国家储备林划定及后期管理面临的问题与建议

杨传金

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

国家储备林划定及后期管理面临的问题与建议

杨传金

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

根据2015年国家林业局组织的国家储备林核查结果和实地调查情况，分析、总结了国家储备林划定及后期管理面临的主要问题，并提出相应的建议。

国家储备林；划定；问题

国家储备林是指列入《国家储备林树种目录》，由国家统一收储、动用及轮换，具有一定规模和培育潜力的珍稀树种及大径级活立木资源。开展国家储备林建设的主要目的是保障我国木材需求、构建木材安全保障体系，有效缓解大径材和珍稀木材短缺矛盾，大力推进生态文明建设。为切实抓好国家储备林建设工作，全面掌握国家储备林建设任务实施情况，客观评价实施效果，2015年国家林业局组织开展了7个省(区)的国家储备林核查工作。依据此次核查结果和实地调查掌握的有关情况，分析、总结了国家储备林划定及后期管理面临的主要问题，并提出相应的对策措施。

1 划定情况

2013年中央一号文件提出了“加强国家木材战略储备基地建设”的要求，2015年中央一号文件进一步提出了“建立国家用材林储备制度”的要求。根据中央有关要求，国家林业局对储备林建设进行了全面部署，2012年启动了全国木材战略储备生产基地示范项目；2013年启动了国家储备林建设试点；2014年编制了《国家储备林划定办法(试行)》，建立了“国家储备林划定管理信息系统”，储备林建设任务扩大到15个省(区)，下达了100万hm2国家储备林的划定任务。

各省根据《国家储备林划定办法(试行)》要求划定后，通过“国家储备林划定管理信息系统”上报了划定结果。根据管理信息系统上报结果的统计，15个省(区)实际共划定国家储备林面积114.73万hm2(含后备林11.47万hm2)，划定国家储备林蓄积量1.4亿m3(含后备林719.82万m3)，划定国家储备林平均蓄积量为122.0 m3/hm2，划定国家储备林涉及承储主体(指承担国家储备林经营管理的国有林场、集体林场、林业专业合作组织等)1221个。

2 核查情况

本次核查共抽查了福建、江西、河南、湖南、广东、广西、云南7个省(区)的57个承储主体，核查面积37909.5 hm2，核查小班3768个，核查面积占划定上报面积的5.1%。划定质量根据核查小班合格率及组织管理、划定资料等相关调查情况的15项指标进行评分，依据综合评分值确定质量等级：A级≥90分、70分≤B级<90分、C级<70分。

根据核查结果统计，国家储备林划定面积小班综合合格率为92.81%。7个核查省(区)中，划定面积合格率最高的为99.96%，最低的为73.31%，有6个单位划定合格率在90%以上，1个单位合格率在90%以下。57个核查承储主体中，有29.8%的单位合格率为100%，有49.1%的单位合格率在90%～100%之间，有15.8%的单位合格率在70%～90%之间，有5.3%的单位合格率在70%以下，合格率最低的单位只有45.91%。

核查省(区)中，划定质量等级为A级的占85.7%，划定质量等级为B级的占14.3%；核查承储主体中，划定质量等级为A级的占70.2%，划定质量等级为B级的占21.0%，划定质量等级为C级的占8.8%。

3 主要问题

3.1 资料质量普遍不高，成果准确性较差

划定资料的质量普遍不高，划定成果准确性较差，主要体现在以下三方面：一是质量监管不到位，使用基础资料陈旧，划定时未开展补充调查进行更正，划定小班调查表填写项目不全、调查因子填写存在错误或逻辑矛盾、部分林分调查因子不准确或存在明显错误等，林分因子调查不准确不仅影响了划定成果的准确性，也影响了今后的管理和监测工作；二是划定培训不到位，划定单位无资质，划定材料粗放，划定小班图纸标注不清，图表不一致，档案记载不准确；三是相关材料核对不全面，部分数据特别是林木权属统计不准确，划定上报面积中，林木权属为个人的面积仅占0.1%，但抽查面积中，林木权属为个人的面积占4.1%。

3.2 条件和标准执行不严，部分面积不符合要求

《国家储备林划定办法(试行)》对划入国家储备林的条件和标准进行了明确规定，但一些地方划定标准执行不严，将不符合要求的面积划入国家储备林，导致划定面积中有7.19%的划定面积不合格。一是生长量不符合要求，有3.15%的面积，林分年均蓄积生长量明显低于全省平均水平；二是龄组不符合要求，有1.69%的面积为过熟林或幼龄林；三是林分选择不符合要求，有1.48%的面积为目的树种比例<60%、郁闭度<0.6的林分、立地指数小于14和一级保护的国家级公益林；四是规模不符合要求，有0.28%的面积集中连片规模低于33.334 hm2。

此外，由于划定工作基础数据陈旧、资料核对不仔细、质量监控不到位等原因，划定面积中还存在部分虚报和测量不准确的面积。

3.3 政策衔接不到位，公益林和天然林比例较高

部分单位在划定国家储备林工作中，没有与公益林和天然林的相关政策进行全面衔接，导致划定面积中公益林和天然林比例较高，严重影响了今后国家储备林的经营和管理，也影响了储备效果。根据划定面积统计，现有划定国家储备林面积中，公益林面积占50.8%，其中国家级公益林面积占划定总面积的30.2%，部分省(区)公益林面积比例甚至达到80%以上；天然林面积占划定总面积的28.0%，有的省(区)天然林面积比例超过40%。

