石漠化综合治理二期工程创新管理机制探讨

吴协保，但新球，白建华，吴照柏

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014； 2.国家林业局石漠化监测中心，长沙 410014；3.国家林业局防治荒漠化管理中心，北京 100714)

石漠化综合治理二期工程创新管理机制探讨

吴协保1,2，但新球1,2，白建华2，吴照柏1,2

(1.国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014； 2.国家林业局石漠化监测中心，长沙 410014；3.国家林业局防治荒漠化管理中心，北京 100714)

对石漠化综合治理一期工程的管理机制和体制，从组织领导、工程建设、资金投入、运行机制和监测评价等方面，进行了认真总结与分析；同时针对我国经济发展的客观实际与石漠化综合治理一期工程中存在的问题，创新性地对石漠化综合治理二期工程管理提出了“二大机制三大体系”，科学解决了一期工程管理中存在问题，为二期工程顺利推进提供支撑。

石漠化；综合治理；二期；管理机制；创新

2008年国务院启动了石漠化综合治理工程[1]，历经7年，已经形成了基本完善的管理机制。但是，随着生态建设成为新常态，国家关于生态建设的投资不断加大，速度不断加快，石漠化综合治理二期工程将成为国家重点生态工程，探索新常态下的石漠化综合治理二期工程管理机制显得非常重要。

依托石漠化综合治理二期工程规划思路研究课题，在总结石漠化综合治理一期工程组织管理保障体制的基础上，结合我国经济发展新常态的特点，创新性地提出了二期治理工程管理机制，为工程顺利推进提供保障。

1 石漠化综合治理一期工程管理现状

1.1 健全的组织领导体系，工程有序推进

石漠化防治纳入国家和各地国民经济和社会发展规划，制订防治相关政策，采取切实有效措施，全力抓好石漠化防治工作。构建了以国家发展与改革委员会牵头，农、林、水等多部门与省级人民政府为依托的石漠化综合治理工程省部联席会议机制，已顺利召开四次省部联席会议，加强信息交流，及时发现和解决问题，保证了工程建设持续健康发展。

整个工程建设基本形成了发展改革部门发挥综合协调作用，专业部门发挥各自作用的比较有效的工作体制，协调联动，相关职能部门各负其责，共同推进工程建设[2]。

相关省(区、市)、县(市、区)都建立了由分管行政领导牵头，发改、财政、农业、林业、水利、畜牧等相关部门为成员的工程建设领导小组，从省(区、市)到地(州、市)、到县(市、区)、到项目区层层建立了政府主要领导负总责的工程建设责任制，明确责任分工，实行目标管理，纳入各级党委、政府的政绩考核，一任接着一任干，一张蓝图绘到底。但在县级工程实施过程中，仍然存在着分工不明、责任落实不到位、互相推诿等现象，没有严格按国家划分的职责落实。

1.2 规范的工程管理，提高工程建设质量

国家出台了石漠化综合治理工程管理与资金管理办法、技术规程、建设标准、检查验收和项目管理等技术标准与要求，做到有规可依，规范管理，对工程建设进行了重点稽查。各部门制订了行业专项规划，各省(区、市)编制了省级实施规划，试点县和重点县编制了县级实施方案和年度建设方案，制订了石漠化综合治理工程管理的系列规章制度，确保了工程质量和防治成效。

工程建设中，各地普遍实行了工程项目法人负责制、资金使用报账制、三级检查验收制等制度，强化监督与管理。工程县(市、区)从严把好设计、施工、检查验收关，严格工程质量管理。

但石漠化土地因其生态的脆弱性，工程验收与实施对象有其特殊性，应单独制订相应的建设标准，而不能全部照搬生态建设指标体系。如：针对林草植被建设、小型水利水保与农用沼气池等投工投劳及补助性质为主的建设内容，可不纳入招投标范畴；针对工程治理面积上报数据应分岩溶、石漠化和潜在石漠化，并按治理措施分类统计上报，以免上报治理面积全部当作石漠化治理面积，影响数据的准确与真实性。

1.3 规范资金管理，强化资金整合

结合国家在强农惠农、生态建设等方面的投入逐年增加的契机，除国家在逐年加大岩溶地区石漠化综合治理工程专项投资的同时，积极整合岩溶地区相关工程资金，扩大治理范围。

据初步统计，2008—2014年期间，国家石漠化综合治理工程的专项投入为99亿元，而314个治理重点县共整合农、林、水、气象、扶贫、农业综合开发等相关方面中央资金超过600亿元，是中央专项投资的六倍多，为石漠化防治的推进提供了资金支撑。

