国际经济法视阈下中国应对钢铁行业反倾销的策略研究

夏宇轩

摘要： 近年来中国钢铁行业遭遇反倾销制裁的特征，主要体现为数量逐年上升、制裁年限延长、品种趋于集中、制裁地域扩展、反倾销税大幅增加等方面。我国钢铁行业当前应对反倾销方面存在反倾销自我保护意识薄弱、应对连锁反倾销能力差、行业内部企业间缺乏协调以及相关法律法规不健全等问题。为此，我国政府应当建立符合国际惯例的政府支持体系，明确政府在国际钢铁贸易中的作用，建立国家层面的钢铁反倾销预警机制。我国国内企业应提高出口产品的技术含量，以质取胜，调整出口钢铁产品结构，调整产品出口经营策略，积极、灵活地运用法律手段，保护自身权益。

关键词： 国际经济法；钢铁行业；反倾销

在全球经济下滑的大背景下，各国钢材需求减少、供应过剩，因此，钢材贸易保护主义也愈演愈烈。中国钢铁企业日益成为国际反倾销的受害国，个别国家为了维护自己短暂狭隘的利益，动辄对中国企业出口的钢铁举起反倾销的大旗。与之相对应，国内钢铁行业相关企业虽然经过多年的国际化，但是对于运用国际经济法的有关条文和法律精神捍卫自身的正当利益，仍然存在认识的误区，导致在于反倾销行为的法律抗争中胜诉率长期在低水平线上徘徊，本文在此背景下探讨了国际经济法背景下我国钢铁行业应对反倾销的相关措施，希望对改善我国钢铁企业的对外贸易环境有所帮助。

一、近年来中国钢铁行业遭遇反倾销制裁的特征分析

近年来，中国钢铁行业遭遇国际反倾销的制裁呈现出逐年上升、年限延长和地域扩展三个主要特点。

1）数量逐年上升

在全球经济不景气的大环境下，各国加紧了对中国钢铁产品的反倾销制裁。作者查阅中国贸易救济信息网发现，2011年，中国钢材出口遭遇反倾销调查的涉案金额高达5192 万美元。2012年，中国冶金产品共遭受22起贸易救济调查，位列各行业首位，比 2011年增加8起，增幅达571%。其中，反倾销14起，反补贴3起，保障措施4起，特保1起。在进入2013年不足两个月的时间里，欧盟、美国、澳大利亚等国对中国钢材产品发起了 5起反倾销调查或终裁。由此可见，各国针对中国钢铁的反倾销已经成为一个趋势，中国钢铁企业对此应当有足够的重视。

2）制裁年限延长

与数量的增加相对应，制裁的年限也相应地延长。2012年，欧盟决定继续对进口自中国的不锈钢螺母和螺栓征收反倾销税，期限为5年，欧盟对不锈钢紧固件设定的反倾销税高达274%。欧盟表示，一旦撤销反倾销措施，那么倾销将继续卷土重来。欧盟对中国台湾不锈钢紧固件的反倾销税设定为236%，而对中国大陆的反倾销税设定为274%。与欧美态度相类似，2013年1月15日，加拿大国际贸易法庭对中国内地热轧钢板复审做出终裁，该产品反倾销税将被延长征收5年。

3）品种趋于集中

从反倾销涉及的钢材品种分析，国外对我国提出反倾销指控的大多数是低附加值的普通钢材或是管制产品。主要集中在我国具有比较优势的劳动密集型产品。我国钢铁产品价格低，具有一定竞争优势，在世界经济下滑的背景下，很容易遭到国外反倾销。

4）制裁地域扩展

在过去几年，中国钢铁企业为了应对制裁，曾采取“中转他国”或“借船出海”等方式，来规避反倾销带来的伤害。然而，最近两年里，欧美国家对于中国钢铁产品的反倾销，开始注意扩展地域，加大制裁覆盖的空间范围。2012年1月12日，欧盟理事会发布官方公告称，经欧委会反规避调查，欧盟决定将对华钼丝反倾销措施扩及到马来西亚。2010年欧盟对原产于中国的钼丝产品开始正式征收643%的最终反倾销税。2011年4月欧盟产业组织向欧委会提出反规避申请，指控中国涉案产品经由马来西亚和瑞士转运至欧盟，要求对来自马来西亚和瑞士的钼丝产品进行反规避调查。欧委会经立案调查认为，自2010年对中国产品采取措施后，在中国涉案产品出口欧盟大幅降低的同时，中国出口至马来西亚以及马来西亚出口至欧盟的钼丝产品都相应增加，最终裁定中国出口商为规避反倾销措施，经由马来西亚转运欧盟，而瑞士出口产品不存在此类规避行为。因此，决定对进口自马来西亚的涉案产品，无论其是否声称原产于马来西亚，皆征收643%的反倾销税。

