对国有林区停伐后扶持政策的研究——以小兴安岭伊春林区为例

马明芹，王明义，黄　清

（1.伊春林业干部学校，黑龙江伊春153000；2.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨150040）

理论研究

对国有林区停伐后扶持政策的研究
——以小兴安岭伊春林区为例

马明芹1，王明义1，黄清2

（1.伊春林业干部学校，黑龙江伊春153000；2.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨150040）

全面停止天然林商业性采伐后，国有林区面临着财政收入减少、经济增速下滑等问题，经济发展缓慢。进入经济发展新常态，又面临着多方面的挑战，仅靠自身的力量实现转型跨越，可谓是困难重重。政府强化对停伐后的国有林区进行政策扶持，是促进国有林区增强自我发展能力的重要途径。以小兴安岭伊春林区为例，分析强化对国有林区停伐后政策扶持的必要性，从六个方面提出相应的建议措施。

国有林区；政策扶持；市场化

小兴安岭伊春林区作为我国重要的生态功能区，自2013年停伐以来，财政收入减少、经济增速下滑、建设资金短缺、债务包袱沉重、政企分开困难等问题，直接影响林区经济发展。进入经济发展新常态，又面临着速度变化、结构调整、动力转换等方面的挑战，仅靠自身的力量实现转型跨越，可谓是困难重重。增强区域发展的恢复力是促进伊春这座森林资源枯竭型城市健康快速发展的重要途径，政府要强化对停伐后国有林区的政策扶持。

1　强化对国有林区停伐后政策扶持的必要性

1.1从林业的自身发展阶段看，强化对国有林区停伐后的政策扶持是历史必然

在很长的一段时间里，尤其在以木材生产为主的阶段，人们把林业定位为自给自足、自我维持发展的经济产业，国有林区不需要国家公共财政的保护支持，反而剥夺林业剩余以推动工业化［1］。如伊春林区自1948年开发建设以来，在我国工业化初期，共为国家提供优质木材2.4亿m3，累计上缴利税、育林基金等70亿元（按1980年不变价格），是国家同期投资的5倍，为国家经济建设作出了巨大贡献。然而，由于长期过量采伐，伊春林区也付出了沉重代价，出现了“资源危机、经济危困”的局面。而今，工业已发展成为我国的主导产业，2014年经济总量已达到63.3万亿元，政府财力大力增强，具备了工业反哺林业的物质基础。为实现国民经济的协调发展，必须在林业发展中贯彻公正发展的理念，通过加强对林业的保护，促进生态公平，扭转林区发展滞后的局面，改善林区职工生活水平偏低的状况，改变区域经济的不平衡状况，政府对停伐后的国有林区进行政策扶持正逢其时。

1.2从林业的自身特点来看，强化对国有林区停伐后的政策扶持是战略需求

从林业的基础性特点来看，林业作为推动林区经济社会发展的重要载体，是依附于广大林区的重要实体经济形态。林业所提供的生产要素、文化产品、生态产品等，相对于其他产业而言具有不可替代性，是保证经济稳定增长、维护社会稳定、维护国家生态安全的重要基础。为保证林业的这种基础性地位，政府必须提供有效的政策扶持。

从林业的弱质性特点来看，林业具有自然再生产的属性，自然风险与市场风险并存，致使林业发展面临着高风险。林业对土壤、气候、地形等因素的依赖性很强，因此受自然条件的影响较大，一旦遭受干旱、洪涝、火灾、病虫害等自然灾害，会造成森林大面积毁损，有的甚至难以恢复，使林业经营者受到很大损失。并且林业所生产的很多产品具有鲜活性，承受着很高的市场风险。由于林业的经营周期长，资金回收慢，自然风险高，投资收益低，林业对社会资本的吸引力不大，尤其是在当前我国工业化和城镇化推进时期，林业积聚生产资源要素的能力较差。必须通过加大对停伐后国有林区的政策扶持，推动各种积极的生产要素向林区集聚，全面提升生态林业民生林业的发展水平，这是促进林业这一国民经济基础产业部门可持续发展的战略需要。

1.3从林业的公益性来看，强化对国有林区停伐后的政策扶持是现实需要

林业的公益性，使国有林区满足了人民群众日益增长的对优美环境和优质生态产品的现实需求。小兴安岭伊春林区作为一道天然生态屏障，一方面，保障着我国东北地区乃至东北亚地区的生态安全，持续发挥着涵养水源、保育土壤、碳汇服务、改善空气质量、维护生物多样性、提供景观游憩服务等生态服务价值。据《伊春市森林与湿地资源价值评价》（2012年）显示，伊春提供的生态服务中，43%贡献于全球和全国，23%贡献于区域，伊春当地享用34%。然而，由于长期的过量采伐，伊春林区的森林资源濒临枯竭，整体生态功能脆弱。与开发初期相比，伊春林区的森林面积减少了12.5%，涵养水的能力下降34%，为大江大河提供供水能力下降20%［2］，净化空气、保持水土等生态功能也下降严重，绿色屏障作用随之减弱，旱涝、火灾等自然灾害频繁发生。可见，为增加伊春林区提供生态产品的能力，政府必须强化对国有林区停伐后的政策扶持。

