经济新常态下民办教育发展的新思路

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

在2014年中央经济工作会议上，习近平总书记对我国经济发展进入新常态作了系统阐述，强调认识新常态、适应新常态、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。①贾华强:《当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑》，《文汇报》2014年12月12日，第05版。中央关于经济新常态的重大判断，深刻地刻画了当前我国发展的阶段性特征，也对包括教育事业在内的各项社会事业提出了新的要求。民办教育事业作为教育事业的重要组成部分，也要主动创新改革发展思路，适应新常态、引领新常态，为经济社会发展和民生改善作出积极贡献。

一、经济新常态的特征及对民办教育的影响

关于经济新常态的内涵，一般来说表现在以下四个方面:一是速度下降。即从先前的高速增长转为中高速增长，这是由现阶段的潜在经济增长率决定的。二是结构优化。从产业结构看，2013年第三产业比重首次超过第二产业，达到了46.1%，②国家统计局:《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2014－02－24，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。这种趋势将会一直持续，使产业结构趋向“高级化”;从需求结构看，基础设施、房地产和出口这三只“靴子”将要落地，消费比重将超过投资比重，内需比重会逐步上升;从要素投入结构看，劳动力总量开始减少，资源环境约束加大，经济增长将更多依靠生产率提升和创新驱动;从城乡结构和区域结构看，城镇化已经进入“下半场”，中西部地区仍保持着较高的经济增长速度，为促进区域协调发展、实现可持续的经济增长提供了广阔空间。三是质量提升。逐步实现“就业可充分、企业可盈利、财政可增收、民生可改善、风险可控制、资源环境可持续”。③刘世锦:《新常态下应树立提高发展质量导向》，《人民日报》2014年12月9日，第07版。四是风险挑战增多。在经济增长阶段转换期，不确定、不稳定因素增多，矛盾和风险开始集中显露或释放，如日趋严峻的老龄化、人口红利消失及城镇化带来的人口流动等。④葛延风:《新常态发展需社会政策支撑》，《人民日报》2015年2月16日，第07版。

这些新变化、新特征对经济社会发展的影响是全面的，许多与民办教育事业密切相关，大致体现在如下五个方面。

第一，新常态下的财政收入。财政收入由高速增长转为中低速增长，使一些地区财政收入出现波动，但财政支出呈刚性增长，导致有的地方承受较大压力。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。这就要求教育资源配置实现从“小投入”到“大投入”的转变，既要用好财政教育投入，又要引导好全社会资源向教育配置的积极性，在体制上要求进一步科学界定公共教育服务的边界，处理好政府与市场、社会的关系，创新公共教育服务的提供方式，探索教育公益性实现形式的多样化，从而对民办教育的角色提出新的要求。

第二，新常态下的产业结构。要改变在低收入发展阶段高速增长形成的产业结构，推动产业向价值链高端环节攀升，必须高度重视提升人力资本素质。但在经济全球化背景下，高素质劳动者和专业技术人才供给只能立足本国，因此教育对于人力资源开发具有不可替代的重要作用。①闵维方:《教育在转变经济增长方式中的作用》，《北京大学教育评论》2013年第2期，第17－26页。在这方面，必须密切关注教育与经济的关系，既要大力推进公办教育改革创新，又要充分发挥民办教育与行业企业结合紧密的优势，进一步加强民办教育内涵建设，优化人才培养结构，强化办学特色，特别是紧紧围绕中高端制造业、现代服务业的紧迫需求，着力培养技术技能型人才、应用型人才和创新型人才，实现与经济社会的深度融合。

第三，新常态下的经济结构。推进经济结构调整，要求进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进权利平等、机会平等、规则平等，打破社会事业领域中的行业垄断和市场壁垒，鼓励社会投资，扩大教育公共产品有效供给。同时，我国公办教育办学形式单一、机制僵化，亟须引入社会力量激发活力，这些都为民办教育发展提供了良好的环境。2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出，鼓励和引导民间资本进入社会事业领域;2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，鼓励社会资本加大教育事业投资力度;2015年国家启动了“机关事业单位退休保障制度改革”，在公办学校教师和民办学校教师养老保险制度并轨方面迈出了实质性步伐。这些文件针对性强，政策含金量高，向民办教育释放了积极的信号。

