关中农户土地承包经营权流转的市场化研究

齐昌允

摘要： 农业现代化的实现有利于消除城乡二元结构，实现城乡经济统筹发展，而土地承包经营权的流转为农业机械化和现代农业技术的大规模实现提供必要条件。随着经济的发展，土地家庭联产责任承包制的细碎化生产与现代农业规模经济的矛盾日益凸显。本文在分析陕西省关中地区农村土地承包经营权流转现状的基础上，认为目前关中地区土地流转存在流转机制不健全、市场中介组织匮乏、农村社会保障制度落后以及城乡二元户籍制度的制约等问题。在此基础上，本文结合影响农村土地流转的关键性因素，认为政府应建立和完善规范的土地流转机制，培育农村土地流转中介服务组织，加强土地流转的市场化运营，同时建立健全农村社会保障体系，减弱土地的社会保障功能，切实推进农地的市场化流转。

关键词： 土地流转；产权；规模农业

一、引言

随着现代农业的发展，以家庭联产承包责任制为基础的土地经营制度不可避免带来了土地经营的细碎化、土地资源利用的低效率，从而阻碍了现代农业生产的规模化经营。推进农村土地承包经营权的市场化流转，有利于促进农村土地的规模化经营，有利于释放农村剩余劳动力，为有效解决“三农”问题提供实现途径，从而促进社会主义新农村建设、推进农村城镇化进程。 关中地区以渭河平原为主要地貌特征，渭河平原是断层陷落区，后经渭河及其支流泾河、洛河等冲积而成。这里自古灌溉发达，盛产小麦、棉花等，是我国重要的麦、棉产区，农业的发展关系着全省经济的命脉。近年来，随着城乡二元结构下经济的扭曲式发展，关中地区农业发展滞后，“三农”问题突出，因此，如何在现有土地制度框架下，建立灵活有效的土地流转机制，促进土地适度规模经营，推动农业的长远发展，实现城乡经济统筹发展，已经成为当前关中发展农村经济的一个关键问题。

二、关中农户土地承包经营权流转的现状及存在问题

（一）关中地区农村土地流转的现状调查

研究区域概况：陕西省关中地区包括西安市、咸阳市、宝鸡市、渭南市、铜川市。陕西关中盆地处于渭河的冲积平原，地势平坦辽阔，土质肥沃，水源丰富，有利于农业规模化机械生产。在传统的以家庭联产承包责任制为基础的土地制度下，土地呈现小块分散化经营。但是随着农村土地承包关系的稳定和外出打工者的日益增多，土地承包经营权的流转已经成为农业发展的一大趋势。当前关中地区农业正处于由传统农业向现代农业转变的中期发展阶段，土地流转呈现出明显加快的势头。

由上表1可知现阶段关中地区农村经济状况已经基本具备了农地有效流转的条件，因此应大力促进农地承包经营权的流转。结合对陕西关中地区农村基本情况的调查可知，关中地区目前的农业耕种主要还是以家庭单位为主，经营分散且不便管理，已经成为制约农业规模经营的 “拦路虎”。

根据目前关中地区农村土地流转的发展来看，土地流转方式多以转包为主。由于外出务工人员比例较大，为了避免土地的半荒半种、广种薄收甚至“弃耕”的发生，同时也可以给外出务工者在返乡时提供基本的生活保障，因而进行土地的转包。其次是互换的流转方式，关中属平原地区，农户多且每户面积又非常小，经营分散，不便管理。互换有利于农户将分散的地块集中到一起，开展大面积种植，实现土地经营的规模效益，有利于合理规划和充分利用土地资源，促进现代农业适度规模经营和集中连片种植。但是，农户的维权意识普遍较差，在确定土地流转关系的方式时，农户们较多的选择口头协议或者第三方证明，而只有很少一部分人会选择签订书面协议。

（二）关中农村土地承包经营权流转中存在的问题

1农村土地流转机制不健全

土地流转的范围、形式、价格等方面缺乏操作依据，实际上农村土地流转大多数只以口头方式达成协议，只有少数签订书面合同，并且存在合同手续不规范、权、责、利关系不明确等问题。制度的不健全导致了流转行为的不规范，不规范行为又会引起农村土地纠纷的大量存在，难以切实保障农户在土地流转过程中的利益，从而破坏了农村土地承包经营权的流转秩序，总体来说关中农村尚未全面建立规范健全的土地流转机制，

2土地流转中介体系缺位

目前关中地区尚未真正建立起农村土地流转中介服务组织体系，土地流转的供需双方大多通过亲戚熟人的介绍，而不是从专业的土地流转中介机构那里获得有效的信息资源，这就导致了土地流转定价缺乏依据、合同不规范，难以保证农民合法权益，并且这种流转一般是小规模的土地流转交易，难以形成农业规模经营，中介组织的匮乏影响了土地流转的速度、规模和效益，不利于土地资源的优化配置。

