退耕地还林阶段验收主要结果及其分析评价

戴前石，杨传金

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

退耕地还林阶段验收主要结果及其分析评价

戴前石，杨传金

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

根据2008—2014年国家林业局组织的退耕地还林阶段验收数据综合统计了主要验收结果，并对结果进行了分析，指出了存在的主要问题，提出了针对性的建议。

退耕地还林；阶段验收；结果；分析

1 验收背景

退耕地还林涉及全国26个省级单位、2263个县级单位、3200多万户农户、1.24亿农民，是我国持续时间最长、范围最广、政策性最强、社会关注度最高、民众受益最直接、增加森林资源最多的生态修复工程和惠民工程。1999—2006年期间，每年都安排一定数量的退耕地还林建设任务，截至2006年，全国共安排实施退耕地还林918.51万hm2。从2007年开始，暂停安排退耕地还林建设任务，退耕地还林从数量发展转入成果巩固阶段。随着原有补助政策陆续到期，解决退耕农户长远生计问题的长效机制尚未建立，部分退耕农户生计面临困难，成果巩固压力巨大。为此，国务院于2007年下发了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发[2007]25号)，作出继续实施完善政策补助的决定，对原有退耕地还林面积增加一轮补助，并规定根据验收结果进行兑现。为全面贯彻落实国务院通知精神，国家林业局组织于2008—2014年连续开展了7年退耕地还林阶段验收工作。

2 验收方法与数量

2.1 验收方法

阶段验收采取省级全面检查验收和国家级重点核查验收相结合的方式进行。省级全面检查验收由各工程省林业主管部门组织开展，对国家下达计划内原有补助政策期满的退耕地还林建设情况逐年逐小班进行现地检查验收；国家级重点核查验收在省级全面检查验收结束后，由国家林业局组织对省级全面检查验收上报保存面积的各工程县、各年度、各林种面积分别抽取约50%的面积进行逐小班现地核查验收。

2.2 验收数量

26个省级单位7年共完成省级全面检查验收面积918.51万hm2，验收范围涉及2263个县级单位、4.9万个乡、645.7万个小班；国家级重点核查验收共完成验收面积455.40万hm2，占省级全面检查验收面积的49.6%，验收范围涉及2263个县级单位、2.5万个乡、323.5万个小班[1-7]。

3 主要验收结果及其分析

3.1 面积保存情况

3.1.1 面积保存率

通过验收小班统计，各年度验收面积保存率均在99%以上，2008—2014年总面积保存率为99.66%。总面积保存率较高，但也有3个省面积保存率在99%以下，核查县中有1.7%的县面积保存率在95%以下。

3.1.2 计划面积保存率

阶段验收认定保存总面积917.42万hm2，计划面积保存率为99.88%。有7个省计划面积保存率达到100%，有16个工程省计划面积保存率在99%～100%之间，有2个工程省计划面积保存率在90%～99%之间。

3.1.3 未保存原因分析

验收面积中，未保存面积比例为0.34%。其中未达到保存标准面积占84.4%，不核实面积占4.5%，损失面积占11.1%。未达到保存标准原因中，主观因素以抚育不力、人畜破坏、造林密度不够、火灾、开垦种地等为主，涉及面积比例为50.3%；客观因素以干旱、雨雪冰冻灾害、病虫危害、水灾等自然灾害和立地条件差为主，涉及面积比例为49.7%。不核实原因中，面积测量不准占36.5%、变更地块前地类不符合要求占16.3%、属于非退耕地造林占13.8%、属于单行林带占7.8%、用非新造林面积充抵占7.6%、变更造林无合同与补偿协议占6.2%、重复上报占5.0%、虚报占3.4%、变更造林没有经批准的作业设计占2.3%、属于零星植树占1.1%。损失原因中，复耕占47.0%、占用征收占37.0%、地震和自然灾害占15.2%、其它占0.8%。

3.2 成林情况

验收保存面积成林率为74.4%，各年度成林率基本稳定在70 %～75%之间[1-7]。成林率>80%的有14个省，成林率在60 %～80%之间的有6个省，成林率<60%的有6个省，全部为西北地区省份。总体上自然条件较差的西北地区成林率较低，自然条件较好的南方地区成林率较高；核查县中有2.0%的县成林率为0，也主要分布在西部省区。保存面积未成林的主要原因有：立地条件差占33.4%、干旱占25.0%、冰冻灾害占1.1%、其它自然灾害占0.9%、缺乏抚育管理占11.0%、栽植间距宽占9.0%、未适地适树占1.5%、高强度间作占0.6%、火灾占0.3%、间种高杆作物占0.1%、近三年重新造林占17.1%。

3.3 经济收益情况

退耕地还林平均年经济收益为2205元/hm2，其中生态林年经济收益为1665元/hm2，经济林年经济收益为10035元/hm2。退耕地还林已有部分直接经济收益，但总体上不高，没有直接经济收益的县数比例为19.8%，没有直接经济收益的面积比例达79.2%，生态林没有经济收益的面积比例更高，达到82.4%。

