日本私立高等教育公益性的维护及对我国的启示

陈文联

（中南大学政治学院 湖南省教育科学民办高等教育研究基地,湖南 长沙 410083）



日本私立高等教育公益性的维护及对我国的启示

陈文联

（中南大学政治学院 湖南省教育科学民办高等教育研究基地,湖南 长沙 410083）

合理的制度安排是实现私立高等教育公益性的前提和基础。为有效促进私立高等教育公益性的实现,日本政府一方面构建了完备的私立高等教育法规体系,在私立学校的性质、设立、内部管理体制及其日常运作等方面均从法律上作出了具体而详细的“公益性强制”;另一方面通过立法方式明确了政府对私立学校的财政资助责任,为私立高等教育公益性的实现提供了强有力的物质保障。依靠健全的法律法规体系与完善的财政资助制度,日本私立高校的公益性得以有效维护。这些经验对于当前我国民办高等教育的发展具有重要的借鉴意义。

民办高等教育;私立高等教育;私立大学;公益性;日本

“公益性”是民办高等教育理论和实践中非常重要的一个概念。对于这个概念的含义,学术界尚存有争议。但在民办高等教育分类管理时代,我们可以重新将简单且清晰的含义归还给“公益性”:公益性首先意味着非营利性。据此,坚持非营利性的办学原则,应是民办高校公益性办学的基本准则。①陈文联:《公益性的持守:民办高校不容放弃的使命》,《中国高等教育》2010年第18期,第59-60页。

在日本,私立高等教育在整个高等教育发展中占据举足轻重的地位。据日本文部科学省2013年8月发布的报告,私立高校占全部高校总数的77.5%,在校生数占全部在校生总数的73.5%。②肖念、郭兆龙:《探究日本私立高等院校办学监督机制》,《中国教育报》2013年12月12日,第4版。要探究日本私立高等教育发展所取得的成绩,不能不提及日本健全的法律法规体系与完善的财政资助制度。正是这两大“利器”,有效维护了日本私立高校的公益性,使私立高等教育获得了良性发展。基于此,本文拟从上述两方面入手,剖析日本政府在维护私立高等教育公益性方面的制度安排,藉以作为探讨我国民办高等教育公益性保障机制之借鉴。

一、根本保障：健全的法律法规

在日本,私立高等教育立法体系可谓完备、系统。这一体系,以国会于1947年通过的《教育基本法》和《学校教育法》为基础,以《私立学校法》（1949年）为核心,以《私立学校振兴助成法》（1975年）以及由文部科学省制定的《私立学校法施行令》（1950年）、《学校法人会计基准》（1971年）、《私立学校振兴援助法实行令》（1976年）等各种实施规则为辅助。正是依靠这种层次分明、完备严整的私立高等教育立法体系,才使日本政府依法治教，才使私立高校依法办学,也为有效维护私立高等教育公益性提供了强有力的法律保障。

具体来说,在保障私立高等教育公益性方面,日本政府从私立学校的性质、设立、内部管理体制及其经营管理等各方面,均从法律上作出了具体的“公益性强制”,以维护私立高等教育的公益性。

（一）明确私立高等教育的公共属性

日本非常重视私立大学的公益性与公共性。1947年的《教育基本法》首次以教育立法的形式明确规定了私立高校的公共性质。该法第6条明确指出：（学校教育）法律所承认的学校,是具有公共性质的。*国家教委情报室:《日本教育法规选编》,教育科学出版社1987年版,第2页。1950年颁布的《私立学校法》,是指导战后日本私立教育发展的基本法律。该法第1条开宗明义地规定了私立学校的自主性与公共性,明确该法的制定是“以尊重私立学校的自主性、提高私立学校的公共性,使私立学校得以健康发展为目的”，*转引自董圣足、黄清云:《日本私立高校的治理机制》,《浙江树人大学学报》2008年第11期,第26-31页。再次从法律上明确了私立高等教育的公共属性。

（二）对私立高校设置作出“公益性”规定

为确保私立高校办学公益目的的实现,提高其公共性与自主性,并促进其稳定健康发展,日本政府还在法律上对学校设立标准作了“公益性”强制规定。日本《私立学校法》明确私立大学属于捐资办学性质,按“学校法人”进行依法登记注册;强调学校法人才能设置私立学校,而学校法人的设置者必须是不以营利为目的的公益法人。*转引自董圣足:《中外学校法人分类比较研究》,《国家教育行政学院学报》2010年第1期,第15-18页。该法第30条还规定:欲设立学校法人者,必须以此为目的捐赠其财产,并依据一定程序,申请主管机关批准其捐赠财产的行为。*转引自邵金荣:《中国民办教育立法研究》,人民出版社2000年版,第173页。也就是说,作为私立学校设置者的学校法人,是具有公共性质的非营利法人。