5）反倾销税大幅增加，涉案金额和规模越来越大。各国加大对本国钢铁行业的保护力度。在对外反倾销时往往征收较重的反倾销税，而中国则是最大受害国。2008年6月13日，美国商务部对中国薄壁矩形钢管反倾销反补贴案做出终裁，裁定中国涉案企业217%～20058%不等的补贴幅度和24912%～26464%不等的倾销幅度；2009年1月31日，欧盟对中国所有出口紧固件采取最终反倾销措施，五年内征收最高达85%的惩罚性关税平均税率为775%），影响我国每年33亿美元紧固件的出口。

二、我国钢铁行业当前应对反倾销方面存在的问题

1）反倾销自我保护意识薄弱

我国钢铁企业对反倾销的认识是随着国际对华反倾销调查的日益增多而逐步加深的，因此大多数的人包括一部分专家学者都认为反倾销是贸易保护主义的工具，而不是自由贸易条件下公平竞争的法律手段，这就造成我国大多数钢铁企业反倾销意识淡薄，自我保护意识不强。长期以来，我国钢铁企业不应诉或应诉不力带来了滞后效应。在实际的反倾销案件诉讼过程中，企业往往对反倾销调查认识不足，观念认识存在差距。钢铁出口企业缺乏自我保护意识，对待反倾销应诉工作积极性不高。据统计，在我国钢铁产品遭遇的反倾销诉讼中，有一半以上甚至更多的企业并没有应诉。在应诉企业中，也有一部分企业因应诉费用等原因中途停止。不应诉或应诉不力不可避免地被调查机关利用“现有最佳资料”做出裁决。

2）应对连锁反倾销能力差

外国对我国钢铁产品反倾销诉讼表现出明显连锁效应。我国钢铁产品一旦成为反倾销起诉对象后，无论倾销是否成立或胜败如何，都已经成为国际市场反倾销关注的对象，并极有可能引发一连串的起诉。2008年11月底，俄罗斯工贸部照会中国有关部门，对中国轴承钢管产品发起反倾销调查；印度商工部反倾销局于2008年11月28日对原产于中国热轧钢展开反倾销调查；2008年12月26日起，欧盟决定对从中国进IZ1的焊管征收五年反倾销税，税率高达906%；2008年12月17日，土耳其外贸署决定对原产于中国的钢铁制焊接链和钢铁制日字形链进行反倾销复审立案调查；2008年12月18日，澳大利亚对原产于中国的空心结构钢材进行反倾销和反补贴立案调查。在仅仅一个月时间里，我国钢铁企业遭遇国外反倾销调查或制裁不下五起。与之相对应，国内钢铁企业提起的反倾销调查申请，多是在企业难以为继，严重损害已经造成的情况下，不得已而为之，从而导致错过了立案的最佳时机。在反倾销制裁连锁出现的情况下，不少钢铁企业和行业很难同时应对多个方面的制裁，从而导致利益受损，而且严重影响了我国钢铁企业的生存与发展。

3）行业内部企业间缺乏协调，难以发挥行业的整体力量

钢铁行业内企业间存在利益相关性，但我国由于缺乏相应法律规定商会和行业协会的权利和义务，所以中国钢铁领域的商会和行业协会在经济活动中地位低下，很难凝聚力量发挥合力。在这种情况下，我国钢铁企业普遍采取各自为战和“打游击”的出口模式，即哪个国家有反倾销，就尽量少开发这个国家的市场，减少对这个国家的出口量。近年来，欧美国家反倾销增多，中国部分钢铁企业的主要市场定在非洲。据商务部统计，近年来我国向反倾销调查偏多的发达国家和地区钢材出口已出现明显下降。2012年，向欧盟出口钢材数量同比下降2359%，占比仅为709%，向欧洲、北美、大洋洲出口的钢材总量仅占出口钢材总量的1668%，主要出口市场是韩国、泰国、越南、新加坡和菲律宾等亚洲国家。东盟已超过韩国成为第一大出口区域，出口量去年同比增长4883%，达到钢材总出口量的25%。客观而言，中国钢铁企业的游击式出口策略，并不能在本质上解决反倾销制裁的影响。反倾销过程中需要一个强有力的组织去帮助钢铁企业，帮助企业搜集各种材料和数据，如进口钢铁产品在国内所占的市场份额及其对本国钢铁产品价格的影响等；组织和协调企业提出反倾销申请并在调查过程中沟通钢铁企业与政府之间的关系，提供各种必需数据来配合调查等等，由于缺乏这种权威的组织，从而大大削弱了钢铁企业运用法律武器为自己营造公平竞争环境的能力。

