以旅游综合改革为牵引 推进峨眉山市国际旅游目的地建设

课题组

（中共峨眉山市委党校 四川 乐山 614200）

2014年8月，国务院印发了 《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发[14]31 号，以下简称《若干意见》 ），深化了旅游业与“五位一体”总体战略布局的认识。峨眉山市作为首批县一级“全国旅游综合改革试点城市”，要以旅游综合改革试点为契机，坚定“以改革促发展”的决心，把改革开放作为推进峨眉山市旅游业发展的根本动力，把旅游综合改革试点工作融入峨眉山市经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”之中，并以“五位一体”改革发展推进峨眉山市国际旅游目的地建设。

一、旅游综合改革试点为峨眉山市国际旅游目的地建设提供新动力

国务院2009年41 号文件《关于加快旅游业发展的意见》，把旅游业发展目标定位为“国民经济重要的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，并明确提出“要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点”。近年来，国家对旅游产业的发展日益重视。《若干意见》 中肯定旅游业地位和对经济、社会、文化、生态、民生的作用，要求充分发挥旅游业在保增长、扩内需、调结构等方面的积极作用，把旅游业进一步融入经济、社会、文化、生态、民生等大局。在此基础上，乐山市明确提出旅游综合改革要在“综合”二字上下功夫，实现把旅游业培育成“国民经济的战略性支柱产业”、“人民群众更加满意的现代服务业”、“两大战略目标”，为推进峨眉山市国际旅游目的地建设提供新的动力。峨眉山市制定了 《峨眉山旅游综合改革实验区发展总体规划》，以“大景区+县级市”推进旅游综合改革试点，探索以旅游经济为龙头、带动一二三产业融合发展，推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合，实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。

二、扩大旅游消费需求，优化产业结构调整，推动国际旅游目的地建设

近年来，峨眉山市的三次产业结构不甚合理，表现为二产占比过高，以旅游业为龙头的服务业比重在多年下滑后企稳回升。2010年至2013年第三产业占比只增长了0.3 个百分点，为31.8%，低于全省三产占比35.3%的平均水平。因此，坚持“旅游兴市”发展战略，要加快发展以旅游业为龙头的第三产业，推动峨眉山市经济发展更多依靠旅游消费拉动，更多依靠以旅游为主导的现代服务业带动，以改善需求结构、优化产业结构促进区域协调发展。

（一）以旅游招商推动大项目建设

2013年，以旅游为主导的三产投资提速，占全市投资的61.9%，增长10 个百分点。在2014年首届四川国际旅游交易博览会四川旅游招商推介集中签约仪式上，峨眉山市有4 个旅游项目签约，总投资金额261 亿元。其中“中信国安峨眉国际旅游山城项目（二期）”，由中信国安投资200 亿元，开发“四季禅意国际养生度假区”和“大庙飞来殿道文化体验养生区”。峨眉山市充分发挥峨眉山市《鼓励投资文化旅游产业项目的实施意见》 对开发建设饭店、旅游演艺（剧院）、景区、旅游购物点、旅行社、旅游商业街、特色旅游商品等项目制定的专项扶持政策的激励作用，积极参与四川省“旅游投资促进年”、西博会等省内外重大活动，以旅游招商保持旅游特征产业投资规模。进一步深化与中信国安的战略合作，推进峨眉国际旅游山城等有整体带动力的旅游大项目建设，加快旅游要素聚集区、服务区等旅游功能区建设。

（二）培育新的旅游消费热点

2013年，峨眉山市实现接待旅游人数785万、旅游综合收入108.9 亿元，同比分别增长11.7%和25%。2014年下半年，成绵乐城际高铁全线贯通，“高铁时代”带来了“快行漫游”的旅游新模式，为旅游业发展提出了更高要求。要围绕旅游者“必购、必吃、必住、必看、必玩”的旅游消费需求，推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求。进一步突出生态和文化特色，融合休闲养生、茶楼、农家乐、民俗等旅游元素，将峨秀湖——大佛禅院片区、城市水晶广场打造成以演艺、购物、休闲度假酒店集群为主题的国际化旅游综合服务中心，促进旅游演艺、运动休闲、美食、特色旅游纪念品、中医养生消费。鼓励特色商品购物区建设，提供金融、物流等便利服务，发展购物旅游。在热点文化、商贸聚集区培育晚间旅游消费市场，建设一批娱乐城、主题游乐园、不夜城等旅游娱乐项目。创新发展旅游配套工业，支持有条件的茶业、水饮料、鞋业等企业设立旅游开放日，开发工业观光购物旅游。依托峨眉山自然和文化遗产资源、大型公共设施、高等院校、工矿企业、科研机构，建设一批研学旅行基地。

