群团组织参与社会治理的实践与探索——以乐山市车子、符溪两镇为例

中共乐山市委党校课题组

社会治理是在党的领导和政府主导下，政府与社会、市场等多元主体协商协作，凝聚社会共识、解决社会问题、促进社会和谐发展的动态过程。社会组织广泛代表着各阶层和团体的权益，是进行社会协商的重要载体，也是推动实现社会治理的有益力量。群团组织则是党政助手和生力军，在经济社会转型发展进程中，群团组织积极主动参与社会治理，可以日益彰显群团工作品牌化效益，明显发挥化解社会矛盾的作用。

近年来，四川社会组织呈现快速增长势头，截止2014 年2 月，全省注册登记的社会组织已达3.9万家，占全国8%；年增速17%，位居全国第一。在4.20 芦山地震中，四川群团组织围绕灾区社会组织和志愿者做了大量工作，探索出了参与社会治理的“雅安模式”（党政领导、群团实施、社会协同、公众参与、法治保障），为创新社会治理工作探索积累了经验。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，为充分发挥大群团格局优势和群团组织联系服务群众枢纽作用，有效协同社会力量参与社会治理，省委、省政府决定联合成立群团组织社会服务中心，旨在更好地凝聚、影响、服务、协调社会组织，不断探索新形势下聚合社会组织力量参与民生工程、服务四川经济社会发展的方法路径。乐山市走在了全省前列，在高新区车子镇、峨眉山市符溪镇率先成立群团组织社会服务中心并试点运行，积累了一些行之有效的做法，为全市群团组织社会服务中心建设树立了样本，更为群团组织参与社会治理提供了有益借鉴。

一、群团组织参与社会治理的乐山实践

车子镇位于乐山市市中区大渡河南岸，同属乐山中心城区、峨眉山-乐山大佛景区和乐山高新区规划范围。幅员面积19.25 平方公里，辖8 个行政村，2 个社区，53 个经济社，总人口13885 人，其中农业人口7727 人。全镇目前有7 个企业工会，2个村级工会，1 个非公企业联合工会；团支部14个，团员406 人；妇女组织9 个，辖区妇女6820人。符溪镇地处峨眉山市东大门，紧邻乐山市中区，处于乐山市区、峨眉山市、夹江县的金三角的中部，地理位置得天独厚。全镇幅员面积44.51 平方公里，耕地面积2.2 万亩，人口2.8 万人，辖15个行政村，151 个村民小组、1 个社区居委会、10个居民小组。按照《中共四川省委办公厅关于转发〈省总工会、团省委、省妇联、省残联、省科协关于深化改革推进群团工作转型发展的意见〉 的通知》（川委办[2014]13 号）文件精神和乐山市群团组织服务中心试点建设工作要求，在乐山市妇联、高新区妇联、峨眉山市妇联等相关部门的精心指导下，车子镇、符溪镇群团组织社会服务中心于2014年6 月18 日正式挂牌试点运行。两镇在建设中不断探索，积累了一些做法。

（一）突出便民，强化服务载体建设

1.中心选址便民。车子镇群团组织社会服务中心位于乐山市中区车子镇龙溪北路18 号，依托现有的便民服务大厅建立，单独提供一间办公室供中心使用。同时探索“1 +N”阵地建设新模式，子阵地车子山社区留守儿童之家、老年人日间照料中心、洛都社区“百页窗”青少年图书馆、各村（社区）妇女之家等均设在群众熟悉、办事进出方便的地方。符溪镇群团组织社会服务中心依托现有的便民服务中心，落实两个房间为群团组织社会服务中心办公场所，将妇联的“妇女之家”、团委的“青年创业园区”和“留守儿童之家”、政府的“法律维权中心”和残联的“残疾人救助”等现有阵地、项目纳入中心，进行统一管理、统一实施，极大地提高了服务效率，提升了服务质量。

