制度化反腐与“司法国家”

季卫东，上海交通大学法学院院长、凯原讲席教授、教育部长江学者特聘教授

自十八大以来，反腐败轰轰烈烈的推进，到目前已经取得了巨大成就。我们可以看到，由于这次反腐动真格、不信邪，民心确实为之一振，当然，我们也要清醒的认识到，这些反腐举措毕竟还是治标的举措。当腐败蔓延到权力结构的顶层，当腐败惩治的对象涉及高官的时候，人们自然而然会把眼光投向制度层面，希望能够采取治本的举措。

十八届四中全会的《决定》可以理解为从治标到治本的一个非常重要的标志。四中全会强调依宪执政、依法治国，就是要从制度上根本解决腐败问题。四中全会《决定》中有一系列这样的内容，比如强调要加快推进反腐败的国家立法、完善惩治和预防腐败的体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的机制，已经着手从制度上来解决这个问题。

从目前已经披露的大量的事实来看，中国的官员腐败主要表现为两种形态：一种形态是从1980年代开始出现的向市场经济寻租，用权力寻租，最初阶段是利用权力倒卖商品的活动，后来又把这种活动延伸到了市场，出现了圈地、垄断能源、把持金融等等。从这个意义上来说，这是一种经济腐败，在经济腐败基础上出现了经济寡头现象。

后来又出现了另外一种腐败，表现为政治腐败，权力本身成为交易的对象，成为一种商品，这个更可怕。特别是徐才厚时代，连军队的高级将领都可以通过买官、卖官的方式来获得。这个结果是非常可怕的，甚至有形成政治寡头的趋势。总的来说，党政官员与企业相勾结的经济腐败、党政官员上下级通过人事权交易相串通的政治腐败是现阶段中国式腐败的两个主要表现形式。

到目前为止，反腐败的主要方式和手段，比如采取党内“双规”、纪委巡视组，这些有力的举措，当然，是非常必要的，也是非常有效的，但是，这些主要还是治标的举措。十八届四中全会《决定》公布之后，治本举措有可能陆续出台，其中涉及权力清单、简政放权，从源头上防止权力寻租。

不言而喻，以简政放权、“负面清单”为基本特征的政治体制机制改革势必与既得利益集团发生不同程度的冲突。因此，改革成败的关键在于如何说服官僚集团。而铁拳反腐的系列举措其实是有助于凝聚国家治理体系现代化转型的共识的。因为在贪官自我辩护的理由里，在对结构性腐败蔓延进行反思的评论里，我们可以不断发现这样的逻辑关系：好的制度使坏人变好，坏的制度使好人变坏。既然大家都认为除了主观恶性之外，制度条件也助长了腐败，甚至是腐败现象愈演愈烈的主要原因，那么，制度改革就变得容易接受了。在这个意义上，治标的举措不仅可以为治本赢得时间，还可以为治本减少阻力。反腐涉及的官员级别越高，人民的不满情绪也会随之高涨，要求制度改革的能量就会不断积累、越来越大。引领改革的政治领袖可以顺势而为，借助民意支持和官员顺从的合力来进一步推动依宪执政、依法治国，把国家治理体系的现代化落到实处。

中央巡视组、纪检“双规”是在现阶段中国的权力格局中反腐的非常有效的霹雳手段，得到民众的热烈拥护，值得高度评价。但是，不得不承认，这样的做法毕竟都还属于特殊的内部程序的范畴。如果反腐举措长此以往始终内外有别并且透明度不高，那就很可能逐渐引起社会的不信任，甚至还会造成侵犯嫌疑人的各种程序性权利的副作用。应该清醒地认识到，如何跳出监察机构叠床架屋的窠臼，让所有违法犯罪行为都统一按照司法程序处理，真正实现法律面前人人平等，是检验依法治国成熟度的一个重要指标。为此，必须改变权力运行机制，通过公开透明的程序公正原则来规范和制约各种权力的行使。基于上述认识，在现阶段不妨提出一个简明扼要的口号，即：从“官僚国家”的旧体制转向“司法国家”的新秩序。

要转向司法国家，必须树立法院和检察院的尊严、权威以及公信力

要转向司法国家，首先必须尽快通过司法改革树立法院和检察院的尊严、权威以及公信力。十八届四中全会决定在最高人民检察院设立反贪总局，通过检察机关推动公益诉讼，就发出了一个很好的信号。由于中国的检察院是对人民代表大会负责的，并非像欧美日等国那样仅仅为司法行政部门或政府的代理律师。中国这样的既有定位有利于建设一个更有权威性的监督和公诉机关。无论是什么级别的高官，只要触犯法律，就必须接受普通司法程序的处理，由检察院进行刑事侦查和提起公诉，由法院定罪量刑，只有这样才能提高司法的威信、增强司法的能力。

