完善我国食品安全监管体制的探讨

孙延华，李尔彬

（1.哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150027；2.东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040）

完善我国食品安全监管体制的探讨

孙延华1，李尔彬2

（1.哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150027；2.东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040）

一段时间以来，我国食品安全事件频发使得食品安全问题受到了高度关注，追溯食品安全事件频发的根源即食品安全监管体制。因此，应从我国食品安全监管体制存在的突出问题入手，逐步找出相应的解决对策，进而彻底解决食品安全问题。

食品安全；监管体制；风险；预警机制

食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全关系到国计民生，与人类健康、经济发展和社会稳定息息相关。自2003年的阜阳“大头娃娃”奶粉事件以来，我国的食品安全事故逐年呈上升趋势，“苏丹红事件”、“染色馒头事件”、“双汇瘦肉精事件”、“地沟油事件”等等，食品安全一步步跃入人们的视线，成为公众关注的焦点。食品安全事件的接连频发体现了我国食品安全监管的缺失和不到位。引致食品安全问题发生的因素很多，监管体制不完善是最重要的一个原因。

1　我国食品安全监管体制存在的问题

近年来，我国在强化食品安全的方面采取了诸多举措，如设置主管食品安全的政府机关组织体系，制定食品安全相关法律制度等。尽管这些措施使食品安全问题的监督和管理拥有了法律和制度依据，但依然存在诸多问题。

1.1食品安全监管法律法规不完善

虽然我国已经构建了食品安全的法律框架，但缺乏统一规划的食品安全法律法规体系，诸多问题仍然存在。①有关食品安全法律法规缺乏可操作性。到目前为止，我国已颁布食品安全相关法律21部，行政法规40部，但食品安全法律法规中法律层面的立法较少，加之多数立法效力层级较低，只注重于原则性的规定，而缺乏详细的实际操作。《食品安全法》作为食品安全的基本法，其实施高度依赖于行政法规和部门规章，然而相应的行政法规、部门规章等不集中、不统一，使得我国的食品安全法律监管缺乏系统性、有效性。②食品安全有关规定相对滞后。我国大多数食品安全的法律法规立法时间较早，最晚的《食品安全法》及实施条例也是在2009年实施的，这导致相应的监管内容、惩罚力度、责任追究等诸多规定都相对滞后［1］。③食品安全法律法规的处罚力度不够。虽然《食品安全法》及其相关法律法规在一定程度上增强了处罚力度，一旦违法将追究相应的刑事责任、行政责任和民事责任，但与西方国家极其严厉的惩罚力度甚至倾家荡产的违法成本比较，我国食品卫生规定中的处罚是较轻的，威慑力和处罚力度微不足道。

1.2食品安全监管机构配置不科学

①缺乏权威的综合协调机构。这势必会出现监管职能交叉、权责不清的情况，导致各监管机构在行使监管职能时，监管工作的重复和无人管理的缺位现象并存，亟需一个综合机构来协调沟通各监管部门的工作。我国在2003年成立食品药品监督管理局，目的是为了协调各部门职责，但食品药品监督管理局属于副部级编制机构，在对这些正部级部门的管理中开展协调工作可谓是困难重重。2009年国务院又设立食品安全委员会，但作为一个协调机构，未被赋予相应的下达命令权力，因而其在实际工作中起到的作用微乎其微。②食品安全监管机构分散。我国政府为了保障食品安全，提高食品安全监管效率，确立了分段监管的食品安全监管体制，监管部门除了卫生、农业、食药、工商、质检外，还囊括了商务部、科技部、环保部等部门，每个部门负责食品链中一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。而地方层面上，介入食品监管的下属部门更是枚不胜举。多部门、分散的监管主体，不仅造成食品安全监管乏力和监管资源分散，还增加了监管主体间的合作成本，进而增大了食品统筹监管的压力，导致食品监管中越权执法、违规执法、消极执法、监管效率低的状况。

1.3食品安全监管配套机制不完善

①食品安全风险预警机制不健全。减少食品安全事件发生次数的最有效措施就是预防。要想减弱可能引起食品安全问题的风险，事前就应该对食品的安全性进行评价，将食品安全隐患扼杀在摇篮里。但是我国目前还尚未建立食品安全的预警机制，食品安全事故发生后只能采取事后补救的方式。②食品安全评估制度不完善。食品风险评估是有效排除食品安全隐患的重要手段，评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据［2］。但由于监管部门风险评估的意识淡薄以及缺少具体的操作细则，无法预测可能出现的风险，也就无法去除食品安全的风险。

1.4社会监督机制不健全

食品安全监管繁重复杂，不能仅仅依靠政府单独监管，应该让行业协会、食品企业、媒体、消费者等都积极参与到食品安全监管中来，发挥各自优势，共同配合政府和法律进行监督管理，才有可能实现真正意义上的无缝监管。但是在我国的食品安全监管体制中，监管的各个环节都缺乏社会监督。目前尽管食品行业中有些行业成立了行业协会，但协会的运行还很不规范。一些食品生产企业和销售商为了占领市场、降低成本，制假售假，给食品安全造成了极大隐患［3］。食品安全事件的最大受害者是社会公众，彻底治理食品安全问题必须依靠社会公众的积极参与。但现实情况是社会公众参与食品安全治理的积极性较低。其原因是消费者遭遇了食品质量问题，不仅要经历繁琐的鉴定过程，还要花费大量的物质和时间成本，这往往会使消费者望而却步，望门兴叹。同时由于缺乏方便有效的参与监督的渠道，社会公众也无法真正参与到食品安全治理中，也就无法在食品安全治理过程中发挥有效作用［4］。