2.服务项目便民。车子镇中心整合现有办公资源，充分发挥“大群团”格局优势和群团组织联系服务群众的“枢纽”作用，设置服务项目包括群团部门进驻项目、志愿者服务队志愿项目、校地合作服务项目（与乐山师院合作）、特色服务项目（完成政府委托的购买社会服务或完成上级中心交办的社会服务项目）四个大类共20 多个服务项目，引入社会工作理念和方法，为群众提供包括政策宣传、帮扶救助、需求收集、项目实施、培训指导、组织引领等服务。符溪镇中心依据社会服务类型，将服务划分为法律维权、就业创业、文化生活、慈善救助、社会关爱、个性化服务六大类，现有的项目、阵地和群众需求依次纳入在内。比如法律维权类主要是开展法律宣传和心理咨询，为妇女、儿童、职工、华侨侨眷等群体提供法律维权或心理咨询等。符溪镇为更好地服务外来务工者子女，填补“子女放学，家长未下班”的管理空白，镇径山社区本着为青少年健康成长服务、为外地务工家庭服务的理念，利用社区配备的图书阅览室、青少年网吧、文体活动室等资源，组织辖区内的志愿服务人员和峨眉七中、博睿特学校、旅游学校老师为在当地企业务工的双职工学生子女开展学习辅导、文化活动等。时间为星期一到星期五下午4：30-6：00，内容主要是辅导学生课后作业，充分利用在岗教师资源，进行相应辅导；培养学生兴趣爱好，利用社区图书室开展读书活动，培养学生喜欢读书、善于读书的品质；利用办公电脑教会学生查找资料、使用简易常用的软件；利用广场活动器材开展乒乓球、羽毛球等体育活动等。

3.功能分区便民。车子镇中心按照“六个一”标准配置办公设施，包括固定办公场地一个，电脑一台，打印机一台，办公桌椅、文件柜、办公用品各一套。按照“七上墙”标准规范办公区域，规章制度、职能职责、人员架构、服务流程等情况上墙公示，方便群众办事。人性化设置群众办事等候休息区，添置座椅、饮水机，体现了以人为本，为前来办事的群众留下了一个良好的印象。符溪镇中心门口悬挂“符溪镇群团组织社会服务中心”标牌，大厅按照“六个一”、“七上墙”标准配置办公设施和规范办公区域，并设计有符溪镇特色的LOGO 标志，确保中心宣传到位、服务有章可依。

（二）全员覆盖，破解群众办事难题

两镇中心人员采取“负责人+专职工作人员+流动志愿者”形式配置，有效协同社会力量参与社会治理，着力解决群众“找人难、办事难”的问题。一是明确中心负责人，两镇党委为服务中心工作的主要责任人，群团部门承担协同责任。服务中心主任由党务书记担任，便民服务中心副主任兼任中心常务副主任，镇群团工作人员为轮值副主任。二是明确专职工作人员，由团市委安排1 名西部计划志愿者为专职工作人员。三是流动志愿者，车子镇充分整合现有各类志愿队伍力量，目前已组建有5 支服务队：政策科普宣传服务队、志愿助残服务队、家庭维修服务队、健康咨询服务队、卫生保洁服务队，各志愿队队长均由工作能力强、社会责任感高、群众口碑好的人士担任，组织发动志愿者开展社会服务。符溪镇中心下设“志愿者之家”，现有阳光正义、巾帼、七彩生活、党员、爱心帮扶和助残6 个志愿者服务队，志愿者服务队队员各有专长，能针对不同人群、不同需求提供全方位服务，如阳光正义队员由社区矫正人员和法律工作者组成，主要开展法律维权类服务，在法律宣传等服务中既服务群众又强化自身法律意识，大大减轻了社区对矫正人员的管理压力。

（三）完善制度，保障服务规范长效

为使中心真正起到便民、惠民作用，中心从加强管理、明确职责、完善制度入手，制定了“三四五六”的职责制度规范体系。一是职责“三明白”，中心职责、工作人员职责、志愿服务队职责按规定上墙；二是推行“四公开”，公开服务事项、办事程序、申报材料、承诺时限；三是实行“五规定”，一般事项直接办理，特殊事项承诺办理，重大事项联合办理，上报事项负责办理，控制事项明确答复；四是健全“六制度”，首问责任制、一次性告知制、限时办结制、责任追究制、联席会议制、服务队管理制度。两镇党委对群团组织社会服务中心履行职责及运行情况和工作人员的服务态度、服务质量实行严格考评。