第四，新常态下的发展动力。新常态到来后，需将消费需求作为主要发展动力。一方面，随着消费结构转型升级的加快，人民群众对高质量、选择性和个性化的教育需求持续增加，比如岗前资质培训、课外教育及出国留学预备教育等，但我国现有教育服务能力还不能很好地适应这些变化，迫切需要扩大多样化的教育服务供给。另一方面，相当数量人口的受教育层次还较低，在农民工的工资决定中，工作经验起着更为重要的作用，技能增长主要通过干中学和熟练程度提高来实现，②国家统计局住户调查办公室:《新生代农民工的数量、结构和特点》，2011－03－11，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201103/t20110310_16148.html。城市失业、待业人员也难以转移成有效的工业劳动力供给，迫切要求扩大教育资源，促进机会公平，进一步畅通社会成员纵向流动的渠道。总之，不管是满足个性化教育需求，还是提高教育整体层次，民办教育都将大有用武之地。

第五，新常态下的风险防范。要切实防范全局性、系统性风险，必须树立底线思维。当前，我国经济仍处在增长阶段转换期“探底”过程中，③刘世锦、余斌、吴振宇:《促进经济向新常态平稳过渡——当前经济形势分析与展望》，《人民日报》2014年9月9日，第07版。为防止增长速度过快回落可能带来的严重冲击，促进经济向新常态平稳过渡，必须发挥好社会政策的托底功能。但是，在快速变化的国情下，我国教育事业自身也面临着很多的挑战，最鲜明的特征就是不稳定，按照属地管理原则、依托行政体系建立起来的公办教育体系，面对人口结构快速变化导致的学校布局调整、流动人口子女入学等问题时明显不适应，迫切要求更好地发挥民办教育机构办学形式灵活、回应性强的优势，解决好教育难点问题。

二、经济新常态下民办教育面临的挑战

我国经济发展进入新常态，从表面上看是数量的变化，实质上是发展内涵的变化，触及了经济社会发展领域的一些深层次问题。从该背景下看我国民办教育的发展，仍存在许多不足，面临着一些风险挑战，对此要有清晰的认识和准确的把握。

一是发展不够充分。改革开放三十多年来，我国民办教育事业从无到有，快速发展，成为教育事业发展的重要增长点，逐步形成了公办教育与民办教育共同发展的格局。但从总体上看，社会力量举办民办教育事业特别是捐资办学的潜力还没有完全发挥出来，导致民办教育普遍规模较小、层次较低、质量不高、影响不大，其原因是复杂的。首先是认识不到位，在民办教育的定位、功能及活动范围等方面，还有不同的认识。不少民办教育政策存在冲突，既抑制了民间的捐资办学热情，也不利于民办教育优惠政策的落实。此外，公办教育免费和各种针对教师、学生的补贴政策，也进一步冲击着民办学校的正常运营。

二是发展方式粗放。改革开放初期，在经济发展水平较低和教育极端落后的国情下，民办学校将事业发展重点集中在改善办学条件，走以数量增长和规模扩张为特征的外延式发展道路，极大地扩大了教育资源，为提高教育普及水平作出了巨大贡献。但随着居民消费结构升级、财政教育经费投入不断增加以及公办教育办学水平快速提升，中国教育事业正步入新的发展阶段，现有的公办教育发展方式越来越背离人才成长规律和素质教育的要求。比如在义务教育阶段，由于升学考试竞争压力大，加上缺少客观的标准和测量手段对中小学的办学绩效进行评价，而主要依据学生的分数和升学情况作为评价指标，导致生源竞争、师资竞争和彻底的应试教育模式，①阎凤桥:《我国农村民办教育发展的政治逻辑——基于北方某县的调查》，《北京大学教育评论》2012年第2期，第64－79页。进一步破坏了教育生态。可以预见，在新形势下，原先依靠低成本扩张、与公办教育具有很强同质性的民办教育机构如果不转型，发展余地将极为有限，相反那些提供个性化的教育服务、管理更加现代化、以质量与特色满足社会多元需求的民办学校，将会有大的发展机遇。②王烽:《谈营利性与非营利性民办学校分类管理问题》，《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期，第6－8页。