（三）推进乡村旅游特色塑造

要认真抓好 《四川省乡村旅游提升行动计划（2014-2017年）》 工作安排，加强规划引导，提高组织化程度，规范乡村旅游开发建设，保持传统乡村风貌。将更多的关注投向旅游资源丰富、自然环境优美的乡村，促进产业和城镇融合发展、新型城镇化和新农村建设协调推进，充分展现峨眉山市历史记忆与地域特征相和谐、农业风光与农村新貌相辉映的美丽镇村景象。因地制宜发展一批旅游小镇、文化创意小镇、休闲养老小镇、生态低碳小镇和旅游示范村。加快推进黄湾武术文化小镇、川主农耕文化小镇、黑桥中华药博园项目建设。统筹利用惠农资金，加强卫生、环保、道路等基础设施建设，完善乡村旅游服务体系。实施农业景观化工程，建设一批成规模的农业基地，让景观农业、体验农业、绿色食品、养生食品成为峨眉山市乡村旅游的全新特色。

三、提升发展大旅游的整体合力，以政府职能转变推进国际旅游目的地建设

良好顺畅的道路交通设施、安全的社会治安环境、丰富的娱乐和购物环境、完善的市场服务体系、优美的人文生态环境和可靠的医疗保障环境，是旅游业综合性产业特征涉及的具体内容，也是峨眉山市提升发展大旅游整体合力中较薄弱的社会功能形态。峨眉山市过去的城市规划建设、运营管理、公共服务，都是以常住人口数量为基础来布局、决策，并没有考虑旅游人数的增加。加之传统的旅游管理体制主要侧重于行业管理和市场推广，面对产业发展、市场规范、政策协调等重大问题，统筹发展大旅游的能力明显不适应。进入大众化旅游的“自驾游时代”、“高铁时代”背景，越来越多的游客要利用峨眉山市现有的公共服务、基础设施开展自助旅游活动，峨眉山市旅游业发展面临游客需求增长和环境制约的双重矛盾。提升发展大旅游的整体合力，必须推进政府职能转变，才能更好地履行政府职责。

（一）旅游业发展规划要更好地发挥旅游综合带动功能

2013年是峨眉山市的“规划引领发展年”，科学制定了全市旅游服务业、工业、交通、城建、农业和社会民生事业《2013-2016 四年发展行动计划》、《峨眉山市旅游综合试验区发展总体规划》、《城市空间发展战略研究》 和 《城市总体规划》 等，着力解决规划间缺乏衔接、相互割裂的问题。当前，还要进一步争取从旅游业发展的角度增强对交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施等相关规划进行调整和修订的参与权和建议权，确保各项规划建设充分体现旅游业发展要求。抓好构建旅游公共交通运输体系及开展“智慧旅游城市”试点等工作。编制土地利用总体规划、城乡规划，应当综合考虑常住人口和旅游常态人口确定旅游公共服务设施、基础设施配套、旅游实体项目建设用地指标。

（二）进一步研究促进旅游综合改革试点建设的相关政策

国务院 《若干意见》 从带薪休假制度、基础设施建设、财政金融支持、土地利用政策、人才培养五个方面提出了完善旅游发展政策的具体措施，这些政策都会有利于峨眉山市大大改善旅游业的投融资环境以及更好满足游客需求。要抓住先行先试的政策优势，抓好对外合资合作，引进设立外资旅行社，大力拓展入境旅游市场，逐步优化完善外国人72 小时过境免签政策，以及资金的投入、转移支付的支持和旅游购物免税扶持等税收方面政策的支持，文化、休闲、体育、赛事活动方面的配套政策支持。将带薪年休假制度落实情况纳入政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容。

（三）推动建立“大峨眉文化旅游联盟”