（三）对私立高校法人治理制度作出规定

私立高校法人治理制度应以实现私立高校的公共性为前提。基于此,日本《私立学校法》对私立学校治理结构作了许多明确的“公益性强制”,以彰显学校治理的公共性。

1.理事会。理事会是日本私立大学法人的意志决策机关和最高管理机关。按照日本《私立学校法》要求,学校法人的业务必须由半数的理事来决定。为防止少数理事专断,更多地体现学校法人的公共精神,该法从第35条到第40条对学校法人的成员作了相关规定。第38条对理事产生的范围作了如下规定:（1）私立大学的校长;（2）评议员;（3）学校创建初期的功绩者、有学识的经验者、宗教团体的成员。理事的人数应在5人以上,可视学校规模大小而定。为防止理事会成员家族化,第38条还规定:学校理事会成员中,任何人的配偶和直系亲属都不许超过一人。*转引自邵金荣:《中国民办教育立法研究》,人民出版社2000年版,第175页。而且,《学校教育法》第9条（不具备校长及教员资格情由）的规定适用于理事。*《学校教育法》第9条规定:“有下列各项情况之一者,不得担任校长或教员:（1）禁治产者以及准禁治产者;（2）曾被处监禁以上刑罚者;（3）受没收许可证处分未满二年者;（4）自日本国宪法施行之日起,组织或者参加主张以暴力破坏日本国宪法或依据宪法成立之政府的政党及团体者”。出自于邵金荣:《中国民办教育立法研究》,人民出版社2000年版,第175页。这些强制性规定被认为保证了学校法人的公共性,阻止了私立大学管理上的家族化。

2.评议员会。为了保障学校法人的公共性,日本《私立学校法》第42条规定,私立学校法人必须内设评议员会,由超过理事人员人数两倍的评议员组成,作为学校法人的咨询机构,但根据捐赠情况,该机构也可成为学校的决议机构。*转引自董圣足、黄清云:《日本私立高校的治理机制》,《浙江树人大学学报》2008年第11期,第26-31页。关于评议员会的职能,按照《私立学校法》第42条的规定,理事长在下列情形下必须事先征求评议员会的意见:（1）预算、借款及重要资产处理事项;（2）合并;（3）捐赠行为的变更;（4）营利事业的重要事项;（5）由捐助人决定的重大事项。第43条规定:评议员会可就学校法人的业务、财产状况或理事会成员完成业务的情况,向理事会成员申述意见、回答咨询,或要求理事会成员作出报告。*转引自邵金荣:《中国民办教育立法研究》,人民出版社2000年版,第176页。第46条还规定,学校法人决算必须在每个会计年度结束两个月以内,由理事长向评议员会提出报告,征求意见。从以上规定中不难看出,评议员会虽然就性质而言是设置于学校法人内部的会议制咨询机构,但就其职能而言,实际上对学校财产的使用和理事的业务执行行为仍具有一定的监督和制衡作用,从而成为日本学校法人治理结构中特殊的监督机制。*邵金荣:《中国民办教育立法研究》,人民出版社2000年版,第176页。

3.监事会。监事会是学校法人的法定监察机构。按照日本《私立学校法》的要求,私立学校法人必须设置2人以上的监事,其主要任务是监察学校法人的财产使用和理事的履职行为,具体事项包括以下三方面:第一,监察理事执行业务的状况;第二,监察学校法人的财产;第三,发现学校理事或法人有不当问题时,向管辖者或评议员会报告。*转引自吴海升:《日本私立学校法对我国民办教育立法的启示》,《池州师专学报》2001年第8期,第15-18页。很明显,学校法人监事对理事会具有一定的监督制衡职能。

（四）对私立高校办学运行监督管理作出规定

对于私立大学法人办学,日本政府和社会有责任监督其非营利性,确保其为公共社会服务，保证办学水平和教育质量,从而维护高等教育的公共性与公益性,防止学生和家长、社会以及国家的利益受损。鉴于此,日本政府立法中对如何有效监督私立大学办学的营利性也作出了许多具体规定,以保障教育公益性的实现。