3.4 管理情况

3.4.1 林权证发放情况

验收保存面积林权证发放率为90.7%，各年度发证率基本稳定在85%～95%之间[1-7]。林权证发放率在80%～100%之间的有18个省，林权证发放率在50%～80%之间的有6个省，林权证发放率为0的有2个省；核查县中，有9.7%的县发证率为0，涉及14个省。部分单位林权证发放率不高，甚至没有发放的主要原因有：1)受国家耕地保护政策的影响，地类变更限制严格，部分地方未开展林权证发放工作；2)受农业税减免、种粮直补政策的落实以及粮食价格不断上涨的影响，部分退耕农户办理林权证积极性不高，甚至不愿办理林权证改变耕地性质；3)退耕地还林小班面积小、地块分散、涉及农户多，发证工作量巨大，一些地方工作经费没有保障，技术力量缺乏以及认识不到位等原因，林权证发放工作进度缓慢；4)部分退耕地还林地块是近三年变更新造林地，确权发证工作未及时跟进；5)部分退耕地属于国有土地，林权证未发放。

3.4.2 管护情况

验收保存面积管护率为97.8%，其中有25个省管护率在95%～100%之间，1个省管护率低于95%。核查县中，有42.6%的县面积管护率达到100%，有55.8%的县面积管护率在80%～100%之间，有1.6%的县面积管护率小于80%。部分单位面积存在管护不到位的主要原因有：①退耕地还林规模大、地块零星分散、小班地块众多，管护难度大；②部分退耕农户管护意识差，认为管护是政府及林业部门的事；③农业直补标准不断提高，粮食价格不断上涨，而退耕还林补助标准较低，多数生态林没有开展林下经营，没有经济收益，农户管护积极性不高，部分退耕农户在退耕还林地内高强度间作或间作高杆作物，有的出现了以农为主的经营趋势；④主要劳动力外出打工、搬迁或实施生态移民搬迁后，当地劳动力缺乏，无人管护；⑤封山禁牧管理不到位，林牧矛盾突出，退耕地小班内放牧现象屡禁不止。

4 存在的主要问题

阶段验收结果表明，全国退耕地还林成果总体上得到了较好巩固，基本实现了“退得下、稳得住、不反弹”的总体目标，但同时也反映出工程建设成果还存下列问题：

4.1 保存面积存在不稳定因素

1) 近三年新造林面积范围广、比例大，稳定性差。保存面积中，由于补植、变更、改种等原因，原退耕地块已变为近三年的新造林面积占4.0%。其中，近三年新造林面积比例在5%以上的省有9个，新造林县数比例为81.7%，近三年新造林面积比例在50%以上的县数比例为2.5%。近三年新造林苗木生长不稳定，如不加强后续抚育管护和补植补造工作，难以成林见效，在一些严重干旱地区、高寒地区和风沙区甚至可能失败[7]。

2) 基本合格面积较多，成果巩固存在不确定性。保存面积中，保存基本合格面积占4.3%。同合格标准比较，基本合格标准的株数保存率降低了10%(降水量400 mm以下地区和干热河谷地区降低了5%)，这部分面积需要加强后期管理和补植补造才能达到合格标准，否则能否得到巩固具有较大的不确定性。

3) 林权证发放不到位，林地性质未得到确认。26个工程省中，有8个省林权证发放率在80%以下，其中有2个省发证率为0，核查县中还有9.7%的县发证率为0。林权证发放不到位，降低了退耕农户的法律意识与履约意识，增加了复耕隐患；同时一些地方以无林权证为由，将部分退耕地等同“园地”划入非规划林地，变相改变了退耕地的林地性质，加大了保护管理工作压力。

4) 比较效益丧失，成果巩固压力大。随着国家农业直补标准的提高和粮食价格的上涨，种粮的效益已远远高于退耕地还林补助。由于比较效益丧失，加剧了林农矛盾，复耕、不合理套种和高强度耕作等现象日益增多。根据验收结果统计，复耕面积占未保存总面积的比例为5.2%，未达到保存标准面积中开垦种地面积比例为3.2%，近三年新造林面积中，因复耕原因新造林面积比例为1.3%，未成林面积中高强度耕作和间种高杆作物面积比例为0.7%。

5) 申请补查面积多，稳定性不高。阶段验收工作中，共验收补查面积8.6万hm2，占实施总面积的0.9%，这部分面积主要是通过补植补造和重新造林达到合格标准，属于新造林范围，稳定性差，加之部分地方在验收前进行突击补植补造，后期如不加强监管，很难巩固。

4.2 抚育经营工作滞后，质量不高

退耕地还林多数是水土流失、沙化、盐碱化、石漠化严重的坡耕地，林木生长、成林的自然条件差。做好抚育经营工作对保证林木生长、提高林分质量十分重要。但由于抚育经营成本高，缺乏资金支持，加之农村劳动力缺乏，多数退耕地还林缺乏抚育经营，致使林木生长不良，成活不成林，抚育经营不力已经对退耕还林质量带来了较大影响。①致使部分退耕地造林达不到保存标准。全国因抚育不力未保存的面积占未保存总面积的比例达16.4%，有9个省因抚育不力造成的未保存面积占其未保存总面积的比例在20%以上；②致使部分面积成活不成林，全国因缺乏抚育管理未成林的面积占未成林总面积的比例达11.0%，有10个省因缺乏抚育管理未成林面积占其未成林总面积的比例超过10%；③致使多数乔木生态林成林不成材，全国乔木生态林保存面积中平均胸径在5cm以上的面积仅占到38.1%，有10个省乔木生态林保存面积中平均胸径在5cm以上的面积比例在30%以下。