三是基本制度不健全。在法理上，我国民办教育一直是在捐资办学的制度环境下发展起来的，具有公益性、非营利性特征。③王建:《民办学校分类管理——从“四分法”到“二分法”》，《北京大学教育评论》2012年第2期，第22－24页。但我国民办学校恢复办学时间不长，缺少持续稳定的办学支撑，许多依靠借贷或办学结余滚动发展，处在低成本扩张的初级阶段。为调动举办者的办学积极性，2002年《民办教育促进法》规定民办学校出资人可从办学结余中取得合理回报，从而在事实上产生了四类民办学校:一是捐资举办的民办学校，二是举办者要求所有权但不要求合理回报的民办学校，三是举办者不放弃所有权同时要求取得合理回报的民办学校，四是经营性的民办培训机构。这种复杂的局面隐含着许多深层次矛盾，反映到政策上，就是既使民办学校拥有了灵活的制度空间，又产生了较大的政策风险，导致一些民办学校采取短期行为和投机行为，干扰了办学秩序，损害了师生权利，影响了民办教育的健康发展，成为近年来民办教育政策反复调整的诱因。

四是政府监管和自我发展不到位。一方面，政府仍然习惯以管理公办学校的方式来管理民办学校，直接干预民办学校的微观管理，使民办学校在招生、专业设置和收费等方面受到较多限制，在法人属性、产权归属、税费优惠及教师保障等方面仍存在不少政策和法律障碍，导致民办教育歧视现象的客观存在。由于受到各种主客观因素的制约，当前在民办教育体制改革和机制创新问题上，一些地区和学校对改革存在畏难情绪，缺少勇气和担当，不敢改，有的出于“多一事不如少一事”的心态，安于现状，不愿改，“改革疲劳症”逐步显现。另一方面，尽管民办学校在内部管理体制、教师聘用、薪酬分配、教育教学和招生自主等方面相比公办学校具有独特的优势，但许多学校仍遗留着传统学校管理制度的某些弊端，如内部法人治理结构不健全，理(董)事会组成结构不合理，权力过于集中，运行程序不规范，过多干预学校的教育教学和招生工作，家族化色彩浓厚，内部制衡和外部参与机制不完善等。

五是主动适应市场需求和服务经济社会发展的机制尚未形成。在经济新常态背景下，人才培养目标应更加注重市场需求，更加注重对区域经济社会发展的支撑，更加注重增强学生就业创业能力，实现教育与经济社会发展的深度融合。笔者认为，这应该是当前教育工作的大逻辑，也是提高民办教育核心竞争力、实现可持续发展的必由之路，其实也对民办教育提出了非常高的转型要求。当前，在职业教育和高等教育阶段，普遍存在低水平重复建设的现象，学科专业(或课程)缺乏特色，教育教学质量不高，没有形成比较优势，在高等教育大众化的背景下，已经显现出了生源危机。面对严峻形势，许多民办学校仍将主要精力放在要政策和招生指标上，忽视提升学校内涵、凝练学校特色、主动对接行业产业需求、优化人才培养结构、加强创新创业教育和职业引导等方面的工作，这是非常危险的。

六是改善教育民生和促进教育公平的作用有待加强。在经济新常态下，民办学校可以填补因公办学校不足导致的需求缺口。在基础教育阶段，尽管在“公办不择校、择校找民办”的发展格局下，就读民办学校是家庭的自主选择，但民众接受民办教育主要在于民办教育服务好、质量高，且民众自身经济能力较强，这就对教育公平造成了一定的影响。比如，流动人口子女特别是农民工子女求学成本过高，受教育机会有限，教育质量较差，面临着一系列学习、心理等压力，进而导致就业技能差。这些已经成为制约他们在城镇寻找稳定工作、长期扎根城市、实现市民化的重要因素。①王延中:《中国社会福利制度的发展及其对城市化的影响(下)》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第3期，第64－71页。相反，高收入家庭的子女更多享受优质民办教育资源。在高等教育阶段，尽管农村学生入学机会大幅增加，但主要分布在教育质量较弱的地方院校和专科院校，其中有相当数量集中在民办高校。由于财政投入严重不足、融资难等原因，民办高校主要依靠学费实现滚动发展。根据国务院发展研究中心“中国民生指数研究”课题组2014年对全国8省(市)近万户居民进行的入户问卷调查，高中以上学段就读民办学校的家庭负担较重，不利于农村和贫困地区学子纵向流动。②佘宇:《城乡家庭子女接受民办教育情况调查报告》(内部报告)。

三、创新发展思路，适应与引领新常态

我国经济发展进入新常态不是自动实现的，主要取决于国家的战略和政策选择，关键在改革——“能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度”。③本刊评论员:《把新常态下的新要求落实到发展改革工作中》，《中国经贸导刊》2015年第3期，第1页。在这方面，民办教育要主动作为，创新发展思路，适应新常态、引领新常态，为促进经济社会发展作出新贡献。