1.收益事业监管。日本《私立学校法》第26条规定,学校法人在不影响所设私立学校教育的前提下,可以从事以收益为目的事业,以其收益补充私立学校的经营,但所办营利事业的范畴只能由主管机关在听取审议会的意见后确定,并加以登记、公告;所办营利事业单位的财务必须与学校财务分开,其盈余必须用于学校办学而不得挪作他用。该法第61条还规定,当学校法人将营利事业获得的收益用于私立学校以外的目的，或者该营利事业的继续存在影响到学校教育时,主管机关有权责令停办学校法人的营利事业。*转引自邵金荣:《中国民办教育立法研究》,人民出版社2000年版,第180页。显然,这些规定同样保障了教育的公共性与公益性。

2.会计账务监管。日本《私立学校法》等法律规定，国家可以对私立学校的发展给予资金补助。但是,为了保证补助的公平性和补助金的合理使用,日本文部科学省颁布了《学校法人会计基准》,要求学校法人必须按照该基准规定的会计科目、记录方式和计算方法进行会计处理,对其中违反会计准则的学校,主管部门有权决定减少其补助金额。此外,学校法人还必须按照要求向主管部门提交会计报告并接受审查。《私立学校振兴助成法》还赋予主管机关在是否补助及补助金额上相当大的自由裁量权,并且否认对私立学校进行经费补助是国家的义务。所以，主管机关可以利用补助金制度达到监管私立大学、维护公共利益之目的。

3.日常事务监督。法律还赋予日本文部科学省对学校日常事务执行中的不当行为进行监管。例如,针对曾经出现的以高额捐赠作为新生录取条件的不公正现象,以及接受了国家经费资助但内部管理中存在明显不当行为的部分私立大学,文部科学省采取了一系列监管措施:停发国家经费补助、要求归还补助额;加强行政监督检查,每年对学校法人内部管理工作组织运行状况进行全面检查;建立“学校法人管理检查委员制度”,每年对私立学校的管理运行状况进行一定数量的调查,并作必要的指导、建议工作,一旦发现违法或不当行为,及时采取强制和制裁措施。*董圣足、黄清云:《日本私立高校的治理机制》,《浙江树人大学学报》2008年第11期,第26-31页。

从上面的叙述中不难看出,为了保障私立教育的公共性与公益性,日本政府从法律上对私立学校的法人性质、内部管理体制以及办学监督等方面均作了具体的“公益性强制”,从而有效地保障私立高校公益性的实现。

二、重要保障：完善的公共财政资助制度

政府公共财政资助对保障私立高校的非营利性与公共性具有非常重要的意义。一方面，公共财政资助不仅有助于减轻私立高校的财政压力,保障教学投入的充足性,促使其集中精力提高教育教学质量,实现公益性办学;另一方面,政府可通过制定获得资助的条件对私立高校进行必要的监督与干预,使私立高校的作为不致偏离公民与社会的期望,保障私立高校办学的公益性。基于此,日本政府从20世纪70年代开始，相继制定了《私学振兴财团法》（1970年）、《私立学校振兴助成法》（1975年）、《私立学校振兴援助法实行令》（1976年）以及《私立大学等经常费补助金分配基准》（1976年）等系列配套法规制度,明确对私立大学的资助办法、方式与条件,为保障私立大学的公益性提供了强有力的财政基础。

具体来说,日本政府对私立大学的资助制度有两大鲜明特色。

（一）直接与间接:政府资助的主要方式

根据《私立学校振兴助成法》的规定,日本政府对私立高校的资助包括直接资助与间接资助两种方式。

1.直接补助。直接补助主要包括两个方面:（1）私立高校经常性费用的补助。经常性费用的补助包括两项:一是“一般补助”,指的是以各校在籍师生数给予的补助;二是“特殊补助”,指的是对私立高校学术研究或特定专业和课程的教学所给予的补助。经常性费用补助金是日本政府对私立高校最重要的资助款项,于1980年时达到最高点,占私立高校经常费用总额的29.5%,以后则逐年下降,但基本保持在10.0%以上。*胡建华:《日本私立大学的发展特点及其启示》,《教育研究》2001年第8期,第73-76页。（2）私立高校学费借贷事业的援助。对学生的资助主要通过育英奖学制度实施。“日本育英基金会”专门负责对学生奖贷资金的筹集和发放工作。*张爱华、于洪波:《战后日本资助私立高等教育的策略与模式》,《山东师范大学学报》2005年第3期,第141-143页。根据《日本育英会法实施条例》,私立高校学生不仅可以享受国立、公立高校学生的同等待遇,向育英会申请低息或无息贷款,而且每月的贷款金额还可高于国立、公立高校的学生,偿还期限最长可达20年。*王康平:《高校学费政策的理论与实践》,厦门大学出版社2001年版,第120页。

