利益集团视角下清代治理黄河三角洲地区水患思想的分析

张小云

(中国石油大学胜利学院 基础科学学院,山东 东营 257000)

利益集团视角下清代治理黄河三角洲地区水患思想的分析

张小云

(中国石油大学胜利学院 基础科学学院,山东 东营 257000)

咸丰五年(1855年)黄河改道在山东利津入海。从山东利益出发,山东巡抚为代表的官僚集团提出了复故道的主张;从江南地区的利益出发,苏皖地区官僚集团提出了黄河顺山东利津入海的主张。围绕黄河改道问题,双方展开了长达30多年的争论。因为清政府面临着内外交困的境况,从国家利益出发,清政府支持黄河顺山东利津入海的主张,进一步加速了近代黄河三角洲的延伸。

清代;利益集团;黄河改道;黄河三角洲

利益集团是国家政治中的重要元素之一。咸丰五年(1855年)黄河在铜瓦厢决口,关于黄河的流向问题,山东地区官僚提出了黄河复故道的思想;江南官僚集团提出了黄河顺山东利津入海的主张。双方围绕本地区的利益对黄河改道问题一直争论不休,长达30多年之久。从国家政府的利益出发,黄河从山东利津入海符合了清政府当时的现实需要。

一、利益集团的概念

利益集团又称为利益团体、压力集团或院外活动集团,它涉及社会学、政治学以及经济学等不同的学科,是一个综合性的概念范畴[1]。从18世纪开始,美国的一些政治学家研究利益集团在政治和社会中的作用。

不同学者对利益集团的内涵有不同的界定。耶鲁大学政治学教授罗伯特·达尔指出:从广义上说,任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人,就是一个利益集团[1]。中国学者认为,利益集团是指“为了争取或维护共同利益,以一定方式组织起来,致力于影响国家政策的人或团体的集合”[2]。

利益集团主要有两个共同点:一是作为利益集团的成员或一分子,他们必须具有共同的利益,即利益是他们联接的纽带;二是具有共同利益的成员,为谋求共同利益的实现,需要共同努力争取[3]。

二、利益集团视角下治理黄河三角洲地区水患的思想主张

咸丰五年(1855年)黄河在铜瓦厢决口,夺大清河北上,在山东利津入海。以后黄河多次决口,山东地区成为黄河水患的重灾区。围绕着黄河是北流还是复黄河故道问题,从地方利益集团出发,以山东地区为代表的官僚集团和江南地方官僚集团提出了不同的治河主张。

(一)以山东巡抚为代表的官僚集团主张黄河复归故道

主张黄河复归故道的主要有山东巡抚丁宝桢、东河总督李鹤年等人。同治十一年(1872年)山东巡抚丁宝桢疏陈束黄河由利津入海不便数端。他认为“寻以筑堤束黄恐济运仍无把握,论复淮故道以维全局,输言黄河入海故道。”[4]119他指出黄河复归故道的四点好处:“就现有之河身,不须弃地业民,其便一。因旧存之堤案培修,不烦创筑,其便二。厅汛裁撤未久,制度犹可查考,人才亦尚有遗留,其便三。漕艘灌塘渡黄,不虑阻阖。即船数米数,逐渐扩充,无难徐复旧归,其便四。”[4]122

光绪九年(1883年),黄河泛滥频繁,山东巡抚陈士杰提出了马颊河以分减黄流。光绪十二年(1886年),山东巡抚张曜提出利用淮徐故道分水三分,以减轻下游水患,称黄河全河挽归故道,势难实行,分水入两河,事尚可办[5]。两江总督曾国荃反对分流说,他指出：“今以三分入南河,窃恐伏秋为灾则有余,春令济漕则不足。”[6]89因为黄河水患不断,需要及时治理,修筑堤坝;二是分流主张遭到了各地实力派的反对,以后分流思想和复故道主张日趋一致。