2　强化对国有林区停伐后政策扶持的建议

2.1稳步推进林业体制改革，增强国有林区发展的内生动力

伊春林区自开发建设以来，一直实行政企合一体制，其弊端主要表现为：企业办社会负担重，政府职能不能有效发挥，地方建设长期滞后，历史遗留问题突出等，这些问题的存在严重制约了国有林区的经济社会发展，推行林业体制改革势在必行。2015 年2月中央出台的《国有林区改革指导意见》提出，打破政企合一、企资合一、企社合一的格局，剥离企业的社会管理和办社会职能，移交给地方政府承担。

伊春林区要抓住这难得的历史机遇，彻底解决好林业体制问题。一方面，落实《国有林区改革指导意见》，选择林业局搞好“黑龙江省森工总局先行改革试点”，“政企分开、管办分离”改革试点，以及营林体制、苗木生产经营机制改革，成功后，在其他林业局推开。另一方面，政府要以化解地方债务的“输血”代价，增强国有林区自我发展的“造血”功能。当前伊春林区已进入历史还债高峰期，需要较大资金去偿贷，发展的支撑力和民生保障力严重不足。伊春政府借鉴内蒙古分离企业办社会的经验，以“输血”代价，给予投资支持，帮助化解地方债务，并采取政府主导、多方投资、市场化运作的模式进行建设管理，增强国有林区自我发展的“造血”功能。

2.2积极推进市场化改革，增强林业企业发展活力

分离企业办社会职能，是理顺生态保护建设与企业经济发展体制、机制的关键。通过推进市场化改革，推动林区社会融入地方、经济融入市场，使林业企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

①按照职能归位的改革方向，将林区基础公共设施建设管理纳入属地整体建设规划和投资范围，将林区已建成的等级公路、文化广场、镇区道路等公益基础设施移交属地政府维护管理［3］，按政府主导、多方投资、市场化运作的模式进行建设管理。

②发展混合所有制经济，促进营林、采伐、加工、服务等林业企业投资主体多元化，不论是国有资本与还是社会资本，给予同等待遇，实现有进有退。

③林业企业采取灵活多样的经营方式，出资人可自主决定经营方式，根据自身实际情况，可采取独资、控股、参股或全部转让股权或其他方式经营。

④在国有资本独大的企业，通过建立股东会—董事会—监事会“三权分立”的法人治理结构，形成清楚的利益机制和决策机制，在确保企业生产经营活动有序、有效进行的同时，为企业长期稳定的发展奠定坚实的制度基础。

⑤稳步实施公共资源配置市场化改革，通过采取BOT、PPP等市场竞争方式，在公用事业领域引入民营资本，促进公共资源的优化配置。

2.3加快建设木材资源战略后备基地，推动国有林区形成新的林业发展模式

目前我国木材的对外依赖度高达50%［4］。森林资源的稀缺性和经济社会发展对木材刚性需求的矛盾日益尖锐。伊春林区作为我国重要的木材生产基地，自新中国成立以来，国家建设所需的木材有1/10出自这里。全面停止森林采伐后，伊春出现了木材“断供”的局面，这加剧了全国木材的供需矛盾。而加强木材资源战略后备基地建设是缓解这一突出矛盾的重要途径。

2.3.1保护好现有的天然林资源

继续落实国有林区天然林保护实施方案，进一步加强资源林政监督管理工作，严格采取资源保护的各项措施，包括管护、抚育、改培、造林等。通过提高林业经营水平，确保森林资源稳步恢复和增长。

2.3.2建立木材战略资源后备基地

按照《全国资源型城市可持续发展规划》提出的“2015年起全面停止大小兴安岭、长白山林区的天然林主伐，建设国家木材战略资源后备基地”要求，伊春要加快木材战略资源后备基地建设。从发挥林业的多功能角度出发，不能一味地为保护而保护，停伐不是等于永远不伐，天然林保护工程之后还是要在商品林区进行采伐，只要符合林业发展规律，把握好长大于消的基本原则，就应该而且也是有必要进行采伐。