2　完善我国食品安全监管体制的对策

2.1完善相关法律法规

首先，我国应借鉴美国、日本、欧盟等国食品安全监管的先进经验，建立相对完备的法律法规体系。我国应进一步修改完善现有的食品安全法律及其配套法规规章，整合散见于相关法律法规中有关农产品种植养殖、食品生产、加工、流通、消费等各环节的监管规定，使其具有一致性。其次，严格法律责任制度。为有效规范食品生产者和销售者的行为，增强生产者与销售者的法律责任，多数国家普遍采取的最有效做法是加大惩罚力度。从民事责任的角度加大惩罚性赔偿力度，将道德责任与社会责任法律化；从行政处罚的角度加大处罚力度，应适当提高罚款规定额度；从刑事责任的角度加重制售者个人或企业刑事责任，拓宽刑种适用范围，从严认定食品制售者的行政违法行为［5］。

2.2集中和整合监管机构

首先，明确国家食品药品监督管理总局的地位与职责，并将其在法律中予以规定，明确食品安全委员会及地方各级相应的食品药品监管机构及其职责。其次，集中和整合食品安全监管机构，建立科学的食品安全监管职能体系，进一步理顺部门之间的职能，减少监管机构的数量，减少部门之间协调和沟通环节，将食品监管具体职权集中起来，这对提高行政效率、降低政府的治理成本具有重要意义，同时也能改善部门之间职责分散所产生的漏洞。先可尝试按照品种进行全过程管理，形成“两段式”监管模式，即将分散的监管职能集中于两个部门，农产品的监管由农业部负责，而除农产品之外的食品安全监管则由国家食品药品监管总局掌控，以此解决职能交叉和分散问题。之后将条件成熟的“两段式”监管进一步整合，将农业部门的机构和相关职能并入，逐步形成统一的食品安全集中监管部门，对食品的生产流通到交换消费全过程进行统一监管，解决多头监管造成的不协调问题，提高食品安全监管效率［6］。

2.3健全风险预警和评估机制

首先，构建统一、协调、权威、高效的食品安全风险预警机制。由国家质监部门、地方质监部门、相关行政部门、检验技术机构、大型企业组成统一规划、分工合作、各有侧重、信息共享、反应灵敏的“六位一体”工作体系，通过信息收集、分析评估、预警预报、预案实施、效果评价等一系列程序和措施，形成一整套覆盖食品安全评估和防范的系统，从而将食品不安全因素控制在初始阶段、个体层面和偶发性上。其次，加强食品安全风险评估专家委员会的建设。专家委员会应由农业部、商务部、质检部门、卫生部门及重点高校采取公开透明方式选拔的人员组成，负责食品安全风险评估的监测和评估工作。

2.4健全社会监督机制

为了充分调动社会各方面力量参与食品安全监督的积极性，应该建立政府、生产和销售企业、消费者组织及中介组织间相互沟通的机制，通过沟通来加深理解、寻求共同解决食品安全关键问题的办法。行业协会可以约束行业内的企业，政府应大力扶持行业协会的发展，赋予其一定的监督职权，鼓励其推行行业联盟标准和行业自律准则，食品企业只有经食品行业协会认可才可进入这一行业。为了增强消费者的食品安全意识，普及食品安全知识，政府应该通过各种媒体、互联网课堂、相关行业组织的社会课堂以及社区讲座等开展食品安全宣传，使食品安全观念深入人心［7］。同时，建立多元化的食品安全监管举报方式，除传统的举报、投诉、建议、听证会等，还可建立手机微信、在线调查、管治论坛等电子化的参与方式，这些新的参与方式既能拓宽公众参与监管的渠道，也能使政府监管部门及时了解公众的意见，良好维护公共利益。

［1］肖灵敏，刘扬.论我国食品安全监管体制的完善［J］.长春理工大学学报（社会科学版），2014（2）：26-27.

［2］高彦生，宦萍.美国FDA食品安全现代化法案解读与评析［J］.检验检疫学刊，2011（3）：58.

［3］张晓涛，孙长学.我国食品安全监管体制：现状、问题与对策［J］.经济体制改革，2008（1）：47.

［4］钟金铭.食品安全治理中多元治理主体间的互动协作关系［J］.云南社会主义学院学报，2014（4）：349.

［5］崔卓兰，赵静波.我国食品安全监管法律制度之改革与完善［J］.吉林大学社会科学学报，2012（7）：107.

［6］陈永法，李倩怡，吴幼萍，等.我国食品安全监管体制发展历程及改革现状探讨［J］.食品工业科技，2014（6）：34.

［7］徐丹.食品安全监管公众参与机制的完善［J］.黑河学刊，2012 （4）：74.

［责任编辑：付佳］

Discussion on Perfection of Food Safety Regulatory Mechanism

SUNYan-Hua1，LIEr-Bin2
（1.Finance and Public Management College of Harbin University of Commerce，Harbin Heilongjiang 150027，China；2.College of Economics and Management of Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang150040，China）

For some time，food safety incidents frequentlymakes that food safety issues have been highly concerned in China，the root causes of frequent food safety incidents is food safety supervision system. Therefore，we should startwith theoutstanding problemsof food safety supervision system in China，and find out the corresponding countermeasuresgradually，and then solve the food safety problems thoroughly.

food safety；regulatorymechanism；risk；warningmechanism

TS201.6

A

1673-5919（2015）06-0058-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.06.022

2015-10-24

黑龙江省教育厅2014年度人文社科研究项目资助（12542057）

孙延华（1973-），女，黑龙江哈尔滨人，博士，从事公共政策、城市改革方面研究。