4.3 生态林比重大，直接经济效益不高，管理积极性下降

全国退耕地还林以生态林为主，保存面积中生态林面积占93.5%，其中灌木林占21.4%。由于生态林以改善生态为主，大多数生态林没有开展多种经营，林下经济不发达，生态林中的兼用树种挂果少、品质低，缺乏市场前景，退耕地还林经济收益整体偏低。同时，一些地方在发展后续产业上由于缺乏对当地实际情况的深入分析和长期市场的准确判断，在项目、品种选择等方面既没有充分考虑退耕农户的现实需要，也没有对产品和市场做出科学合理的规划，多数未达到预期的经济效果。国家政策补助结束后，由于大部分面积没有直接经济收益，将有相当部分退耕农户的长远生计无法得到根本解决，严重影响了农户长期经营管理退耕地还林的信心和积极性，对成果巩固带来了巨大压力。

5 几点建议

5.1 继续完善政策措施，确保建设成果长期巩固

退耕地还林实施后在国土绿化、生态改善、农民增收、产业结构调整等方面已取得了显著成效，但其建设成果要全面维护好、巩固好、发展好，需要不断完善政策措施，才能确保其成果长期稳定。①建立生态补偿机制，着力解决“重造轻管、只造不管”的问题，按照分类经营和“谁受益、谁补偿”的原则，将退耕地还生态林纳入生态补偿范围；②制定经营规划、规程，规范经营活动。按照生态林业、民生林业的要求，兼顾退耕农户利益，出台退耕地还林森林经营规程，对幼林抚育、林下经济、采伐利用、非木质资源开发利用、补植补造、占用征收、灾损核销等进行明确规定，规范经营活动；③创新机制，推动发展林业合作经济组织，形成产业品牌，促进退耕农户稳步增收；④将退耕地还林抚育纳入中央财政补贴范围，通过抚育提升质量；⑤结合国家林地统一登记制度的实施，加快推进林权证发放工作，确保工程建设成果得到有效保护。

5.2 加强经营管理和管护，提高工程建设质量

目前，退耕地还林林木已进入快速生长期，加强退耕还林地的经营和管护工作、提高工程建设质量十分迫切。①加大补植补造力度。对历年退耕地还林情况进行全面摸底，有针对性地组织补植补造；②加大抚育力度。对近三年的新造林地做好施肥、除草、灌溉等工作，对中幼林开展除草、松土、割灌、以耕代抚以及生态疏伐、卫生伐，对成林面积及时开展抚育间伐，对低质低效林采取切实可行的措施开展抚育改造；③积极为退耕农户提供技术服务。加大技术培训、政策咨询、信息服务工作力度，不断提高退耕农户抚育管理和生产经营水平；④创新机制，改变单户经营管护模式。针对部分退耕农户管护积极性不高和劳动力转移后，缺乏人员管护的情况，积极探索抚育管理新模式，引导退耕农户采取联户经营、入股经营、委托承包等多种形式进行管理。

5.3 着力发展后续产业，建立解决农户生计的长效机制

提高退耕还林工程的质量和效益，增加退耕农户收入，是巩固退耕还林成果的根本途径。目前，工程产业化发展的总体水平还很低，产业对退耕农户的覆盖面还比较窄，需要在认真总结近年来发展后续产业经验的基础上，制定后续产业发展规划和相关支持政策，大力发展具有地方特色和比较优势的林业后续产业，进一步调整农村产业结构，拓展和稳定退耕农户增收渠道，为解决农户长远生计提供保障。

[1]国家林业局退耕还林办公室.2008年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2008.

[2]国家林业局退耕还林办公室.2009年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2009.

[3]国家林业局退耕还林办公室.2010年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2010.

[4]国家林业局退耕还林办公室.2011年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2011.

[5]国家林业局退耕还林办公室.2012年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2012.

[6]国家林业局退耕还林办公室.2013年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2013.

[7]国家林业局退耕还林办公室.2014年全国退耕还林工程阶段验收工作报告[R].2014.

TheMainResultsandCorrespondingEvaluationoftheNationalConversingFarmlandtoForestProjectStageAcceptanceCheck

DAI Qianshi， YANG Chuanjin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

This paper collected major inspection results, according to the national conversing farmland to forest project stage acceptance check organized by the State Forestry Administration from 2008 to 2014. The results were analyzed, then pointed out the main problems, and made specific recommendations.

conversion of farmland to forest；stage acceptance check；results；analysis

2015—01—29

戴前石(1966—)，男，湖南新化人，高级工程师，主要从事森林资源监测等工作。

S 728.9

B

1003—6075(2015)01—0022—04

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2015.01.007