2014年，国家发改委批复的成渝经济区成都城市群发展规划中，明确提出了建设大峨眉休闲度假旅游区。同年8月，《大峨眉山旅游区域发展规划》 正式获批。建立“大峨眉文化旅游联盟”，就是区域内各市州对旅游市场的认识跳出行政辖区的限制，进一步加强区域合作，挖掘各自核心竞争力，在规划、线路、产品、营销等方面加强整合对接，在政府、企业、人才、机制等方面形成合力，积极应对旅游新业态挑战，树立“大峨眉文化旅游联盟”品牌，共谋大峨眉区旅游产业跨越发展。要积极培育壮大市场主体，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，推动优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，培育大型旅游企业集团。可以充分利用峨眉山——乐山大佛旅游集团和中信国安等大企业的品牌、资金、渠道、产业经营优势，整合大峨眉区域内的旅游资源，用收购、租赁、合作、入股等方式，组建紧密型的大峨眉旅游集团，拉动大峨眉旅游产业整体发展。

（四）推动旅游发展成果更多进入政府考核体系

积极探索把旅游资源保护和利用状况、旅游业发展状况作为衡量政府工作的主要指标，落实党的十八届三中全会提出的在“完善发展成果考核评价体系，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新等指标的权重”以及“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”方面加快转变政府职能。另外，旅游业发展涉及众多部门，探索通过各职能部门统一授权给一个综合性的旅游执法机构的方式，加强旅游市场综合执法，依法严厉打击“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为，依法严肃查处串通涨价、哄抬价格和价格欺诈的行为，对出现的各种涉旅问题进行及时有效的处理。

四、促进文化与旅游协调发展，以文化大发展大繁荣推进国际旅游目的地建设

旅游需求本质上属于精神文化需求，旅游活动客观上是人们认知社会、感受自然的文化交流，文化产业与旅游产业相互融合已经成为文化旅游业发展的大趋势。要全面把握旅游和文化的相互关系，把旅游业作为丰富人民群众精神文化生活的重要领域、先进文化传播的重要渠道。

（一）以社会主义核心价值观为统领大力培育健康、丰富、包容的旅游文化

系统总结峨眉山市旅游活动和旅游产业发展中禅茶、峨眉武术等优秀传统文化现象的价值内涵，研究建立在文化产品创作生产、文化服务和文化活动中的旅游文化评判标准，发挥峨眉山文化品牌对主流社会价值的传播力和影响力，打造具有峨眉特色、峨眉风格、峨眉气派的文化格局，弘扬社会主义核心价值观。发挥峨眉山文艺奖的示范引导作用，积极推动旅游项目的文化创新，把原真形态的非物质文化遗产融入到旅游项目当中，打造高品质的旅游演艺产品。发挥爱国主义教育基地、博物馆、文化馆等教育功能，做好重要节庆、纪念日峨眉特色文化展演，开展周末广场文艺汇演，传导积极人生追求、高尚思想境界和健康生活情趣。梳理和萃取峨眉传统文化中的思想精华，编辑出版峨眉山历史文化资源书籍。

（二）加强文化旅游精品建设，培育具有鲜明峨眉特色的旅游文化品牌

峨眉山市以其源远流长的佛教文化和独具特色的人文景观享誉中外，是峨眉武术文化的发祥地。近年来，峨眉山市围绕“佛教文化、武术文化、茶文化、民俗文化”四大文化品牌，深入挖掘文化内涵，提升文化品位，以文化提升旅游，旅游传播文化，在与旅游市场的结合中处理好了社会效益与经济效益的关系。以集宋、元、明、清四个朝代的古典建筑风格之大成的大庙飞来殿和亚洲最大的汉传佛教从林禅院的大佛禅院为中心，加快打造古建筑博物馆、道教文化旅游品牌和大佛禅院佛教文化旅游品牌；以举办国际峨眉武术节等一系列有影响的文化体育活动赛事为契机，全力打造峨眉武术文化品牌，形成一批地方特色物产与人文精神有机统一的节庆、旅游、会展品牌；以千古峨眉禅茶养生文化的悠久历史为依托，建设峨眉山景区国内第一个数字化的茶文化旅游体验中心、第一条汇聚十大名茶体验馆的中国养生主题茶街，推进茶旅融合，释放新的休闲方式。