二、群团组织参与社会治理的初步成效

高新区车子镇、峨眉山市符溪镇群团组织社会服务中心在运行的过程中，广大群团干部走出机关，走进基层，在为职工群众办实事、解难事的同时，充分发挥了宣传组织、引导服务作用，初步建立起以党政为主体、群团组织为主导、社会广泛参与的社会治理体系。

（一）赢得了党委政府的高度重视

高新区车子镇、峨眉山市符溪镇群团组织社会服务中心通过开展系列惠民利民活动，让辖区居民得到了实实在在的好处，形成了示范效应。市委出台了《关于进一步加强和改进新时期群团工作的实施意见》、《乐山市群团组织社会服务中心建设方案》，对群团部门发挥四大作用、健全四大机制、强化四个保障作了安排部署，将工会工作纳入党政目标考核。建立群团工作联席会议制度，市政府从经费投入、阵地建设、人员配备、待遇落实等方面加大对群团部门的支持，把群团组织必要的工作经费纳入财政预算，并随着财力增长和工作需要相应增加。每季度召开一次市级群团部门与政府联席会议，谋划和推动群团工作，促进形成资源整合、整体联动、高效运行的“大群团”工作机制。群团部门制定并实施了定期工作交流制度、重点工作联席会议制度、重大活动相互通报制度和品牌活动联合举办制度等，切实加强群团部门间合作基础，拓宽协作途径，实现了在服务大局中打造群团新优势的目标。

（二）拓展了惠民服务载体

坚持发挥群团特色和协调互补有机结合，通过开展新市民培训、法律维权、创业就业、惠民帮扶等系列活动，引导广大职工群众积极参与，形成了群团组织主动、社会联动、群众互动的工作机制。高新区车子镇、峨眉山市符溪镇群团组织社会服务中心主动把各自的项目进行整合，使针对不同服务对象的各个项目形成最大合力；打造群团工作品牌，实现了工作项目化、项目目标化、目标责任化。结合首批挂牌试运行的车子、符溪两个乡镇群团组织社会服务中心实际，乐山市总工会增添帮扶措施，提供了职工医疗互助保险、金秋助学、困难职工体检三个项目入驻。包装生成困难职工帮扶、困难职工子女入学救助（金秋助学）、职工培训（就业援助、技能培训、新市民学校）、法律援助4 个项目入驻市群团组织社会服务中心，预计年项目资金167 万元。积极探索实践群团工作项目化管理和运作模式，创新项目科学策划、资金投入、激励考核、宣传引导机制，取得实效。以“帮扶解困送温暖，情系职工惠民生”为主题开展送温暖活动，全市各级工会共筹集款物1176.23 万元，走访慰问企业436 家、困难职工家庭21747 户。联合举办“春风送岗”大型现场招聘会，吸引247 家市内外企业进场招工，提供岗位1.1 万个，达成初步用工意向3345 人。针对乐山具体情况，围绕小凉山综合扶贫开发，实施彝区帮扶“四个一”行动，即：建好一个彝区职工阵地，尽快建成马边彝族自治县少数民族工人文化宫，每年可为5 万人次彝区职工群众提供服务；促进一批彝区群众就业，实施“515”计划，每年开展彝区就业技能培训500 人次、免费职业介绍1000 人次、促进就业500 人次；资助一批彝区学生圆梦，每年至少为500 名就读高中（职业中学）及以上学生提供助学救助；改善一批彝族同胞生活，筹资开展暖冬行动、贫困党员慰问等活动，促进彝区帮扶常态化、长效化。