(二)江南地方官僚主张顺山东利津入海

同治十年(1871年),宾部主事蒋作锦条议束水由利津入海。他指出“略言山东境内黄水日益泛滥,运河日益淤塞,治之之法不外两策,……一就黄河现到之处筑堤束水,由利津入海”。他指出，“今既北徙,恐欲令南行而不易,莫若即就东境筑堤束水,斯为顺水之性而事半功倍。”[4]118同治十二年(1873年)，时任直隶总督的李鸿章坚决反对黄河复故道说,他指出三条理由:“一是淮徐旧道年来避水之民移往其中,村落渐多,禾苗无隙。若挽地中三丈之水跨行于地上三丈之河,其停淤待溃,危险莫保。二是今即能复故道，亦不能骤复河运。三是粤捻诸逆鼠扰曹济,几无虚日,未能过河一步,而直东北岸防堵有此凭依,稍省兵力,更为畿辅百世之利[7]47。”光绪时期朝臣翁同龢、潘祖荫,督抚曾国荃、卢士杰等主张黄河在山东入海。翁同龢和潘祖荫联合拟就《请筹堵郑州决口并设法补救疏》,历述黄河复归故道有“二大患”和“五可虑”。翁同龢的上书影响了光绪帝对黄河改道的决策。光绪十三年(1887年)颁布上谕“黄河筹复故道,迭经臣工条奏。但费巨工繁,又当郑州决口,……于故道之宜复,但止空论其理,语义意疏,其一切利害之轻重,地势之高下,公用之浩大,时日之迫促,并未全局通筹,缕时奏覆。”[5]

三、利益集团视角下治理黄河三角洲地区水患的争论

(一)从国家集团利益立场上,清政府支持黄河顺山东利津入海的主张

咸丰五年(1855年)黄河在铜瓦厢决口以后,清政府内部围绕新旧河道问题展开了争论,这场争论延续了30多年。在这30多年的争论中体现了利益集团的重要性。两利相权取其重,两害相权取其轻。从国家利益出发,清政府对黄河的治理退出了国家战略的重心位置。

治理黄河是关系着国计民生的大事。清初,康熙把三藩、河务、漕运作为治国的三件大事。然而,清中期以来,政局腐败不堪,社会矛盾尖锐。尤其是鸦片战争以来,清政府面临着三千年来未有的变局。农民起义、大量的战争赔款使清政府财政空虚,经费日益不足,国力逐渐衰弱。在面临内忧外患、国弱民贫的形势下,清政府又兴办洋务运动,用于治理黄河的经费更是微乎其微。从维护清政府利益出发,筹防为先成为清政府政治决策过程中的首选治理方案。所以,清政府采纳了黄河顺山东利津入海的主张。黄河新旧河道的争论使河务在清政府国家发展中退出了国家事务的核心圈。地方集团在河务治理中发挥着越来越大的作用。

(二)从地方利益集团出发,地方政府展开了新旧河道的争论

黄河在铜瓦厢决口,山东十府之中就有五府二十余州县受灾,灾情在六分以上的村庄达7 161个,受灾六分以上的灾民愈七百万人[8]。更可悲的是,黄河在山东利津入海之初,没有河床,黄河水漫流成灾,危害越来越严重。因为目睹了黄河水患给山东人民带来的灾难,以山东巡抚为代表的利益集团主张黄河复归故道。丁宝桢在上书中提出黄河由山东入海的四点坏处:“弃地居民不知亿万,作何安插,是有损于财赋者一。临水筑堤,则必须迁避,是有难于建置者二。倒灌堵遏,则水无所归,是有防于水利者三。滩池间被黄水淹没,产盐日绌,是有碍于盐纲者四。”[4]120

黄河从山东利津入海,使苏皖人民免遭黄河水患之灾。当时,两江总督、东河总督、漕运总督反对黄河复故道。两江总督李宗羲指出：“今则东省之决口不堵,江省无措手之处。徐淮扬之害固无止期,即就山东一省言之,南之曹济各属,久为泽国,北之齐河利津一带,亦皆岌岌不可终日。大损于江省而毫无益于东省。”李鸿章也曾说过:“河在东虽不亟治而后患稍轻,河回南即能大治而后患甚重。”[6]91由此可以看出,江南官僚主张黄河顺山东利津入海,牺牲山东利益来保全江南地区的利益。

主张黄河复归故道以山东利益为主,主要目的是避免黄河在山东泛滥,恢复漕运;主张顺山东入海，则以苏皖利益为出发点,理由是复故道工程耗资巨大,在山东入海以此来发展海上运输。山东江苏两省人民从自身利益出发,希望黄河从对方境内入海,“东民身被其灾,痛心疾首,日盼河之南徙,犹之江南之民万口一声,日冀河之北流。”[6]91双方争论30多年,在一定程度上延误了对黄河的治理,给黄河岸边人民带来了严重的灾难。

这场争论实质是一场地方集团利益之争。地方利益集团的力量发生改变,在一定程度上影响清政府的治河措施,同时影响到清政府的河务方针。由于清政府治理黄河的意见不统一,没有形成一致的治理黄河的方案，因而劝导黄河两岸百姓筑堤防水。因为受物力财力的限制,河堤窄而单薄,难容水泄水,经常决堤,造成了黄河“愈治愈坏”的情形。

