闵行：打造专业办案模式

文韬

上海市闵行区人民检察院非常注重提高检察官的司法办案素能

随着2014年检察改革试点工作的启动，上海市闵行区人民检察院继2013年被高检院确定为主任检察官制度改革的试点单位后，再次成为上海市检察系统先行试点的改革排头兵。

完善办案队伍的结构和梯队

作为此次司法改革的重要内容，员额制无疑有利于实现检察官的精英化。试点工作启动后，闵行区检察院召开了分类管理工作专题部署会，根据员额控制目标和本院队伍结构现状，确定人员分类的具体方案。同时，制定了检察官岗位设置规划、岗位意向表和岗位说明书，明确每个业务部门拟配的检察官数量和五年内的超额与缺额情况，全面征询全院干警的岗位选择意愿。强调以办案为中心，提高检察官的地位和待遇，促使一些符合条件的检察官回归办案一线，对于办案队伍的结构和梯队完善起着重要作用。

据了解，以往办案部门的检察官受行政级别所限，想要改善工资、福利和各种待遇，只有通过晋升行政头衔这条唯一的渠道，由此导致很多办案能手被行政的指挥棒所“指挥”：对于身在基层检察院业务部门的干警来说，他们最多只能达到正科级，因此出现了一些在刑检部门的检察官达到了最高行政级别后，往往会选择调至压力相对较小、责任相对较轻的监督部门或综合部门，令主要业务部门出现“青黄不接”的现象。据闵行区检察院参与制定此次改革方案的负责人介绍，该院检察官员额比例虽然控制在34%以内，但检察官的部门分布结构却不尽合理，主要体现在具备检察员资格的资深检察官较多集中在诉讼监督部门和综合部门，而刑检部门的办案人员年龄偏年轻化，不利于人才的培养。实行员额制后，检察官的职务级别与行政级别将逐步脱离，检察官、检察官助理在同等级实行按期晋升，新选任检察官则由市遴选委员会进行择优选任，这对于增强检察官的职业荣誉感，促进检察官回归业务部门具有十分重要的意义。2014年10月，闵行区检察院的每位干警都填写了一张意愿表，根据业务部门先行调整，同时按照个人意愿和组织安排相结合的原则，原本一些在诉讼监督部门的资深检察干警自愿选择回归一线部门。

分类管理的检察官将实行单独职务序列，在待遇和退休年龄等方面相对于普通公务员会更有优势，有越来越多的干警想加入到检察官队伍中。根据闵行区检察院此次回收上来的干警意愿表，目前身在综合部门的具有助检员、检察员资格的干警普遍有回归业务部门的意愿。因此，在顺利推进改革的同时如何确保队伍的稳定性成为考验决策者智慧和勇气的一道难题。为了确保改革平稳有序过渡，闵行区检察院严格按照上海市检察院规定的“老人老办法”原则，结合本院队伍结构状况，对符合条件的检察员、助检员实行分步择优回归，但今后新招录的人员将严格按照分类管理的模式运行，检察辅助人员、司法行政人员等将来原则上就不能跨部门交流。

“最靠谱的把关人是自己”

“谁办案，谁决定，谁负责”是检察官办案责任制的基本原则，早在2011年，闵行区检察院在上海市检察院的指导下便开始着手探索检察官办案责任制，为凸显检察官的办案主体地位，闵行区检察院构建了办案组织模式，在业务部门设置了26个主任检察官办案组，办案组按照序号依次排列，每组分别由一名主任检察官、不少于两名的承办检察官和若干名辅助人员组成，以此作为该院的基本办案组织模式。同时，为了保证办案效率，主任检察官办案组还实行专业分工，形成了包括“轻微刑事案件、金融和知识产权案件、职务犯罪案件、未成年人案件”等专办小组。

办案有了决定权意味着身上的责任也重了，配合主任检察官制度，此次改革强调了检察官办案质量的终身责任制。为确保办案质量，闵行区检察院按照“好中选优”的原则，注重配强主任检察官队伍，规定主任检察官必须是具有十年以上法律工作经历或者省市级以上业务标兵称号的检察员。在该院现有的26名主任检察官中，具有全国或省市级业务标兵称号的共11名，占42.3%，形成了一支高素养的检察官领军队伍，为提高司法办案质量提供了有力保障。另一方面，办案质量的终身责任制也逼出了干警的办案独立能力与更强的责任心，据主任检察官刘莉介绍：以往由于担心个人承担责任，部门内的其他主任检察官遇到没有把握的案件时，往往首先想到的是向部门领导汇报，如果部门领导也拿不准就又向分管检察长汇报，甚至启动检委会程序。如今80%的案件都必须主任检察官自己拿主意，随之而来的变化是请示汇报少了，思考查阅多了，到领导办公室少了，到看守所多了。“专业、独立、公正、责任”为核心的司法理念日渐成为共识，与此同时办案效率也得到了有效提高，如2014年1月至8月份，闵行区检察院受理审查起诉案件的平均审结天数同比缩减了7.5天，且自这项制度实行以来，全院无一起错案，法律监督工作也展现良好势头。

