法治理念下的可持续水事管理

德国莱比锡大学和亥姆霍兹联合会环境研究中心教授、博士 沈百鑫

就水法与水污染法的概念而言，国内与国外是不同的。国内讲水法和水污染防治法，国外将水法和水污染法的理念分开，是一种综合的水质管理。国内把水法归到资源法，水污染防治法归到环境法，其实应该将水法的实施和治理同时进行。水质管理中的一般概念在中国被认为是指水，而在国外更多指的是水体，包括岸、岸边的动植物以及内部的生态系统，这样才能系统性地治理好，就水论水并治水不可能把水治好。以下主要从七个方面来论述。

一、水的重要性、水体使用权益的时代性和水治理的复杂性

1.水的重要性。一方面水是自然界和人类的生存之本，人依赖于自然界，如果自然系统遭到破坏，那么人类社会也会遭到破坏，使人类无法生存;另一方面水也是维系整个生态系统的根本，欧盟和德国的水法都提到了水对生态系统的重要作用。水是生命之源，生态之基，生产之要。

2.水体使用权益的时代性。随着社会的发展，水体的使用权益也在发生变化，如农田灌溉、水污染治理等各种权益都是新出来的，具有时代性。在不同时代水有不同的地位，而在当代，水污染防治成为最重要的问题。工业化时代的水体治理，一方面需要工业管理制度，另一方面管理制度和传统的工程治水是不一样的，管理是根本的。人在从传统用水到现在用水的过程中，需要达到一个制度的平衡。

3.水治理的复杂性。水治理涉及灌溉、渔业、工业用水和生活用水，涉及面广泛且复杂。同时，河道两岸需要防洪固堤以及用地，在水治理中需要空间治理，因此水治理是一个相当复杂的系统性问题。如地表水和地下水的治理、水量和水质的生态治理、水环境和水资源的根治，这些都是将同一物体的不同功能区分开来，在实践中可能相对简单，但在社会学中将其区分开来是比较复杂的。

二、依法治水的重要性

1.水事法治的成就与意义。以前提到中国的水法，会被认为是外形性的，从外部移植过来的。而实际上水法是内增型的，已经演变成需要用有效率的法律来治理。

2.水事法治面临的不足与挑战。水事法治的不足体现在法律上的不成系统，如水污染防治法、防洪法和水法这几种法律之间不存在一个有效、完善的系统。往往是部门间相互独立，水法可能是水利部门以其利益来考虑的，而水污染防治法是环保部门主导的。

三、水事领域的立法权限与行政权限

中国的领土面积大，实际上南北方的水问题也是不一样的，中央立法下的地方立法也需要时时跟进。地方的立法要有地方特色，不能由中央统一立法代替地方的立法，应根据当地的实际情况立法。

“治水”必须要有各个部门派出代表来单独行使行政权限，最重要的还是协调问题，不能把“九龙治水”看成一个问题。

四、流域管理与行政管理的关系及二元水循环理论

水管理需要综合管理，流域管理是欧盟水空间指令最早提出来的，中国向其学习。一般来说，只能按照行政来管理、很难按照流域来管理。行政管理是基础，需要在这个基础上考虑资源间的整体性、系统性。流域管理要在行政管理的基础上进行。中国的流域管理制度是复杂的，自上而下治理流域的各个部位，但流域管理与流域管理理念又是不同的。流域管理最重要的是面面协调，而不是由中央派机构来进行管理。

人类在用水、取水的过程中对水体造成影响，如果把影响降到最低就能够保护自然水体。自然保护区理论在普遍保护的基础上建立保护制度是很有必要的，但整体的水体保护区达到标准了再制定更严格的标准，自然形成的保护应在社会用水、取水的过程中考虑到排水的问题。水在社会内部的循环一般涉及自然水体排放、挖河道等，都是需要一定工业等级的，而不是只有取水需要等级，人类对水体、社会对水体都会造成影响。

五、综合规划管理与水事信息管理

1.综合规划管理。中国虽然在很多事情上有规划，但往往效果不理想，一方面是达不到规划的质量，另一方面是规划的制度没有保障。规划一定程度上也是一种法律，可以执行就是规划，不可执行就是有理论缺陷。

2.水利基础设施网络与信息汇集共享。不管是土地局还是环保局，往往很多时候都会有信息不足的情况。在中国，虽然有足够的信息量，但是没有河道检测点，就追究不到企业排污，最后还是涉及信息的采集问题。

六、行政监管制度、市场手段和社会(公众)参与

就水治理而言，行政监管是一种传统的管理制度，是根本的市场手段和社会经济管理手段。社会参与是有效保障，市场机制能提高水治理的效率。

环境法和环保法的实施有一个环境质量标准、环境目标导向。政府在实施水体排放、行政监管的过程中也应根据整个区域的环境质量来制定目标，把目标管理和环境达标排放相结合。

不管是流域管理还是行政区域管理，综合水体管理制度是根本的。系统性的协调都应该考虑到水体稳定综合性问题，因为水涉及太多的利益，各方面的利益要有一个综合考量才能把各方面的利益保护好，才能可持续发展。法律要涉及各个方面的利益，若法律没有制度协调，只有立法和执法，这个立法是无法实行的。中国的水法和水污染防治法是两个部门的立法，有时甚至是冲突的，各部门根据自己的法律来管理，相互独立，这是不可能实施的。