3缺乏健全的农村社会保障体系

截至目前陕西省社会保障体系虽然基本覆盖所有的农村地区，但相比城市系统完善的医疗、养老、退休等社会保障体系，农村社会保障体系不健全、保障力度不够的问题仍然存在。因此当土地流转的费用低于农户的预期收益时，农民更相信土地的社会保障功能，从而缺乏土地流转的意愿，导致土地流转的有效供给不足。另一方面，虽然越来越多的农村剩余劳动力进城务工，但他们大多从事临时性的雇佣工作，在就业、住房、医疗以及子女入学等方面难以享受公平对待，因此仍将农地视为生存之本，土地流转的意愿较低。

4城乡二元户籍制度的制约

城乡二元户籍制度使得城乡居民之间被人为分离开来，从而存在城市社会保障和公共服务明显优于农村的状况，户籍限制已经成为阻碍农村剩余劳动力向城市转移的显著性影响因素，而农村剩余劳动力的城市化发展受限，反过来更加制约了农村土地承包经营权的流转和农业规模化经营的进程。随着关中地区二三产业的发展，越来越多的农村剩余劳动力进城务工，然而由于城乡二元户籍制度的存在，大多数农民工享受不到与城市居民相同的社会保障和公共服务，因此他们甚至宁愿土地抛荒或花钱请人耕种也不愿将土地承包经营权流转出去，实际上正是由于游离于城乡之间，无法获得明确长久的社会保障，土地对于他们仍然具有最后的社会保障功能，因此，大多数进城务工者仍然牢牢抓住手中的土地承包经营权，从而阻碍了土地流转和规模农业的发展。

三、促进关中地区土地承包经营权流转的建议

（一）建立市场化的土地流转定价机制

在农村土地承包经营权流转市场中，必然也要遵循市场化的定价机制，通过价值规律来优化土地资源的配置。目前，关中地区土地流转过程中存在一定程度的人为干预和随意定价，导致土地市场价格扭曲，阻碍了土地流转的进程。建立市场化的土地流转定价机制，首先需要政府根据土地肥沃程度、灌溉设施、区位条件等因素对土地开展定级评估工作，为土地流转价格的制定提供依据。其次，在政府对农地定级基础上，通过引入第三方评估机构对所流转土地进行客观、公正的评价，依据评估资料为土地流转提供价格指导，形成科学合理的价格体系和价格市场。最后，要切实避免政府在土地流转中的越位，减少村、镇两级对土地流转的过多干预，保证土地流转供需双方根据市场状况和自身利益确定土地流转价格，实现土地资源的优化配置。

（二）完善土地流转中介组织

市场经济必然要求市场机制在资源的配置过程中起基础作用，而中介组织正是满足这一要求的微观市场运作机制，是实现土地有效流转的必要纽带，因此，关中地区发展现代农业，实现农地规模化经营必须建立和完善土地流转中介服务组织。土地流转中介组织能充分掌握土地流转的市场信息，从而降低土地流转的交易风险和交易成本。同时，中介组织一般遵循严格的市场运作机制，有利于依法办事，规范农村土地流转市场。关中地区加快土地流转中介组织建设，首先可以由基层政府部门牵头，建立一些非盈利性质的中介组织，体现国家在政策上对农业的支持，引导了土地市场化流转的大方向；其次，实行多种中介模式，通过评估机构、融资机构和委托代理公司等中介服务机构，为土地出让方与受让方提供市场信息、咨询、评估和预测等服务，或者利用中介组织的资金优势对土地进行集中，再通过市场方式将土地流转给农业生产公司，形成“土地流出—中介服务组织—土地流入”的市场化土地流转机制，促进土地规模经营的发展。

（三）建立健全农村社会保障体系

虽然由于农村合作医疗保险的建立以及越来越多的农民外出务工，农民对土地的依赖程度有所降低，但是目前关中城镇地区的二三产业发展略为滞后，对农村剩余劳动力的吸纳程度有限，农民外出务工缺乏一定的稳定性，因此附着在土地上的社会保障功能仍然存在，要增强失地农民的安全感和适应风险的能力，就必须在加强农村土地市场化流转的同时，建立健全农村社会保障体系。首先，加快完善社会保险制度，扩大基本养老、医疗、失业等保险覆盖面，强化多元投入机制，扩大农村养老保险基金、医疗保险基金的来源渠道，提高统筹层次、基金支撑能力和待遇水平。其次，加强社会救助体系建设，增加财政转移支付力度，建立农村“五保”供养标准自然增长机制，提高农村“五保”供养水平，确保困难群众生活水平同经济社会发展同步提高。最后，针对农民工进城务工收入低、就业不稳定、承受市场风险能力弱的特点，着重建立与农民工相匹配的社会保障制度。

四）改革户籍制度，促进劳动力转移

承包经营权流转后土地就主要集中在中心农户或者经