坚持专户存储、专款专用、建立专账、单独核算、封闭运行的工程资金管理制度。同时，各地普遍加强了资金管理，提高了资金的使用效能，在资金预算、下达、拨付、使用、决算等各个环节，严格执行国家的有关规定[2]。但工程建设资金投入总量不足，地方配套资金落实困难；缺乏工程前期调研、规划与检查验收等工作经费和后期运行与管护经费，制约着地方政府的积极与成果巩固。

1.4 注重创新引领，保证防治成效

依托集体林权制度改革的契机，不断探索林地流转、森林资产评估、林权抵押贷款、森林保险、金融服务等配套改革，初步建立了支持林业发展与生态建设的公共财政制度。

在确保生态建设这一主体目标的同时，按照“谁治理、谁受益”的原则，以“公司+农户”“专家+农户”和“能人+农户”的模式，积极探索林药、林果、林油、林纸、林下种养等模式，因地制宜发展任豆、竹子、木瓜、金银花、核桃、山葡萄、光皮树等特色产业，高度重视农民增收和粮食问题，把改变经济增长方式，培育农村新的经济增长点结合起来，特别是培育石漠化治理的后续产业，为工程可持续发展探索了有效途径，实现了生态和经济双赢。

工程建设中注重加强科技攻关与适用技术培训，将科技转化为生产力。通过开展各层次技术培训，积极推广运用各种新技术和适用技术，提高广大农民综合素质，确保工程建设成效。

近年在石漠化治理中积极推广生态经济型模式，但因投资标准过低，后期管护运行与技术支撑滞后，制约着石漠化防治成效。

1.5 实施绩效监测，科学评价治理成效

依托2011年国家林业局组织的石漠化宏观监测，委托贵州大学开展了石漠化综合治理试点工程效益监测，在贵州、广西、重庆等建立了小流域定位监测站点，收集治理区域石漠化演变动态变化数据；各部委组织技术人员开展了石漠化综合治理绩效行业检查，国家发改委组织各部委开展了石漠化稽查与中期评估，对石漠化综合治理一期工程防治成效进行了科学、客观评价。但现阶段绩效监测仍缺乏总体性与系统性。

2 石漠化综合治理二期工程创新要点

2.1 建立石漠化综合治理工程管理有效机制

巩固省部际联席会议协调机制。进一步推进石漠化综合治理工程的省部际联席会议机制，及时掌握工程的进展情况，加强各省区在工程推进中的经验交流，及时发现问题、解决问题。同时，在二期工程规划项目设计中应该充分考虑前期工作、后期管护与管理等政策措施，对技术研发和推广、检查验收、绩效评估与监测等项目进行统筹考虑，特别是落实前期工作、科研与监测等相关专项经费，保证工程的顺利实施。

继续推进政府目标责任制。继续落实石漠化综合治理工作地方政府负责制，各级政府为规划编制与实施负总责。把石漠化防治作为中心工作列入政府重要议事日程和当地经济社会发展中长期规划，建立石漠化防治行政首长目标责任制，层层签订责任状，将建设目标和任务纳入考核各级领导班子和领导干部政绩的重要内容。

依托集体林权制度改革成果，理顺土地产权。依托我国集体林权制度改革与成果，明确石漠化区域土地产权，通过承包、租赁、流转、拍卖等多种形式落实经营主体，实行“谁治理，谁受益” “谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，通过建立合法流转机制和后续管理机制，鼓励和发动全社会可利用的资金、技术与人力资源参与石漠化综合治理，巩固治理成效。治理后的石漠化土地，如涉及权属或地类变更，要及时办理土地变更登记手续，保障治理者和土地权利人的合法权益。进一步完善建设用地审批制度，新增建设用地指标要优先满足易地扶贫搬迁建房需求。

完善石漠化防治工程管理标准。以行业现有规程规范与技术标准为基础，充分考虑石漠化土地及工程的特殊性、复杂性，单独制订石漠化工程治理规划设计、工程管理、检查验收等相关技术标准与规范，特别是及时对《岩溶地区石漠化综合治理工程管理办法》进行修订完善，规范工程管理；针对石漠化土地特殊性，以现有行业技术经济指标为基础，分行业组织广泛调研，制订科学、合理的石漠化防治工程经济技术指标标准，确保工程建设资金的有效使用。

