”制定过程中的科学性。起草过程中，应当征集党内法规专业和相关法律人士共同主持或者参与，以保障“母法”草案的质量。审定过程中，应当在全党范围内广泛征求意见和建议，不仅要考虑中央的需要，也要考虑地方的需要；不仅要适用于党的中高层面，还要兼顾党的基层组织。只有实现党内“母法”的“开门立法”，才能确保所制定出来的党内“母法”具有科学性、合理性、适用性，才能为后期执行发挥最大效果作好前期铺垫。

二、关键路径：不断健全党内法规制度的框架体系

进一步健全党内法规制度的框架体系，厘清党内法规制度各个层面的功能和作用，填补党内法规制度体系中可能出现的空白，根据不同时期党的建设的需要充分发挥与此相配套的法规制度的效用，是不断提高党内法规制度建设科学化水平的重要举措。从宏观全局来看，党的法规制度是由党章、准则、条例、决议、实施细则等构成的一套相对完整的框架体系。在这个框架体系内，要使党内法规的制定、执行、监督等各个环节完善协调、功能齐全、运作高效，就必须进一步厘清各个层面的功能和作用。党的十八大以来，党中央加强了党的法规制度建设的整体规划和统筹协调，既明确了基本法规制度的适用范围与各自主体，又重视实施细则的具体操作效果；不仅注重填补相关法规制度的局部空白，又侧重把握框架体系的顶层设计，从而使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，使得法规制度体系的整体合力更好地发挥出来。

从具体层面来看，在党的法规制度体系建设中，党章的建设、党的代表大会制度建设、党的民主集中制建设、党的干部人事制度建设、党的生活制度建设、党的集体领导制度建设、党内监督制度建设等方面都取得了很大的进展，党内法规制度建设已初步形成科学的框架体系。但在全面从严治党的新常态下，党内监督制度建设和党的生活制度建设还应进一步加强和完善。因为在党的法规制度建设进程中，受到执政党“执政刚性”和历史遗留因素的深刻影响，党内监督制度建设和党的生活制度建设恰恰是我们党的历史上法规制度建设的“短板”。今后一个时期，应更进一步加强这两个层面的法规制度建设，以弥补法规制度框架体系中的不足，从而理清党的法规体系中各个层面的关系，突出特定时期内每个法规制度层面的不同重要性和作用，真正做到框架清晰、体系健全、结构合理、效果突出，为实现党内法规制度建设的科学化塑造优越的框架基础。

三、核心路径：与时俱进地修改和完善党章

党章是为了保证全党在政治、思想上的一致和组织、行动上的统一所制定的章程。党章的修订是否体现科学性、先进性是衡量执政党成熟程度和现代化发展水平的核心标准之一；党章能否与时俱进地得到修订，也是评价党内法规和制度是否完善的一个重要标志。《中国共产党章程》是中国共产党政党行为的基本规范和约束准则，不仅是党的理论和路线、方针政策的集中反映，而且规定了全党同志所必须遵守的基本制度和行为范式，在推进党的工作和加强党的建设过程中发挥根本性的指导作用。回顾历史，我们党领导人民进行革命、建设和改革的进程，在某种意义上也是党章和党的基本法规不断走向成熟和完善的过程。从中共二大制定党的第一部正式章程到党的十八大召开，党章的修订和完善次数总共达到了16 次之多，这与世界上其他政党相比是十分了不起的一项制度成就。但随着党的事业不断向前推进，党的建设过程中出现的新创造和新经验应当不断得到总结并上升到制度的高度，这就要求党章的修订能够跟得上我们党的事业发展和时代步伐。在今后一个时期，随着认识的深入，现行党章仍有需要完善的地方。