（三）助推了经济社会发展

高新区车子镇、峨眉山市符溪镇群团组织社会服务中心整合社会资源，创新工作举措，凝聚起了乐山“追赶跨越、美丽发展”的强大合力。一是围绕文明城市创建、留守儿童关爱、残疾人生活帮助等开展志愿服务，并建立志愿服务注册、工作时间、服务项目、奖励评比等制度，现已成立11 支100 多人的群团服务志愿队伍，开展志愿服务100余场次。二是开展新市民培训，老协宣传“中国梦”、劳模事迹报告会、“企业职工讲堂”、“双学双比”、寻找“最美家庭”等活动，宣传引导凝聚民心。三是将妇女创业、青年创业小额贷款、残疾人就业指导等业务延伸到社区，帮助符合条件的居民实现创业就业；开展家政、科普类培训20 场（次）500 人次，为50 人提供了就业岗位，帮助12 名居民获得了小额贷款。四是通过建立“维权服务岗”、“女子法律援助志愿团”、开展维权知识讲座、现场调解说法等形式，对企业管理层和职工分别开展法律知识培训，切实维护居民合法权益，开展法律知识培训10 场次600 余人次，提供法律咨询300 人次，代写法律文书40 人次。五是采取量体裁衣式个性化服务对特困群众进行帮扶，通过资金、项目、技术、就业创业等帮扶措施，帮助22名特困群众脱贫致富；成立了“惠民帮扶点”免费提供生活必需品，建立了“惠民超市”，为困难居民发放“惠民爱心卡”，持卡群众享受优惠折扣金额达5 万余元。

三、群团组织参与社会治理的思考建议

乐山市群团组织社会服务中心自运行以来，对群团组织参与社会治理、促进民生改善进行了有益的探索，取得了一定成效，但在实际运行中也存在许多问题。一是资源整合不够充分。群团组织工作性质、内容相近，致使工作对象、资源交叉重叠，加之各自为战、重复劳动，致使群团工作势单力薄、效果较差。单从服务中心建设来看，群团组织资源与手段整合还不充分，社会组织参与面很小，方式还不够成熟，使群团组织参与社会治理的合力难以形成。二是群团自身能力不足。群团组织人力、财力薄弱，自身没有行政权力，限制了工作开展。群团干部还没有形成“跳出群团干群团”的思维，未很好地将群团工作融入到整个社会经济发展的大环境中去，离形成“大群团”工作格局的要求还有一定距离。三是工作机制不够完善。群团组织联席会议、监督考核等机制还不健全，还未真正建立起一套社会组织参与、管理、培育和激励机制。群团组织源头参与、争取党政重视手段有限，致使群团参与社会治理基础保障薄弱。

针对群团组织社会服务中心建设中的新情况，应进一步加强中心建设，做到小阵地、大服务，实现政务服务、便民服务、社会服务“三合一”，切实解决服务群众“最后一公里”问题。

（一）加强阵地建设，强化条件保障

1.探索阵地建设。目前，乐山市妇联和市政务服务中心牵头，市总工会、团市委、市残联、市科协、市侨联具体负责，依托市政务服务中心，建成了“乐山市群团组织社会服务中心”，指导全市基层群团组织社会服务中心建设。新建成的15 个基层群团组织社会服务中心要依托乡镇便民服务中心、村（居）委会、农村专业合作社、学校等现有阵地，整合多方资源，为基层群团组织社会服务中心（站）落实固定办公场地，配备必要办公设备，确保顺利运行。要结合实际，加快建立县级群团组织社会服务中心。大胆探索“1 +N”阵地模式，不断创新，以群团组织社会服务中心为主阵地，以各级困难职工帮扶中心、志愿者基地、反家庭暴力庇护中心、残疾人康复就业中心、留守学生(儿童)之家、妇女之家、归侨侨眷之家、社区“妈妈家”、基层文化站等为子阵地，形成1 个主阵地加N 个子阵地的枢纽型阵地模式，建立各具特色的基层服务网络。

