政府规制理论及其对中国的启示

刘丹　孟华妮

摘要： 从19 世纪中叶英、美等国政府对铁路行业的规制到现在，政府规制实践已经有150多年的历史，相对于实践来说，政府规制的理论研究还远远滞后。经过几十年的发展，政府规制理论逐渐成熟起来，形成了不同的流派，其中代表的有公共利益规制理论、规制俘虏理论、放松规制理论以及激励性规制理论等。

关键词： 政府规制理论；中国；启示

一、政府规制

政府规制或政府管制，源于英文regulation，不同译者依据侧重点不同给出不同的译法。政府规制理论产生于20世纪60至70年代的美国，研究的对象是行政对市场和社会的规制。

在1970年以前，政府规制的研究侧重于公共事业的定价和进入的控制，即政府对公共事业的规制。1970年以来，政府管制的更多的转向环境保护、产品安全和工作场所安全。卡恩1970）对政府规制所做的定义：政府规制的目的是维护良好的经济绩效，其实质是一种制度安排，是行政命令对市场竞争的取代。卡恩基于对公共事业的管制经验对规制的定义并不能一般化的扩展到其他管制领域。最广为接受的是斯蒂格勒对管制的定义：“作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的”。斯蒂格勒1956）对管制的定义更强调政府管制的强制力，侧重管制的起源。植草益1992）根据金泽良雄对规制的定义指出“政府规制就包括已经说明了的、全部与广义的市场失灵相关的法律制度法律和政策）。我国学者王俊豪认为，政府规制即是规制者在一定的法律法规下对被规制者的管理与监督。

以上对规制的定义归纳起来：政府规制的主体是行政机构；政府规制的客体是各经济主体；规制的目的是纠正市场失灵，提高经济效率；政府规制手段是各种规则，限制或者引导被管制者的决策。

二、关于政府规制的各流派观点

政府规制理论在研究的过程中先后形成的主要理论流派有公共利益规制理论、规制俘虏理论、放松规制理论以及激励性规制理论等等。

1、公共利益规制理论

二十世纪七十年代，市场失灵和对政府的矫正是政府规制理论研究的主题，在此背景下，芝加哥学派提出了公共利益规制理论。一直以来，公共利益理论作为政府规制理论重要的理论依据同时也政府规制理论发展的逻辑起点。公共

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利益规制理论的基础是福利经济学和市场失灵理论，其中市场失灵是政府规制活动的动因。公共利益理论认为，政府作为公共利益的代表，应保护经济人利益，提供规制以矫正不公平和低效率的市场活动，以提高社会整体福利水平。公共利益理论具体说来包含两个方面，对市场失灵的认定和探索矫正市场失灵的途径。对市场失灵的认定，即垄断、外部影响、公共物品和不完全信息等市场失灵现象的存在导致市场运行低效率，从而使政府规制的出现成为必要。针对市场失灵现象，如对外部经济进行补贴，对外部不经济进行征税，对垄断行业实施价格或进入限制，这些规制措施有利于纠正市场失灵导致的低效率。总之，市场机制存在失灵的领域，政府规制在理论上可能提高资源配置效率和整体社会福利水平。

然而，在实践中，政府规制的效果不仅遭受实证方面的质疑——政府规制的动因不仅仅是市场失灵；规制政策的无效；而且受到规范方面的质疑——政府规制不完全出于公共利益的需要。

2、规制俘虏理论

一直以来，公共利益理论受到质疑和批判，同时，一些研究者在质疑和批判中发现，政府规制往往倾向于维护生产者利益，规制实践常常是提高了厂商的利润率。在对这些规制实践的观察中产生了规制俘虏理论，该理论认为，政府规制最初的发动者是产业组织，而不是政府。产业组织，尤其是规模较大的产业组织，往往能为政治集团提供更有效的支持，并且有为取得政治支持花费资源的能力。产业组织对规制的需求促使政府规制的产生，或政府规制机构逐渐被产业组织控制，规制机构和产业组织双方谋求各自利益的最大化。因此，相对于增加社会整体福利而言，政府规制更倾向于增加影响力较大的产业组织的利益，即规制机构被利益集团所俘虏。在规制实践中，与公共利益规制理论相比，规制俘虏更符合事实。佩尔兹曼、贝克尔等经济学家对规制俘虏理论进行发展完善，但规制俘虏理论依然存在明显缺陷。它没能对规制被利益集团俘虏的机制作出详细的解释，也没能解释在众多的利益集团，如劳工组织、厂商和消费者中，为何规制更倾向于增加厂商的福利，而非其他。

3、放松规制理论

由于政府规制失灵现象日益明显和对规制理论研究的深入，政府规制理论研究领域出现了新的研究趋势——放松规制，并形成了新的理论流派：放松规制理论。该理论出现于二十世纪七十年代的经济性领域，规制失灵和可竞争市场是其主要的理论依据。政府行政人员具有追求个人利益最大化的动机，不代表或者不完全代表社会公共利益，另外，由于规制成本的膨胀、信息不透明等因素，从而导致规制失灵。可竞争市场是一种有效配置资源的市场类型，在市场的竞争力作用下，参与者的积极性和主动性被充分发挥，资源实现最优配置。政府规制反而会扰乱市场机制作用的发挥，规制多余。可竞争市场理论作为放松规制的理论基础也提供了放松规制的理论方向：政府规制应充分保持行业内的潜在竞争压力。但是，市场机制和政府规制的效率，二者哪个更高，市场和政府的边界究竟如何界定，成为放松规制理论研究的难题。

4、激励性规制理论

对上述规制理论各自存在的问题的探索，尤其是放松规制理论研究的推动，另外在规制实践中激励问题的出现，在这些因素的共同作用下，二十世纪九十年代，激励性规制理论产生。激励性规制理论的内容是：规制主体通过规制政策，如税收优惠和成本补偿等，正面诱导经济主体提高生产经营效率，利用产业政策保持行业内潜在竞争压力，促使经济主体主动降低生产经营成本，提高效率。激励性规制在实践过程中需保证规制客体有一定的自主权，规制主体对规制客体的信息有一定程度的掌握，并明确规制政策实施的目标，这样，规制政策才能促使规制客体发挥自身优势增加更大范围内的社会福利。然而，规制主体往往难以掌握规制客体的真实信息，规制政策的目标通常又是多重的，在不完全信息的情况下，多重规制目标的实现极其困难。

三、政府规制理论对中国的启示

中国作为一个从计划经济体制向市场经济体制过渡的转型国家，从计划经济过渡而来的政府规制日趋法制化和规范化，但也存在明显的问题。就规制主体而言，政府既作为规制者和监督者制定和监督实施规制政策，也是利益所得者经营国有企业。这种政企不分，尤其在自然垄断行业和基础设施领域，导致规制决策有失公正，规制实施过程缺乏有效的监督和约束。就规制对象而言，我国政府规制面对的主要是行政垄断问题——竞争性领域的垄断，并因行政审批不断强化，而非西方政府规制中的自然垄断和外部性等问题。

目前，我国正处于双重转型时期，政府规制作为一项政府职能，既要立足于中国的基本国情，又要积极面对经济全球化带来的机遇和挑战；既要与世界接轨，又要整顿治理市场经济秩序，同时还要克服规制过程中产生的“越位”和“缺位”的难题，最终在保护我国幼稚产业和新经济生产点以及加速市场发育基础上形成统一、开放、有竞争力、有序的市场格局。

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