四、利益集团视角下治理黄河三角洲地区水患思想的结果

黄河决口是关系到国计民生的大事,无论是堵口，还是疏通，都刻不容缓。而清政府面对黄河水患,既不是积极堵口,又未完全放弃堵口,任凭黄河水泛滥。这种无防无治的态度给山东人民带来了严重的灾难。但是面对自身的利益,清政府又不得不被迫选择遵循黄河本身的变迁规律。

一是从清政府面临的国内局势看,复故道思想不符合清政府利益的需要。黄河在铜瓦厢决口之初,处于漫流状态,给山东人民带来了严重的灾难,黄河改道的局面基本定型。山东巡抚丁宝桢提出黄河复故道的主张,清政府当时并没有否定该主张,但是从当时黄河水患遗留的问题可以看出,从咸丰五年(1855年)黄河在铜瓦厢决口到同治十一年(1872年),已经有17年的时间,原黄河故道已被严重破坏,丁宝桢提出黄河复故道的“四便”看似合理,实际上是不合理的。“一是挑浚南河,总须数百万金,巨款难筹;二是堵荥泽与堵兰阳势难同时并举;三是添募数十万之丁夫,聚集沿黄数十里间,倘驾驭失宜,遂生事端。”[9]

的确如此,黄河改道已17年,当时国内局势动荡不安,农民起义方兴未艾,求强求富的洋务运动正在进行,清政府没有精力顾及河务,更谈不上筹划上千万人力、物力堵决口复故道。同治十二年(1873年)李鸿章在奏折中说:“旧河身高,决口以下,水面二三丈不等。如欲挽河复故,必挑深引河三丈余,方能吸溜东趋。”光绪十三年(1887年)两江总督曾国荃指出：“豫省约估规复故道工程,以堵筑铜瓦厢合龙大工为巨,修堤挖河次之,约共需银二千二百万余两。”[6] 90复故道工程量巨大,耗资太多。清政府在局势困顿的情况下,无论是物力还是财力,均不充裕。首先从经济状况来看,一系列不平等条约的签订，使清政府财力困乏,治河经费日趋缩减;其次从内忧外患的困境来看,国内农民起义不断,外国列强侵略日甚一日。顺山东入海的主张比较符合清政府统治局势,尽管复故道论与改道论进行了激烈的争论,但最终结果是黄河顺山东利津入海,推动了黄河三角洲的孕育和发展。

二是黄河顺山东入海的主张的现实依据充分。主张黄河山东入海的江南官僚集团不仅指出复故道工程量大,耗资多,同时他们还提出黄河顺山东入海有利于发展海运。在同治二年(1863年),曾国藩就提出：“今则漕船尽坏,将欲全部修复,需银欲尽三千万两,既难筹此巨款,又值黄河北徙、运道久淤之后,又值泰西就抚、海道畅通之时,由江、浙、闽、广以达天津,出入洋面如履户庭,揆之天时人事,自须全废河运,概行海运。”[6]90黄河在铜瓦厢改道后，漕运几乎衰败,“运河黄淤岁积岁挑,亦难久行。”[7]48主张黄河在山东入海可以发展海运在当时有一定的可行性。黄河复故道以黄河北流会影响漕运为理由就显得微弱。事实上,明清时期,大运河是漕粮运输的主要通道。嘉道年间,漕运弊端丛生,积重难返。但清政府并不打算放弃漕运。但黄河无论是南流还是北去，都会影响漕运,改道派论据充分,清政府接受了漕运废弛的事实。因此,复故道派主张恢复漕运没有得到清政府的赞同。

黄河在光绪时期有12年发生决口,严重破坏了当地人民的生活和生产秩序。为解决黄河水患,光绪帝广求治河方略。复故道派和黄河顺山东入海派进行了激烈的争论。光绪十三年(1887年)黄河在郑州决口,张曜提出“山东河淤愈高,黄流实难容纳,拟请乘势规复河南故道”。[7]47他还进一步指出了黄河水患对山东带来的破坏,比较了山东、江苏两省河身等情况,“故道河身深广,(旧堤)两岸空旷,尽可移居,较之东省被水村田庐墓,轻重难易,何止百倍。”[6]91