法治反腐的裁决权在法院。一般而言，最高人民法院巡回法院的设置不能仅仅着眼于专业性的审判系统，而需要从长计议的顶层设计。决不能把最高法变成各种专业法院的接收站，变成某种“不管法院”。换言之，决不能让最高法在不经意间蜕化成专业法院的终审机关。最高人民法院的巡回法院要么与各地的法院系统进行某种分工和竞合，给当事人寻求司法救济提供更充分的机会。要么作为设置第三审级的抓手，通过“三审制”提高办案质量，克服那种通过审判监督程序规避当事人的诉权或者滥用再审手段的流弊。更重要的是，应该让最高人民法院的巡回法院在处理反腐大案要案以及平反冤假错案中发挥重要作用，以树立其威信。

为了确保检察独立和审判独立，必须建立履行职责的身份保障制度

为了确保检察独立和审判独立，必须建立履行职责的身份保障制度。在新一轮司法改革中，责任制仍然是一项具有关键意义的举措。司法责任制的初衷是通过追究责任的机制保障司法的公正和质量，同时倒逼司法主体的明确化，为司法独立提供必要的前提条件，这是具有合理性的。但是，在各地实践中却出现了过分强调责任甚至终身追究责任的做法，导致了制度演化方向上的偏颇。例如，有些法官为了回避过重的责任负荷而沿袭向庭长、院长乃至上级法院请示汇报的惯例，继续把审判委员会或者审判长联席会议作为挡箭牌，使得去行政化的改革举措消于无形。有些法官故意通过发表少数意见、鼓励调解结案等形式来推卸判断的责任。有些法官在责任分摊比例上斤斤计较。为了克服这类流弊，应该加强公正程序和论证规则对司法者的保护作用，在一定条件下承认法官豁免权。否则，制度化反腐的效果就会大打折扣。

激活人大调查权

对于结构性腐败、制度腐败以及蔓延到权力顶层的腐败防治的最大重点是查明真相，最大难点也是查明真相，通过“双规”，通过刑事审判程序，固然可以查明相当一部分真相，但是很容易受到各种各样的干扰，也很难完全消除人民群众不信任感。所以，有必要启动现行宪法和法律中明文规定的一项制度来处理极其重大的贪腐案件，这就是人大调查权。

什么叫人大调查权？中华人民共和国宪法第71条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告作出相应的决定。第二款规定：调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向他提供必要的材料。与人大调查权相关的条款还包括宪法第3条第3款，关于一府两院对人大负责时、受人大监督的规定。第33条第2款，关于法律面前一律平等的规定，第67条第6项，关于全国人大常委会监督权的规定，第73条关于人大质询权的规定等等。

为什么要提出这样一个观点呢？因为当反腐举措已经触动正国级高官、触动军事委员会负责人时，全国人大及其常务委员会还置身事外，这在现代法治国家是不可想象的。如果采取治本的举措反腐，加强对宪法实施的监督，那么，我认为人大调查权是一个最佳的切入点，因为人大调查权的行使不受违法行为本身的限制，也不受刑事司法程序上的诉罪时效和无罪推定原则的限制，更不受个案的限制。因而，可以更充分的保障公民的知情权，有利于追究当事人的政治责任以及推动政治制度改革和相关的立法。有利于加强全国人民代表大会的功能和权威。

对于正国级的贪腐案件，不仅要追究刑事责任，而且还应该追究政治责任，为此，必须让纪检调查与人大调查并行，我们知道，建设法治政府的一个重要命题是加强依法行政，从而必须相应的加强人民代表大会对行政权力的监控。人大监督权、质询权的行使是必须以调查权为基础的，人大只有在及时而有效的行使调查权之后才能追究相关的政治责任，才能对检察和审判的公正性进行判断，才能切实保障公民的知情权，真正实现信息公开和按司法公开。

所以，有必要在反腐从治标转向治本之际激活宪法第71条规定的人大调查权，成立法治反腐问题调查委员会或者大案要案特别调查委员会。

（作者根据会议发言记录稿整理成稿）

编辑：程新友  jcfycxy@sina.com