2.3.3建立国家储备林基地建设试点

当前国家林业局已初步构建了契约管理、代储代管、动用轮换和动态监测的国家储备林制度，确保储备规模、品种、结构总量平衡，实现平抑价格异动，应对市场预期，满足国家急需的战略目标。伊春林区要立足于小兴安岭森林资源的不可替代性，争取建立国家储备林建设试点，通过优化林种树种结构，增加红松、黄菠萝、水曲柳、核桃楸等珍稀树种的造林比重，并培育落叶松、樟子松等中长周期用材林。在这个建设过程中，最大限度地享受国家储备林财政、信贷、采伐等优惠政策和保障措施，增强伊春林区红松等珍稀木材及大径级木材的供给能力。

2.4转变林业发展方式，促进国有林区经济转型

2015年3月国务院公布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出了“绿色化”概念。“绿色化”的深刻内涵之一，就是生产方式的绿色化，要求构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价［5］。

国有林区是生态文明建设的重要载体。全面停止商业性采伐倒逼伊春林区转变发展方式，如何转？要按照汪洋副总理所要求的那样“：由片面追求林区面积增长，向增加林区面积和质量并重的方向转变；由依靠人的努力向依靠科学进步转变；由单纯依靠政府向政府市场‘两只手’并用转变”。坚持以经济转型促进生态保护，加快转变经济发展方式，大力调整产业结构。充分发挥林区自然资源禀赋好、生态环境优良等优势，发展绿色、生态和大量吸纳就业的产业，构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，实现由林业经济向林区经济转型。通过实施林业产业转型补贴政策，促进开发森林旅游、特色养殖种植、林产品加工、境外采伐、对外合作等，以加快林业产业发展，推动伊春林区发展方式“绿色化”。也可以借鉴澳大利亚的做法，对林业产业实施补贴的一个重点，就是支持林业产业升级发展。如为提高林业产业竞争力而推出森林发展基金，旨在加强林业产品创新，延伸产业链，抢占市场［6］。

2.5加强民生改善，确保国有林区职工生活有保障

长期以来，国有林场林区以林业为主，职工主要是务林，性质上与农业农村农民相近，但这些年国家出台的一系列扶持“三农”的政策，没有完全覆盖到林场林区；森工是国有企业，但前些年国家对国有企业改革的支持政策也没有完全享受到。特别是政企合一地区，由于体制问题，许多由国家财政支持的公益性和社会性的事业资金难以得到。国有林区已成为全面建设小康社会的薄弱环节，国有林业职工更是处于社会困难群体之列，这些问题在伊春林区表现得尤为集中，不仅严重影响民生改善，而且还会拖全国全面建成小康社会的后腿。

①充分发挥林区绿色资源丰富的优势，政府引导扶持林区职工发展森林旅游、林下经济，创造更多的就业岗位。②争取中央财政继续加大对森林管护、人工造林、中幼龄林抚育和森林改造培育的支持力度，推进职工转岗就业。③通过提高以造林和森林经营为重点的林业补贴，促进林业职工收入的提高。④对符合政策的就业困难人员灵活就业的，由地方政府按国家有关规定统筹解决社会保险补贴。⑤实施劳务输出，通过政府的桥梁纽带作用，鼓励林区职工到国外从事林业采伐或者其他行业，拓宽就业渠道。

2.6建立扶持政策体系，提高对国有林区政策扶持的有效性

政府对国有林区的扶持，不是单独的某一项政策就能立竿见影的，而是一项系统工程。对国有林区的扶持政策要互补，形成具有针对性、可操作性的体系，并形成政策的全力。

2.6.1财政支持政策

从国有林区停止天然林商业性采伐后补助资金来说，当前在“天保工程”的实施过程中存在着一些现实问题。①工程实施的周期不长，以10年为一个周期，属于阶段性工程，对林区生态保护建设的长远预期保证不足；②工程投入的资金标准不高，以工程实施初期国家经济社会发展水平为测算依据，实施中长期规划面临调整压力；③工程资金的内容欠缺，其中未包含维护生态保护建设必须支付的管理机构运营费用及国家、地方生态公益项目企业配套部分，造成该类项目申报建设受制于企业木材产量和销售收入；④工程支持的范围较窄，如病虫害防治、森林防扑火经费、国家级自然保护区建设等部分生态保护类项目和资金实行计划单报单批，未纳入“天保工程”支持范围，与“天保工程”实施匹配衔接不当［7］。

针对这些问题，为充分发挥财政职能作用，政府要加大资金投入力度，增加安排国有林区改革补助支出，探索建立天然林保护全覆盖的奖补机制。一是针对伊春当地人均收入水平较低的实际，增加天保管护费和社会保险补助费的财政补助标准。二是实施政策性保险，加大中央财政的森林保险支持力度，提高国有林区森林资源抵御自然灾害的能力。三是加大对林区基本公共服务的政策支持力度，促进基本公共服务均等化，主要是医疗卫生教育三供两治等公益事业方面的支持。