（三）发挥政策导向作用，用好用足相关政策

2009年以来，《文化产业振兴规划》、《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》、《关于进一步加快发展旅游业促进社会主义文化大发展大繁荣的指导意见》 等政策性文件，在加强旅游和文化相关部门合作、开发旅游文化产品、创造旅游文化环境、培育新的旅游文化业态、加强旅游文化的市场推广等方面，推出了一系列政策性措施，用好用足这些政策，对旅游与文化的进一步融合发展至关重要。另外，要按照文化体制改革的目标要求，建立多层次的文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合。支持各种形式的小微文化企业发展，积极引导有条件的文化企业进入旅游市场，为旅游业发展注入新活力。

五、保障和改善民生，以社会事业改革发展推进国际旅游目的地建设

充分发挥旅游业具有大量吸纳中低教育水平的市民就业的优势，将旅游就业规模和新增就业人数作为旅游业发展的重要目标和任务，纳入全市旅游业发展指标体系，实现推进发展旅游与扩大就业并重、旅游增长与就业增长同步。把符合条件的旅游服务从业人员纳入就业扶持范围，落实好相关扶持政策，为农村转移劳动力、城镇困难人员在旅游业就业方面提供更多支持。要加强乡村旅游精准扶贫，扎实推进乡村旅游富民工程，抓好乡村旅游从业人员培训，鼓励旅游专业毕业生、专业志愿者、艺术和科技工作者驻村帮扶，带动贫困地区脱贫致富。

大力发展旅游职业教育，实施“人才强旅、科教兴旅”战略。在“深化产教融合”方面，加快推进峨眉武术文化产业与四川峨眉武术院（峨眉职业教育学校）融合发展，依托四川省峨眉武术体育产业基地，做大做强峨眉武术教育培训、赛事活动、旅游演出、旅游娱乐文化、休闲度假、健身养生、文学艺术和旅游产品八大产业，提升峨眉武术文化影响力。在“校企合作”方面，依托峨眉职业教育学校，加强与高等院校、旅游开发项目企业合作，建立旅游人才教育培训基地。加强旅游学科体系建设，优化专业设置，深化专业教学改革，进一步加强旅游职业技能培训，为高校毕业生和技能型人才在旅游业就业提供更多便利。

规划建设更多更好的健康服务设施，提供旅游和休闲度假重要的公共养生产品。峨眉山市作为峨眉武术发源地、国家级武术之乡以及丰富的中药材资源地和千古禅茶、温泉养生资源地，有条件面向国际国内市场，整合全市优势医疗资源、中医药等特色养生保健资源、绿色生态旅游资源，为养生、体育和医疗健康旅游产品的发展，创造前所未有的市场环境，吸引更多外来人员来峨眉休闲度假、居家养老，推动峨眉山市“移民战略”实施及新型城镇化发展。

六、以生态文明和美丽峨眉推进国际旅游目的地建设

良好的生态环境和自然禀赋是峨眉山市旅游业最具魅力、最具竞争力、最持久的独特资源和宝贵财富。国务院《若干意见》 明确提出“稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用，”要求在2015年底前取得阶段性成果。建立国家公园就是要保护好自然资源、自然和人文景观以及生物多样性，将原来分头归属于不同部门管理的各类自然和历史文化资源，统一到“国家公园”这一体系中来，更好地发挥自然生态系统的生态保护、经济发展和社会服务功能。国家公园制度是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式，是让生态环境与旅游消费达到共存的国际惯例和普遍适用的规律。峨眉山市应充分发挥世界双遗产自然生态、人文景观优势，抓住首批旅游综合改革试点县“在建设生态文明、实现旅游业可持续发展上先行先试”的政策机遇，在健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等方面积极探索、大胆尝试，率先在四川建立国家公园体制，先行一步建设生态文明和美丽峨眉实践范例。这对构建长江上游生态屏障，加快建设美丽四川具有重要作用，并可据此向中央和省上争取生态补偿及其他专项资金，并突破目前各系统“各自为战”、“小打小闹”的局面，促进峨眉山市旅游资源有效保护合理利用和旅游提质增效。