一是转变发展观念，全面把握民办教育的历史方位。要明确民办教育事业也是教育事业的主要组成部分，推进办学主体和投资主体的多元化，落实民办学校与公办学校的平等地位，继续保持公办教育与民办教育共同发展格局。要根据形势的变化，找准民办教育发展的着眼点:改革开放初期，发展民办教育主要是弥补财政教育投入不足，当前发展民办教育则主要是在政府提供公共教育产品的基础上，满足人民群众对高质量、特色化、个性化的教育需求，同时扩大教育体系竞争和促进公办教育变革。要对各级各类民办教育的功能、重点、类型、层次、结构及比例等进行合理定位，从整体上规划民办教育事业的发展。基础教育阶段重在发展选择性、高质量的民办中小学;职业教育阶段重在发展实用性强、特色鲜明的民办职业学校;高等教育阶段鼓励发展多层次、有特色的民办高校;非学历教育方面，要引导发展各类紧缺型、实用型非学历民办教育机构。

二是转变发展方式，更加注重内涵建设和质量提升。从办学导向看，要充分发挥民办教育风险意识强、机制灵活、快速反映市场需求的特殊优势，更多引导民办学校根据市场和社会的需求来办学，建立基于需求驱动的内在发展机制，要从过去注重拼规模、拼数量、升格、“戴帽”转到更加注重特色发展，合理定位、错位发展，从而在激烈的学校竞争中找到适合自身的发展道路，赢得更广阔的发展空间。从工作重点看，要把工作重心进一步聚集到学校的人才培养上来，加大教育教学投入，加强教师队伍建设，改革人才培养模式、学科专业设置，遵循教育教学规律和人才成长规律，全面提高教育质量。要重点建设一批高水平的民办学校，发挥示范、引领作用。“有为才能有位”，只有民办教育自身定位找准了，内涵提升了，才能真正拓展民办教育在教育事业中的广度和深度。

三是抓紧完善对民办教育事业发展具有决定性作用的制度。要抓紧解决民办学校的法律属性、产权界定、分类管理、财务管理、教师身份及社会保障等一系列重大问题，最关键的是建立对民办学校实行分类管理的制度。2015年1月，国务院常务会议审议通过了对《民办教育促进法》进行修改的修正案草案，决定提请全国人大常委会审议，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校，在民办教育基本制度建设上迈出了关键一步。其实，对于民办学校分类的标准，在理论上并没有太大的争议，只是在旧制度下形成的模糊认识和权宜之计，造成了既有的利益格局，难以认定和处理。其中，关键是要在尊重民办学校举办者历史贡献的前提下，选择务实、灵活的改革策略，统筹兼顾各方面的利益关系，向新的制度平稳过渡。

四是转变政府职能，推动民办学校建立现代学校制度。教育行政部门要转变对民办学校的管理职能，放松对民办学校招生计划、招生方式、专业设置与调整的管制，强化行业自律管理，落实民办学校办学自主权;政府则集中精力做好宏观指导、政策促进和行业管理，主要是严格执行民办学校准入和办学许可制度，对民办学校教育教学实行业务指导和宏观管理。民办学校要完善自身治理机制，实行理(董)事会领导下的校长负责制，理(董)事会作为学校的决策机构，应由社会贤达、教育专业管理人员、举办者代表、学生(家长)代表、教职工代表及社区代表等组成，以体现社会公益性和代表性。理(董)事会定期商议学校发展的重大事项，确定校长人选，但不得随意干涉校长工作。建立健全监事会、工会、党团和教职工代表大会等组织机制。①单大圣:《非营利性民办学校的困境与出路》，《现代教育管理》2013年第12期，第68－71页。要培育一批具有崇高教育理想、真正懂教育的教育工作者，推动教育家办民办教育。

五是积极引导民办学校提供普惠性服务。要更多鼓励捐赠办学，完善税收优惠政策，在尊重捐赠者、出资者意愿的前提下，允许引入公益信托机构，依法通过基金运作筹集办学经费。选择一部分民办教育服务比如流动人口教育、学前教育，由公共财政通过拨款进行资助、补贴或选择重点购买，保持低收费水平，引导民办学校提供普惠性服务。完善政府服务民办教育的体系，确保民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者的同等权利。