（一）党员的权利和义务应当进一步厘清，适当扩大党员的权利

从政党政治发展的逻辑理路来看，党员作为政党组织中的有机分子，其权利能否真正得到保障、义务能否很好履行，是考察政党现代化进程中组织绩效的重要标准。中国共产党现行党章规定了个体党员的八项权利和八项义务，并且把履行义务放到了首要位置，对党员应当履行的义务进行了“刚性”的约束，这在某种意义上有利于党员自身价值的发挥和职责义务的履行。但随着民主思潮的觉醒和党员权利意识的增强，在失范和异化的组织生活中，广大党员普遍感到自身履行的义务多，享有的权利少。因此，党章作为最根本的党规党法，在充分保障党员权利主体地位、调动广大党员参与组织生活的过程中应发挥其规范和指导作用。面临庞大的党员队伍和多样化的组织生活，未来党章修改的一个重要内容应是规范并保障党员的权利，并把党员享有权利放在与履行义务同样重要的位置，这样才能彰显党内法规制度建设的科学性。

（二）提升各级纪委的地位和作用，保证各级纪委工作的相对独立性

现行党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”党章的规定带有一定的宏观性和指导性，但在实际的政治和组织生活中，各级地方纪委书记的选举，要经同级党的委员会通过才能完成。这种同级党委把关纪委、领导纪委的现行体制，无法更好地发挥地方纪委相对独立的纪检作用，导致地方纪委在完成加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作时阻力很大，实质性效果无法得到充分发挥。与此同时，调查发现，一些基层的纪委和纪检小组的政治地位在权力结构和权力配置中出现弱化的趋势，并没有按照党章的规定发挥其本职作用。为此，党的十八届三中全会决定已经指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这是党的纪律检查工作上的一次大的创新和改进，有利于各级纪委更加科学、有效地开展工作。改革的举措已经出台，在党的十九大召开修订党章时，这项决定应该被写入党章。

四、厘清党内法规制度制定的原则

党内法规制度制定的过程不是无章可循的，而应该坚持明确的原则和要求。《中国共产党党内法规制定条例》指出，必须在遵守宪法和相关法律规定的基础上，从党的事业发展的全局和现实条件出发，并贯彻科学执政、民主执政、依法执政的要求。因此，为保证党内立法的质量，党内法规制定的实际工作应当遵循一些基本原则：

（一）合规性原则

所谓“合规性”就是党内法规制度的制定首先要贯彻党的路线方针政策，必须尊重全体党员的意志。应严格在党章的指导和规范下进行，不能违背党章的基本意旨，充分体现党章和上层党内法规确立的原则和精神。具体来看，应当在符合《中国共产党党内法规制定条例》基本规定的基础上，实现下层法规与上层法规相一致、新订法规与传统法规相一致、横向法规与纵向法规相兼容。

（二）合法性原则

党内法规的完善必须严格遵守国家宪法和相关法律的规定。中国共产党是中国的执政党，如果党内法规的制定本身是不合法的或者与宪法相冲突，那么制定出来的法规制度就不能发挥其应有的效能和作用。这个过程当然也包括制定主体、制定程序、适用范围的合法性。因此，党内法规制定的首要前提是必须坚持合法性原则，这是依法治国和从严治党精神的基本体现。

（三）协调性原则

所谓协调性原则就是在明确区分党内法规和国家法律各自适用主体、基本功能、作用范围的基础上，充分发挥党内法规制度的针对性、灵活性、互补性优势。当前来看，在政治生活中，党员的角色首先是“政治人”角色，其次是“公民性”角色，这就要求党内法规的制定要填补国家法律法规所没有涉及到的空白，同时适用更要严于国家法律。其次国家法律法规已经明确要求的内容，党内法规可以不予重复规定，因为党员的“公民性”角色也决定了其必须遵守国家法律法规。最后，对党内已经成熟的法规制度和基本经验，在经过实践验证的基础上，又可以适时、适当地转化为国家法律法规，以扩大其适用范围和增强其约束力。

（四）实事求是原则

制定党内法规，必须从党的事业发展需要和党的建设实际出发，全面发展，主动顺应世情、国情、党情的发展变化。党内法规建设既不能操之过急，又不能盲目滞后。党内法规建设只有面向现实问题、解决现实问题，才能实现法规制度创新与执政能力提升的良性互动，才能不断提高党内法规制度建设的科学化水平。

[1]王光华.中国共产党法规与制度建设研究[M].成都：电子科技大学出版社，2005.

[2]中共中央编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.