4）相关法律法规不健全

虽然目前我国已经启动了反倾销机制，但总的看来，特别与发达国家比起来，还不成熟、不完善。首先，从立法的角度来看，反倾销条例仅是国务院制定的行政法规，法律层级较低，而相比起来，国外在这方面则比我国要完善得多，这主要是因为发达国家已拥有相当长的反倾销立法历史。相比之下，我国关于反倾销的立法差不多比西方国家晚了一个世纪。其次，我国目前反倾销法规的某些规定与WTO 的相关规则有差距，如我国立案调查时间太长，商务部收到申请后60天内决定立案与否，而立案调查自决定公告起12个月结束，特殊情况时间可延长6个月，这都远远长于欧盟和美国等发达国家。值得欣慰的是，我国钢铁企业已经开始意识到这一问题，并正在利用法律武器保护自己的权益。据报道，2011年9月，我国对进口自日本的不锈钢产品实施“双反”调查，中国不锈钢管公司江苏武进不锈钢管公司和常熟华新特殊钢公司向中国商务部提起反倾销诉讼，他们认为日本进口到中国的不锈钢产品严重存在着危害了中国不锈钢市场的行为。浙江久立特材科技股份有限公司、江苏银环精密钢管股份有限公司、宝钢股份也作为申请支持方出现在名单中。当然，我们也要清醒地看到，漫长的调查为涉案的进出口商提供了调整价格，转移市场甚至进行规避的机会，不利于及时有效地保护国内钢铁产业，尤其是那些产品周期较短的产业，这些都需要在未来得到改进。

三、国际经济法背景下中国应对钢铁行业反倾销措施建议

近年来，我国遭受外国反倾销调查和裁定的案件数一直是全世界最多的，加之相关进口国滥用反倾销法，在反倾销中采用“归零法”，从而致使我国在对外贸易中 损失惨重，而且这种状况并没有随着我国加入 WTO 而根本改变。面对国外反倾销，我们应该在加强国内出口企业自律、减少恶性竞争的同时，一方面要积极应诉争取主动；另一方面就是要争取国际合作，制定更严格的反倾销操作规则，寻求 WTO 框架内的长远利益 。

（一）我国政府应采取的对策

1、建立符合国际惯例的政府支持体系，明确政府在国际钢铁贸易中的作用。

政府的所有政策和措施都应以维护钢铁出口业公平竞争为前提，否则政府的支持措施就可能成为国外钢铁反倾销的把柄。政府应建立国际钢铁贸易产业救济和保护机制，从物流、金融、保险、法律援助等方面提供支持和引导。同时，政府应当引导钢铁企业调整产品结构，对出口产品总量和产品结构进行宏观调控，鼓励和发展高端钢铁产品，在巩固原有市场的基础上开拓新市场。我们应加强对发展中国家市场的开拓，逐步实现市场结构多元化，提高外贸抵抗外来风险的能力。

2、建立国家层面的钢铁反倾销预警机制。

帮助钢铁行业协会建立和完善钢材出口贸易摩擦预警机制是政府应对贸易摩擦的重要举措之一。目前，在钢铁贸易摩擦加剧的情况下，钢铁工业协会应发挥自身职能上的优势和行业协会的地位，随时观察市场的发展动向，及时进行综合分析研究，提供数据支持，法律帮助，当钢铁出口产品将可能遭遇出口市场反倾销时，及时进行预报预警。一方面对外传递我国制定、采用和实施的有关贸易政策的信息，以随时接受世界贸易组织合理的咨询和审议；另一方面要建立全国范围内的反倾销数据网络系统，及时公开各国反倾销的法律、法规、政策，各“替代国”的价格、计算数据、成本资料等，及时向国内企业发布预警信息，并提出相应的对策和措施，为钢铁企业提供智力支持和法律援助。

（二）国内企业应采取的对策

1、企业必须提高出口产品的技术含量，以质取胜。

客观而言，我国钢铁出口商品价格低廉容易引发贸易摩擦，中国有充足的劳动力资源，人工成本占收入比例4%，而国际钢铁公司超过15%。因此与发达国家相比具有产品劳动力成本低的优势。我国出口的钢材产品中，低端的长材、板材约占80%，附加值普遍较低，拥有较大的价格竞争优势。劳动力价格低，这曾是我们出口产品的重要优势，但现在也成了我们遭受频繁反倾销的主要原因之一。建立在英国古典经济学家李嘉图的“比较成本学说”上的中国的传统的比较优势已经面临产品的价格是竞争的一个重要形式，但并不是企业出口产品价格越低越好。低价竞销最容易引发反倾销诉讼。企业在定价时参考一下国际市场行情及反倾销动态，就可以大大减少反倾销诉讼。从长远看，我国钢铁企业要真正走向国际市场，首先必须提高出口产品的技术含量和附加值，大力开发自己的核心技术、核心产品，实现技术创新，促进产品结构升级；其次钢铁企业要认真研究各种重要的国际标准，如 ISO9000、ISO14000、SA8000 族系等，保证出口产品在技术、安全、环保各方面接近或达到国际标准，实现中国钢铁企业高效、持续和健康发展。