健全石漠化防治规章制度。结合石漠化防治实际，积极推行项目法人制、招投标制、监理制、报账制、资金运行监察制和项目竣工验收制，完善工程前期、实施、验收和检查、监督、评估、资金管理、审计等管理制度，规范工程管理。加强对工程建设进度、质量和资金使用的监督检查，实行定期评估制度。针对林草植被建设、小型水利水保等以投工投劳为主的建设内容，可不执行招投标与报帐制等制度。同时，在石漠化信息报送中，严格按治理区域、石漠化、潜在石漠化等面积进行上报，规范统计上报数据。

2.2 建全石漠化综合治理工程投融资灵活机制

适应新常态，创新投融资机制。石漠化地区绝大部分区域处于我国中西部区域，资源环境承载能力较弱、生态环境恶劣，基本属于限制开发区域，且贫困问题突出，是我国集中扶贫攻坚的主要区域。随着我国综合国力的持续增强，中央财力的增长，经济发展进入新常态的客观实际，按照《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，遵循“整合渠道、盘活存量、用好增量”的投融资思路，依据生态环保重大工程中关于石漠化综合治理工程的要求，创新投融资机制，扩大融资渠道。在国家继续稳固工程区现有投资渠道与力度的基础上，建议加大中央财政均衡性财政转移支付力度，提高石漠化区域转移支付系数和转移支付额度；同时，国家增加中央预算内投资，加大石漠化专项工程投资强度；鼓励农民合作社、家庭农场(林场)、专业大户等社会资金参与工程治理，拓展投融资渠道。

建立投资标准的动态调整机制。针对石漠化治理工程现有投资标准偏低实际，且随着石漠化综合治理工程持续推进，剩余区域的立地条件越来越差，治理难度逐年增大。因此，国家应适当提高工程投资标准，根据经济、社会等综合因素的发展和变化情况，建立动态调整工程的投资标准的机制，并将林草植被恢复投资由补助调整为全额预算，以保证工程的建设质量和成效。

构建良性长效补偿回馈机制。按照生态环境保护“谁保护谁受益、谁损害谁赔偿”原则，探索以流域为单元、受益主体补偿石漠化治理主体的长效补偿回馈机制，具体包括江河下游经济发达地区给予因保护生态环境及功能而影响发展的石漠化地区的必要扶持与补偿机制，石漠化地区的水电、采矿等工业企业的环境恢复长效补偿机制，治理区域森林植被纳入生态公益林补偿机制等，解决石漠化地区治理水土流失、恢复生态环境过程中资金短缺的问题，拓宽石漠化治理投资渠道。

2.3 健全石漠化防治科技支撑体系

强化工程中的科技支撑作用。切实将科技保障贯穿于石漠化防治的全过程，提高石漠化防治科技含量。加强政产学用相结合，支持知识产权等技术要素参与收益分配，引导企业与科研单位在石漠化科技创新与推广应用中发挥主体作用。针对石漠化地区树种选择、困难立地生态修复技术、扶贫开发模式、灾害性天气预警体系等难点和热点问题，通过国家科技支撑计划等给予科研支持，突破“技术瓶颈”，破解一批石漠化防治基础、生产实践重大理论与技术难题，提高石漠化防治的自主创新能力，积极推进新技术、新方法和新工艺的应用，促进科技成果资本化和产业化，进一步提高科技防治水平。

完善科技队伍建设。加强科研院所对工程建设的支撑作用，把从事石漠化防治研究的大学、科研机构、科学院等多方面的技术力量调动起来，成立国家与省级层面的石漠化防治科技支撑团队，聚集一批石漠化与生态建设方面的拔尖人才与领军人物，增强石漠化防治科技实力。完善石漠化科技创新评价机制，营造良好的发展环境，调动科技人员创新热情。

加强科技推广与应用。积极开展多层次、多形式的科技培训，特别是要加强对基层科技人员及农民的培训，使广大人民群众掌握防治石漠化的基础知识和基本技能，提高治理者的整体素质。根据治理分区，设立1～3个不同类型的石漠化治理科技示范园区和治理示范小区，大力推广石漠化治理模式，提高科技成果转化率、应用率和贡献率。支持工程区高新技术发展，鼓励以生物产业、低碳产业为主的高新技术产业发展，促进区域绿色产业升级和经济增长方式转变。