据了解，司法改革试点前期，闵行区检察院以主任检察官办案责任制为主，随着分类管理的推进和检察官队伍的专业化、职业化和精英化，目前正逐步探索向检察官办案责任制的过渡，从而突出检察官的办案主体地位。截至2014年11月，闵行区检察院根据上海市检察院出台的各项指导意见，先后启动了对《检察官办案责任制实施办法》、授权清单、考核办法等相关制度的修订工作，以推动检察官办案责任制的尽快落实。

爱“挑刺”的案件评查员

51岁的冯又鹤是闵行区检察院的专职案件评查员，2013年由侦监部门调至案件管理部，走进他的办公室时，他正忙着编写第四季度的《案件质量评查报告》。按照冯又鹤的话，他的工作就是给主任检察官所办理的案件“挑刺”。每季度对每名主任检察官所办理的案件进行评查是冯又鹤的日常工作，通过一系列理论和实践探索，以往决定者不办案、办案者无决定权的状况得到了改变，在突出检察官主体地位、合理授权的条件下，如何对检察官进行有效的监督制约，完善主任检察官的退出机制也成为此次改革不得不考虑的方面。为此闵行区检察院加强了内部监督机制，具体说来，首先是坚持检察长对检察工作的统一领导，该院修订了《主任检察官办案责任制实施办法》，明确主任检察官办案责任制必须在检察长的领导和授权下进行，主任检察官必须服从检察长的指挥、决定和命令，必须执行检察长和检委会的决定。同时，依据该院的《审查批捕、起诉案件质量风险控制实施办法》，主任检察官可以决定三级及以下风险的案件，而四级以上风险案件则必须报请分管副检察长，如意见存在分歧，分管副检察长可以直接改变主任检察官的审查意见，这样实现了既大胆放权，又确保权力不被滥用;其次是建立办案组织内部的监督制约机制，在坚持主任检察官主持办案组工作的同时加强办案组织成员之间相互监督和工作制约，在办案组内部，普通承办检察官在对外作出法律决定前须报主任检察官审核，检察官的审查意见和主任检察官的审核意见都要书面明示，当两者意见发生分歧时，主任检察官无权直接改变检察官的决定。如果主任检察官认为确有错误的，可以提请分管领导、检委会进行商议、处理;最后是强化案件管理对执法办案过程的监督制约，该院建立了案管部门统一分案制度、办案质量督查与评议、法律文书专人审核、检察官业务考核、联席会议、重要文书备案管理等机制，如该院制定了《案件质量评查工作规定（试行）》，规定批捕后犯罪嫌疑人被不起诉、撤回起诉或不再移送起诉、诉判不一或撤回起诉、监督立案到案件最终未作刑事案件处理等十类案件为必须评查项目，其他案件则必须随机抽取不低于5%的比例进行评查，所产生的案件质量评查的结果将记入干警的执法档案，并作为对主任检察官和其他办案人员办案质量考评以及优质次质案件评选的重要依据，如果连续两年业务考核评定为基本称职及以下等次，将会被免去主任检察官职务。

回顾上海市闵行区人民检察院三年多的探索、试点进程，闵行区检察院检察长潘祖全这样说道：“假如说，我们闵行区检察院当初选择改革，是为了应对人案矛盾突出问题、减少案件审批流程、提高办案效率的话，那么，经过三年多的探索实践，我们已经初步建立起了在检察长授权下，以主任检察官为办案责任主体的执法办案组织形式，凸显了检察机关的司法属性。同时，也培养和造就了一批专业化检察人才。这项制度的创新性、功能性，使我们受益匪浅。此次改革试点的实施必将使检察工作更加符合司法工作规律，符合依法独立公正行使检察权的新要求，符合人民群众对司法公正的新期待。作为试点单位，我们一定不负重托，再接再厉，不断开拓，攻坚克难，立志当好司法改革的先行者！”