2.6.2金融支持政策

为使国有林区改革发展减轻包袱，政府要积极探索分类化解国有林区历史性债务问题的有效途径。对于国有林区的不良类金融债务，需要中央政府来支持化解的，由银监会、财政部、林业局等有关部门研究制定政策，报国务院批准后实施；对于因客观原因所致确实无法偿还的不良类金融债务，经审核后视实际情况采取贷款展期等方式进行债务重组；其余符合呆账核销条件的，要按照相关规定予以核销。从国有林区的特点出发，金融机构要开发适合的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，拓宽国有林区融资渠道。

2.6.3基础设施建设支持政策

以国有林场林区改革为契机，进一步加大对国有林区基础设施建设的支持力度，特别是要增加对林区道路建设的资金投入，把公益性林区道路纳入国家和地方交通建设规划，道路产权和日常养护逐步移交地方管理。把国有林区通场公路、防火和专用通道作为建设重点，增加林区路网的养护等级，以达到提高林区的路网密度、改善林区对内对外通达性的目标。同时加大供电、饮水安全、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设的支持力度，有效改善林区民生。

2.6.4生态移民支持政策

全面停止森林采伐后，伊春林区实施生态移民势在必行。在这方面政府要给予两个方面的政策扶持。①继续享受棚改政策。在安排保障性安居工程配套基础设施建设方面，进一步争取中央支持，在投资上给予倾斜。同时拓宽深山远山林区职工搬迁筹资渠道，加大金融信贷、企业债券等融资力度，争取享受棚户区改造住房税费减免优惠政策。②争取享受独立工矿区政策。《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》提出，全面推进城区老工业区和独立工矿区搬迁改造。从2014年起扩大中央预算内投资相关专项规模，每年安排专款专门用于东北地区城区老工业区和独立工矿区搬迁改造。今后伊春林区在林场所撤并时，争取在基础设施项目、公共服务设施项目、接续替代产业发展平台项目上享受到独立工矿区的支持政策。

总之，在秉承绿色发展、循环发展、低碳发展理念的今天，林业作为多功能产业，在国家经济建设全局和生态发展战略中的地位日益突出。为夯实林业发展基础，政府应建立反哺林业的体制机制，逐步完善林业扶持政策体系。多年来，虽然出台了修改扶持政策，但在实际生活中，并没有充分发挥应有的作用，有些政策还迟迟不能兑现，严重影响林区和职工的积极性，好的政策贵在落实，所以说重视强化对国有林区停伐后的政策扶持，特别是政策落实，是增加林业的比较优势，促进林业可持续发展的关键之举。

［1］吴柏海，曾以禹.林业补贴政策比较研究［M］.北京：中国林业出版社，2014.

［2］贾辉.为美丽家园撑起片片绿荫［N］.黑龙江日报，2014-03-09.

［3］刘玉荣，李明，孙勇.守望绿色：内蒙古大兴安岭人的执着追求［N］.内蒙古日报，2012-05-30.

［4］刘惠兰.停伐之后林区干什么［N］.经济日报，2014-04-18.

［5］人民日报评论员.推动生产生活的绿色转型［N］.人民日报，2015-05-07.

［6］吴柏海，曾以禹.林业补贴政策比较研究［M］.北京：中国林业出版社，2014.

［7］魏那.把内蒙古大兴安岭国有林区建成生态文明示范林区［N］.内蒙古日报，2015-03-10.

［责任编辑：郑德胜］

Strengthen Policy Support to State-owned Forestafter Stop Cutting ——A Case Study ofYichun ForestRegion ofXiao Hinggan Mountains

MA Ming-qin1，WANG Ming-yi1，HUANG Qing2
（1.Yichun Forestry Cadre School，Yichun Heilongjiang 153000，China；2.College of Economics and ManagementofNortheastForestry University，Harbin Heilongjiang 150040，China）

After full stop of the natural forest commercial logging，state-owned forest region is faced with such problems as fiscal revenue，economic slowdown，and slow economic development. With stepping into the new normal economic development，and various challenges to be faced，it is really difficult to realize the transition span only by their own power.The governmentstrengthening the policy supportto the state-owned forest region after stopping cutting trees is an important way to enhance the self development ability of state-owned forest. Taking Yichun forest region of Xiao Hinggan Mountains as an example，this paper tries to analyze the necessity of policy support for strengthening state- owned forest region after stoping cutting trees and related countermeasures are putforward from six aspects in the following parts.

state-owned forestregion；policy support；marketization

F326.2

A

1673-5919（2015）06-0001-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.06.001

2015-10-20

马明芹（1967-），女，黑龙江伊春人，高级讲师，教研室主任，从事林业经济管理教学与研究工作。

黄清（1944-），男，浙江温州人，教授，从事林业经济管理方面研究。