复故道主张遭到了翁同龢、潘祖荫等人的极力反对。翁同龢指出“至黄水南注,有二大患、五可虑。黄注洪泽,而淮口淤垫,久不通水,……今忽加一黄河,必不能保。大患一。洪泽淤垫,高家堰久不可恃,黄河势悍,入湖后难保不立时塌卸。……东南大局,何堪设想!大患二。里下河为产米之区,万一被淹,漕米何从措办?可虑一。即令漕米如故,或因黄挟沙垫运,不能浮送。……且山东本借黄济运,黄既远去,沂、汶微弱,水从何出?河运必废。可虑二。两淮盐场,胥在范公堤东。范堤不保,盐场淹没,国课何从徵纳?可虑三。颍、寿、徐、海,好勇斗狠,小民荡析,难保不生事端。可虑四。黄汛合淮,势不能局于湖潴,必别寻入海之道,横流猝至,江乡居民莫保旦夕。可虑五。”[10]翁同龢的上书现实依据充分,指出了黄河复故道的危害,复故道主张最后被搁置。

除此之外,黄河水患发生后,迟迟不愿堵口的原因就是担心十几万民众聚集于河岸,一旦失控,就会出现大乱,使清政府的局面雪上加霜。特别是捻军已经长驱直入山东,引发了山东大规模的民变。灾民以及饥民组成山东起义军与捻军共同反清,使山东黄河流域成为北方最动荡的地区之一。太平军被镇压后,19世纪末的民教冲突席卷了华北。长期的水灾无疑是引起清政府局势动荡的原因之一。

最后我们还可以看出,在这场利益集团对决中,复故道派群体力量远远小于改道派。因为晚清中央重臣曾国藩、李鸿章、曾国荃等人反对黄河复故道的主张。而主张复故道论的中央官员人数少,力量微薄,大多数是山东巡抚或者外省官员。因此,这样的群体力量根本不可能与改道派抗衡。在黄河改道的争论中,主张黄河复故道的主张处于劣势是难免的。

纵观两个地方利益集团的对决,他们分别从山东地区和江南地区的利益出发,提出了不同的治理黄河三角洲水患的方案,并且争论了30多年,在清代历史上堪称奇迹。双方均把目光停留在本地区的利益上,缺乏全局意识,对于黄河水患的根源不了解,提出的治理方案只能暂缓黄河水患的发生。从维护统治者的利益出发,清政府最终支持黄河顺山东利津入海的主张,从更高层次上讲是站在政府利益的角度。双方争论的结果是河务在清政府发展战略中退居次要地位。

但事实上,清政府对黄河改道的事实已经认可。黄河改道不是江南地区官僚的胜利,也不是清政府的抉择,而是黄河长期治理不当的结果。因为黄河上游挟带泥沙多,导致黄河下游淤积,造成黄河泛滥。“由山东视黄河,黄河只在山东;由中国视黄河,则黄河尚不在山东者,安知山东黄河之患,非从他处黄河而来?故就中国治黄河,则黄河治;若就山东治黄河,黄河终恐难治。”[11]从治理黄河水患可以看出,国家的实力与河务是息息相关的。国家实力弱,河务陷入瘫痪境地;反过来,河务治理不当,影响到国家的发展。

[1] 吴建华,赵莉清,查丽艳,等.利益集团理论研究综述[J].理论导刊,2010(11):93.

[2] 段秀芳.关于中国的“利益集团”的概念辨析[J].中共南京市委党校学报,2008(3):26.

[3] 徐加根.利益集团理论研究综述[EB/OL].[2015- 09-25]. http://wenku.baidu.com/view/1e06464b79563c1ec5da71fa.html?re=view.

[4] 山东省利津县地方史志编纂委员会.利津县志:民国卷[M].北京:东方出版社,1990.

[5] 高中华.山东巡抚与黄河治理——兼论晚清时期河政体制的变化[J].江苏大学学报:社会科学版,2012(1):37.

[6] 王林,万金凤.黄河铜瓦厢决口与清政府内部的复道与改道之争[J].山东师范大学学报:人文社会科学版,2003(4).

[7] 方建春.铜瓦厢改道后的河政之争[J].固原师专学报,1996(4).

[8] 李文海.中国近代灾荒[M].上海:人民出版社，1994:14.

[9] 贾国静.黄河铜瓦厢改道后的新旧河道之争[J].史学月刊,2009(12):59.

[10] 赵尔巽.清史稿[EB/OL].[2015- 09-22]. http://www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/125.htm.

[11] 夏明方.铜瓦厢改道后清政府对黄河的治理[J].清史研究,1995(4):50.

[责任编辑] 李志强

2015-10-25

山东省教育厅高等学校人文社科计划项目(J14WE55)

张小云(1973—),女,山东东营人,中国石油大学胜利学院基础科学学院讲师,硕士,主要从事中国近现代政治制度史、黄河三角洲生态文化研究。

10.3969/j.issn.1673-5935.2015.04.019

K250.6

A

1673-5935(2015)04- 0071- 04