2.落实工作人员。基层群团组织社会服务中心（站）由乡镇（街道）党委副书记担任主任，便民服务中心主任担任常务副主任，群团工作人员担任轮值副主任，原则上每个中心（站）配备专职工作人员2 人，从政府公益性岗位人员、西部志愿者中选定，也可直接购买社会组织服务，本着“奉献、友爱、互助、进步”的志愿者服务理念，面向社会积极培育、招募志愿者，让更多的人了解并参与到中心的建设中来。对中心工作人员和志愿者开展社工常识、社工技能等针对性培训，将专业性社会工作者优先引入群团组织，确保有人干事、能够干事，保证中心完成群众需求调研、服务项目开展等工作，掌握群众所盼、所急、所思，更好地为群众提供针对性服务，培养和建立一支社会工作专业队伍，提高群团组织社会服务的能力水平。

3.强化经费保障。全市试点建立15 个乡镇群团组织社会服务中心（其中市中区、峨眉山市、犍为县各2 个，其余区县各1 个），每个安排开办费用10 万元（市、县两级财政各安排5 万元），专项用于办公室设备采购、前期人员培训与活动组织等，运行经费及全面推行后其他服务中心（站）的建设费用由各县（市、区）财政安排解决。试点建设的2 个社区“妈妈家”每个由市财政安排开办费20 万元，运行经费由所在县（市、区）财政安排解决。市财政安排市级专项20 万元作为乐山市群团组织服务中心开办工作经费。

（二）开展项目服务，体现工作特色

1.整合服务项目。群团部门要梳理现有服务项目和政府购买的社会服务项目，进行项目整合，将整合后的项目交由中心统一组织实施，每个群团部门纳入中心实施的项目要1-2个以上，并逐步增加，确保中心不“空转”。中心要将项目细化，提供创业型、民生类等菜单式服务，定期或不定期开展活动。将群众喜闻乐见的留守儿童“暑期课堂”、老年人日间照料、“法律顾问进万家”等活动固定下来，努力打造品牌。借鉴成都“妈妈家”模式，定期或不定期开展活动项目，主动作为，积极探索。同时，规范建立群众需求台账，实行群众需求月报制度，根据群众需求有针对性编制生成一批能打响、易见效的服务项目，防止大而全，保证建一个活一个。各成员单位要根据职责分工，将项目、资源向中心倾斜，支持中心承接实施项目，帮助专业社会组织承接项目，逐步建立政府主导、社会参与的项目运行模式。

2.体现工作特色。建立网格化的服务机制，紧密结合网格化社会服务管理建设开展群团社会服务工作，在服务信息上与网格化社会服务管理信息系统直接连接，实现信息共享；在服务平台上与四级网格化社会服务管理体系逐级对接，实现平台共用；在服务内容上与网格化社会服务进行项目协同，实现服务共融。建立“3 +2”的工作机制，中心工作人员每周固定3 天开展入户走访、诉求汇总，分类整理后分解到相关部门，并做好进度跟踪，及时向群众反馈结果；每周固定2 天根据群众需求组织开展志愿服务、培训和文体娱乐活动。明确“五统一”的工作标准，规范中心运转，在统一服务标识、统一整体风格、统一资料印制、统一工作内容、统一项目要求上下功夫，探索“时间银行”等志愿服务形式。

（三）强化组织领导，确保工作成效

1.建立领导机构。各县（市、区）牵头成立由党委分管领导任组长、县级群团部门主要负责人及相关部门负责人为成员的“群团组织社会服务协调小组”，加强与省市中心的工作对接，迅速制定建设方案，落实工作任务。

2.形成工作合力。要建立分工负责、上下联动、通力协作的工作机制，动员协调小组成员单位全面参与到中心建设上来，防止将中心建设看成是单个部门、单个乡镇的事情，着力形成工作合力。

3.加强督促指导。要加强对基层的督促指导，帮助基层协调解决推进过程中场地、资金、人员方面的实际困难，指导基层按期完成建设任务，顺利挂牌运行。市协调小组要及时宣传推广各地先进经验，分组分片，按照有场地、有人员、有台账、有服务的“四有”标准，对基层中心严格检查验收，将市财政开办费用的划拨与检查验收结果挂钩，合格一个、划拨一个，确保群团组织社会服务中心建设运行取得实效。