2.4 建立工程监测和绩效评价体系

工程监测是一项非常重要的基础性工作，监测数据是评价工程效益的直接依据。石漠化综合治理工程历经7年的建设，取得了显著成效，但因缺乏工程效益监测投入，无法对项目区主要建设内容进行跟踪监测和全面的效益评估与量化评价，工程取得的生态、经济和社会效益到底如何难于给出准确的答案。

规划由国家林业局石漠化监测中心负责，以中国科学院、中国林科院、国家气象局等为技术支撑，采取石漠化监测预警机制、宏观监测与定点监测相结合，构建系统的石漠化监测体系，科学收集监测数据，研究石漠化演变机理与动态变化特征。

同时，建立科学的工程效益监测指标体系、标准和评价方法，完善工程绩效评价体系，开展年度工程核查与阶段性绩效评估，科学评价工程防治实绩及其所产生的生态、经济和社会效益，为石漠化综合治理工程继续推进提供数据支撑。

2.5 推进石漠化防治法制体系建设

石漠化综合治理工程具有其复杂性、艰巨性，因此，首先应构建石漠化防治的相关法律法规，将石漠化地区生态建设与保护纳入法制化轨道，实现有法可依、有法必依，形成良好的法制氛围[3-4]；其次，应建立健全石漠化区域执法队伍，加强执法人员培训，完善执法程序和执法机制，改善执法条件和手段，强化执法监管，严格执行《森林法》《水土保持法》等法律法规，加大生态保护和普法教育，增强广大群众的生态保护意识和法律观念，加大对乱樵采、乱开垦、乱放牧等违法行为的打击力度。

3 结语

石漠化综合治理一期工程严格执行《岩溶地区石漠化综合治理工程管理办法》，治理工作有序推进，并取得了良好治理成效。石漠化综合治理二期工程除应继承一期工程管理机制的成功经验外，还应针对石漠化防治工程的组织管理、投融资机制、科技创新示范、绩效监测体系建设与法制化建设等方面进行创新，本文相应地提出了完善的二期工程管理机制的创新要点。同时，在工程建设中应明确工程管理机制建设的重要性，要充分认识到工程管理机制建设是保障石漠化综合治理工程有序推进与治理成效的机制保障。因此，在石漠化综合治理工程建设过程中，不仅要加强工程实施全过程的管理，同时还要注重工程前期与后期管护运行阶段的组织管理保障。

[1] 但新球,屠志方,李梦先,等.岩溶地区石漠化现状分析 [J].中南林业调查规划,2013,32(1):59-62.

[2] 吴协保,屠志方,李梦先,等.岩溶地区石漠化防治制约因素与对策研究[J].中南林业调查规划,2013,32(4):68-72.

[3] 蔡守秋,张百灵. 防治石漠化法制建设问题与对策研究[J].时代法学,2010,8(1):3-8.

[4] 乔兴旺. 石漠化防治的立法研究[J]. 贵州农业科学,2009,36(8):185-193.

StudyonRockDesertificationComprehensiveControl2ndPhaseProjectInnovativeManagementMechanism

WU Xiebao1,2，DAN Xinqiu1,2，BAI Jianhua2，WU Zhaobai1,2

(1.Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China；2. Rocky Desertification Monitoring Center of State Forestry Administration， Changsha 410014, Hunan,China；3.Combating Desertification Management Center of State Forestry Administration, Beijing 100714, China)

This Paper summarized and analyzed the organization, construction, investment, operational mechanism, monitoring and evaluation of rock desertification comprehensive control 1st phase project, then based on the economy development status of China and the problems of the 1st phase project, this paper put forward the innovative ideas of ‘two major mechanisms and three major systems’ for the 2nd phase project, Which solved the problems of 1st phase, and push forward the rock desertification comprehensive control 2nd phase project.

Rock desertification;Comprehensive control;2nd phase;Management mechanism;Innovation

2015-02-13

吴协保(1972-)，男，湖南安化人，高级工程师，主要从事石漠化监测和研究工作。

X 171.4

A

1003-6075(2015)04-0062-05

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2015.04.016