2.间接补助。日本政府对私立高校的间接补助,主要有税收优惠、长期低息贷款等。（1）税收优惠政策。为保证私立高校的公共性和公益性,日本政府对私立学校实行税收优惠政策,主要包括:一是免税。比如,学校法人经营非营利事业时,免除法人事业税;学校法人在开具合同时,免除印花税;学校法人直接用于不动产及学生宿舍的,免除不动产所得税等。二是减税或降低税率。如,日本所有以营利为目的的企业法人都必须交纳37.5%的法人税,而学校法人在经营营利事业时,享受减免税待遇,由37.5%的税率减为27.0%。同时,日本政府还根据不同情况实施不同的税率。三是税前捐赠享受优惠税收政策。如,个人向私立高校捐款的可以从所得税中扣除捐款额度,上限额为该个人所得的25.0%。*张爱华、于洪波:《战后日本资助私立高等教育的策略与模式》,《山东师范大学学报》2005年第3期,第141-143页。（2）长期低息贷款。日本私立学校振兴会及地方团体对私立学校的校舍维修与新建以及土地、教学设备的购置等项目发放长期低息贷款。贷款经费主要来自国家拨款和财政金融投资,所以对私立高校而言,这种贷款也可以理解为政府的间接财政资助。据统计，2006年至2010年，日本私立大学的长期贷款金约一半来自私立学校振兴会，而短期贷款金3/4来自商业银行。以2010年为例，日本私立大学当年从私立学校振兴会获得的长期贷款总额约为4 180.6亿元,短期贷款仅为489.7亿元。*刘权：《日本私立大学借贷融资问题研究》，《教育与经济》2012年第4期，第62-67页。从这一个侧面，反映了私学振兴财团贷款项目对于私立高校改善办学条件起着积极的作用。

（二）公益性与公共性:政府资助的主要目的

对于政府资助私立学校的目的,《私立学校振兴助成法》明确规定:一是提高和改善教育条件,提高私立大学的教育质量;二是减轻学生家庭负担;三是促进私立学校经营的健全化,提升学校的公共性与公益性。为了将上述目的落到实处,该法对政府资助私立高校的条件也作了许多规定：首先,学校法人必须自觉完善自身的财政基础,减轻学生经济负担,不断提升办学水平与教学质量。其次,学校法人必须按照《学校法人会计基准》的要求进行会计处理,定期将学校资产表、收支计算表等有关报表呈送主管部门。第三,受到补助的私立高校必须接受主管部门的强制监督,提供报告并接受质问等。如果私立高校违反或对抗命令、教学条件或管理运营欠佳、财政状况不健全以及超出或未达到限定的办学规模时,该补助金将被削减或取消。*吴忠魁:《私立学校比较研究》,北京师范大学出版社1999年版,第111页。从某种程度上说,日本政府对私立学校的财政扶助政策,也是“在切实把握这些私立学校的财政状况及其经济行动的方法后,为了维护社会整体的公共利益与教育公益性,考虑需要公共扶助后才决定的”*夏艺:《日本私立高等教育行政的特点和启示》,《大学教育科学》2006年第5期,第15-18页。。显然,更好地维护私立高等教育的公共性与公益性,促进其良性发展,是日本政府资助私立高校最主要的目的。

三、对维护我国民办高等教育公益性的启示

公益性是高等教育的本质属性,是民办高校持续健康发展的战略性问题,起着方向性的作用。但在现实办学中,受制度建设滞后与不足等多重因素影响,我国部分民办高校在办学过程中出现了营利性行为,有些民办高校追求经济利益最大化,只注重教育的经济效益,忽视了教育的社会效益,诸如虚假广告、欺骗招生等各种有悖于教育公益性的现象屡有发生。如何确保民办高等教育的公益性,成为社会各界广泛关注的重要问题。从日本政府维护私立高等教育公益性方面的努力来看,完善的法规体系与健全的公共财政资助制度,是值得我国学习和借鉴的两个抓手。

（一）构建健全的民办高等教育法规体系

完善的法规政策对维护民办高等教育公益性、促进其持续健康发展具有重要意义。如前所述,日本私立高等教育法规体系相当完备，且具有很强的操作性,而且这些法规秉承教育“公共性”与“公益性”理念,对私立学校的法人性质、内部管理体制和办学监督等各方面,均在法律上作出了具体的“公益性强制”。正是依靠完备的法规制度,日本私立高等教育的公益性才得到了切实、有效的维护。