公益林特别是国家级公益林主要是以保护生态为主的，国家级公益林经营和管理严格遵守《国家级公益林管理办法》(林资发[2013]71号)的规定，地方公益林经营和管理严格遵守各省(区)的相关规定。公益林经营管理的核心措施是禁止商业性采伐，禁止改造为商品林，一级保护以外的公益林只能进行抚育和更新性质的采伐。公益林的经营管理受到严格限制和约束，而国家储备林的最终目的是立足可用，大量公益林划入国家储备林不符合储备的目的。

天然林是我国重要的生态资源，十八届五中全会已明确将把我国所有天然林都纳入保护范围，全面停止天然林的商业性采伐。实施国家储备林建设就是要全面实现由采伐天然林向采伐人工林转变，为全面保护天然林提供可持续的木材供应支撑。把大量的天然林划入国家储备林不符合国家天然林保护政策，其后期经营管理也将受到限制和约束。

3.4 政策和管理未及时跟进，成果存在不稳定因素

国家储备林划定任务下达后，各地积极开展了划定工作，上报了划定成果。但由于划定后相关配套政策和管理规定未及时跟上，在划定后的管理工作中，部分地方积极性不高，普遍存在观望心态，有的还存在管理缺失、管护缺位的问题，划定成果存在不稳定因素。

1) 面积划定后，没有管理和管护措施，划定面积虽然落实到了山头地块，但实地无标识、无标牌；国家储备林经营管理意识不强，有的面积划定后，时间不长就被采伐了。

2) 划定面积没有政策性补助，缺乏管护积极性，部分划定面积存在盗采滥伐和采脂现象。划定面积中的马尾松林普遍存在采脂现象，有的采脂强度还比较大，降低了树木生长率和抵抗力，严重影响了林木生长和出材效果，对培育大径材造成了不利影响。

3) 划定面积中存在林木权属为集体和个人的面积，划定面积中这部分面积占划定总面积的比例达7.6%。由于这些划定面积没有履行任何手续，没有签订任何协议，目前也没有任何补助，其稳定性也存在不确定性。

4 建议

4.1 加强宣传、提高认识

国家储备林建设是党中央、国务院根据我国经济社会发展需要提出的战略部署；是建设生态文明，保护我国特有种质资源、增加生态产品供给的战略举措；是培育大径级与珍稀森林资源，缓解国内木材结构性短缺和供需矛盾、维护木材安全，构建木材安全保障体系的战略选择。搞好国家储备林建设意义重大，影响深远，但由于这项工作是一项全新的工作，在社会上还没有形成较大的影响力，人们对储备林建设的认知度还不高。需要应充分利用报纸、刊物、电视、网络等媒体进行专题报道，同时，在现有储备林建设基地周边树立标志牌和宣传标语，扩大影响，引导当地群众积极参与储备林建设和管理。

4.2 完善国家储备林划定工作，提高划定成果质量

国家储备林建设和管理具有长期性，完善的划定资料和高质量的划定成果是开展经营管理工作的依据，也是实现“可查、可调、可控”目标的基础。一是对划定面积进行认真复核，加强数据审核，排除不合格划定面积，提高划定成果质量，切实将符合条件和标准的面积落实到山头地块；二是在复核面积的基础上，开展必要的补充调查，更正相关调查因子特别是林分因子，保障划定成果的准确性；三是对已划定的国家储备林签订承储合同或协议，明确管护和经营的责、权、利，稳定划定面积。

4.3 调整划定面积，降低公益林和天然林面积比例

全面衔接国家及地方有关公益林和天然林的保护、经营与管理政策，根据当地公益林、天然林、人工林分布情况和“可查、可调、可控”的原则，在总量保持基本平衡的基础上，按划定条件和标准调整国家储备林划定面积，减少公益林和天然林面积，增加人工林面积，并重新上报划定成果，确保国家储备林的后续经营管理不受影响。

4.4 制定配套政策和管理规定，保障国家储备林建设顺利推进

1) 制定统一的《国家储备林管理办法》，明确后期经营和管理政策，特别是如何保护、如何管理、如何经营以及采伐管理等规定要明确，全面规范国家储备林建设和管理。

2) 根据各地划定的实际情况，进一步完善和扩充《国家储备林树种目录》。目前的《国家储备林树种目录》中只有97个树种，不能满足划定需要。如本次核查省(区)划定面积中，树种涉及91个，其中有23个树种不属于《国家储备林树种目录》。

3) 完善相关配套制度，明确经费支持渠道，加大政策扶持力度，解决承储单位的后顾之忧，调动承储单位工作积极性，提高储备林建设质量，推进国家储备林建设持续健康发展。

[1] 国家林业局.国家储备林划定办法：试行[S]，2014.

[2] 国家林业局.国家储备林核查办法：试行[S]，2015.

[3] 国家林业局速丰办.关于国家储备林核查工作的通知[S]，2015.

[4] 国家林业局速丰办.2015年国家储备林核查报告[R]，2015.

[5] 周榆，曾宪玮.国家储备林划定与经营管理探讨——安福县国家储备林项目建设经验探讨[J].南方林业科学,2015：43(1)：43-46.

ProblemsandSuggestionsfortheNationalReserveForestDelimitationandPostManagement

YANG Chuanjin

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014, Hunan, China)

Based on the field investigation and verification of the national reserve forest hosted by State Forestry Administration in 2015, this paper analyzed and summarized the problems on delimitation and post management of national reserve forest, and put forward the suggestions to these problems.

national reserve forest；delimitation；problems

2015-11-16

杨传金(1966-)，男，重庆开县人，高级工程师，主要从事森林资源监测等工作。

F 326.2

A

1003-6075(2015)04-0001-03

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2015.04.001