在我国,民办高等教育法律制度建设相对滞后。直至2002年,《民办教育促进法》才出台;之后,又颁布了《民办教育促进法实施条例》（2004年）和《民办高等学校办学管理若干管理条例》（2007年）。尽管这些法规政策对于促进民办高等教育的发展具有积极意义，但不得不指出,目前民办高等教育法规政策环境尚不健全,法规条例的规定相当模糊、笼统。如,对于民办高校的产权归属、财政资助以及税收优惠等一些重大问题,《民办教育促进法》及其“实施条例”并没有作出具体规定,这种政策的不确定性和模糊性,“致使民办学校发展中的短期行为严重的现象频频发生”*徐冬青:《从依附性发展走向均衡发展》,《民办教育研究》2004年第4期,第4-7页。。一些民办高校突破立法的公益性强制，行营利性之实。因此,当前政府应借鉴日本政府“法律行政”的经验,尽快完善民办高等教育法律政策体系,从法律上对民办高校的法人性质、产权制度、内部管理体制以及办学监督等方面作出“公益性强制”,为我国民办高等教育“公益性”的实现提供法律保障。

（二）健全公共财政资助体系

作为非营利性组织,民办高等教育公益性的实现离不开公共财政的资助。缺少公共财政资助,必将导致一些私立高校为维持生存而不得不牺牲办学质量和高等教育公益精神,片面追求低成本办学。在这方面,日本的经验更值得我们借鉴。为了减轻私立高校的财政负担,提升私立高等教育的公共性,日本政府先后制定了《私立学校振兴助成法》等五个法规制度,从法律上对国家援助资金的来源、援助的范围、计算方法以及援助要求等方面作了详细规定,形成了一整套公共财政资助制度。日本私立高校从而获得了大量的政府财政援助金,极大地减轻了经济负担,有助于学校办学条件的改善与教育质量的提升;而且,政府巧妙地利用财政资助这一手段，将国家意志渗透到私立高校中,有效地遏制了私立高校的营利行为,保证了私立高等教育的公共性与公益性。这一经验对于当前我国民办高校的发展具有借鉴意义。

当前,我国绝大多数民办高校与政府财政拨款基本无缘,导致我国民办高校的办学行为日趋市场化,财务风险不断加剧，甚至出现倒闭危机。同时,由于缺乏财政调控手段,我国民办高等教育的秩序显得较为混乱。一些民办高校为了维持发展，牺牲办学质量和高等教育公益精神,追求低成本办学,导致高等教育的公益性严重受损。因此,我国政府应借鉴日本政府的做法,进一步细化对民办高校的财政资助政策,构建完备的民办高校公共财政资助制度。要通过财政资助手段,减轻民办高校的经费负担,改善办学条件,促使其集中精神提高教育教学质量,实现公益性办学;要通过制定获得资助的相关条件,对民办高校进行必要的监督与有效的干预,使民办高校的作为不致偏离民众与社会的期望,保障民办高校办学的公益性。

（责任编辑 毛红霞）

Public Welfare Maintenance by Private Higher Educationin Japan and Its Enlightenment for China

CHEN Wenlian

（PoliticsSchoolofCentralSouthUniversity,HunanEducationandScientificBaseof
Non-governmentalHigherEducation,Changsha,Hunan, 410083,China）

Adequate policy arrangements are the premise and foundation for achieving public welfare in private higher education. To effectively maintain public welfare, the Japanese government has built a comprehensive legal system for private higher education by making specific and detailed “public welfare enforcement” in aspects of the nature, the establishment, the internal management system, the monitoring and the operation of private universities. It has also made clear on the government’s responsibility for private education’s financial support through legislation, providing a strong material guarantee for the realization of public welfare in private higher education. It is due to the sound legal system and the fiscal subsidy that the public welfare in Japanese private universities is effectively maintained. These arrangements can be an important reference for the current implementation of public welfare of non-governmental higher education in China.

non-governmental higher education; private higher education; private university; public welfare; Japan

2014-11-13

湖南省2013年度教育科学“十二五”规划基金项目（XJK013CJG002）;湖南省教育科学民办高等教育研究基地项目

陈文联,男,湖南衡阳人,教授,硕士生导师,社会学博士后,研究方向:教育政治学。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.00.035

在线优先出版日期:2015-01-28