新型城镇化背景下的财税体制改革

戴祁临

摘要： 城镇化进程中通货膨胀、“土地财政”和基本公共服务缺失等问题的与现行财税体制有密切关系。新供给经济学为解决这些问题提供了基本思路。推进新型城镇化需要提高经济体产品供给能力、完善政府制度供给能力。一是深化公共财政体制改革，积极推进税制改革；二是提高财政对基础设施建设的调控力度，加大财政对高新技术产业、现代服务业、人力资本以及生态环境等方面的支持力度。

关键词： 新供给经济学；新型城镇化；财税体制改革

一、引言

在人类社会发展过程中，尽管需求是经济发展的动力源，但供给也会对需求产生引导作用，创造新的需求。经过了30多年的改革开放，中国取得了巨大的发展成就，经济社会各方面都得到了很大发展，这种发展既是需求水平的提高，也是供给能力的提高。尽管中国的经济总量已经跃居世界第二位，但从人均收入来看，我国仍然属于发展中国家，经济发展质量仍然不高，满足人民物质文化需求的供给能力仍然有限。国内外有人认为我国过去经济高速发展所依赖的人口红利、改革红利已经在减弱甚至消失，同时中等收入陷阱、福利陷阱却在不断逼近。面对这种情况，中国必须寻找到促进生产率长期持续增长的供给政策，保持经济增长点的增长拉动效应，这对中国经济的持续健康发展和中华民族的伟大复兴具有极其重要的意义。

二、新供给经济学的基本原理

经济增长的基础是需求，但需求是客观存在的，而供给却是满足需求，推动经济增长的主动因素和决定性因素。传统供给经济学认为施行降低税率等政策能在短期中改变需求，并长期中提高经济体的供给能力。而供给能力的提升有助于缓解失业和通货膨胀。新供给经济学认为经济体中存在大量需求，需求大小影响经济增长，但由于每种产品存在需求上限，固定种类的产出必然存在增长极限。若要使经济体实现长期持续的增长，必须不断开发满足潜在需求的产品，创造新的商品消费需求，实现集约式、创新突破式增长。与传统供给经济学不同的是，新供给经济学强调政府提供的财政、法律制度作为一种特殊的公共物品，对于发展市场经济、保障社会福利具有重要作用，即政府的制度供给能力直接影响经济体产品供给能力和经济发展水平。 从目前来看，尽管我国已经成为“世界工厂”，但是技术自我创新方面不足，经济体发展接近“刘易斯”拐点，人口红利趋于枯竭，人力资本质量提高的空间受到多种因素制约，供给冲击问题明显。这势必要求我国政府通过不断完善制度体系建设，提升制度供给水平，引导经济体实现由增加要素投入的粗放生产方式向依靠创新和科技进步的集约生产方式转变，提升产品供给能力，改善产品供给质量。最终通过政府制度供给能力的提高和经济体产品供给能力的提高提升人民福祉。[HJ21mm]

三、当前中国城镇化进程存在的主要问题

中共十八大之前，时任副总理的李克强在多个场合谈到中国未来的经济社会发展的根本动力就是新型城镇化。改革开放以来，我国城镇化进程发展较快，但总的来看，我国城镇化发展仍较为落后，不仅城镇化水平远低于发达国家及多数新兴经济体，而且城镇化质量不高，特别是市民化进程缓慢，人口城镇化严重滞后于土地城镇化，使得我国城镇化率的真实水平大打折扣。城镇化过程中存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。

一是城市人口扩张直接导致房地产市场和汽车交易市场空前活跃，钢铁、水泥需求猛增。央行长期适度宽松的货币政策造成通货膨胀程度上升，物价、房价高涨提高农民变市民的成本，阻碍人口城镇化。二是“土地财政”及由此导致的地方债务问题不断加剧。推高房地产价格的同时造成了一系列经济和社会问题。地方政府热衷“造城”，即土地城镇化，而非人口城镇化。三是部分大城市人口密度过大，教育、医疗、养老等基本公共服务缺失。基本公共服务供给缺失带来的负效应部分抵消了城镇化带来的正效应，影响人民福祉的提升。

四、财税体制改革滞后对新型城镇化的影响

新型城镇化产生的诸多问题，除了我国经济发展质量效益不高的原因，更多的是由于经济发展过程中财政体制改革滞后，财税政策与经济发展目标不协调造成的。这种滞后和不协调对新型城镇化造成的负面影响主要有两点。

（一）现行分税制造成地方政府财力不足，导致“土地财政”和一系列经济社会问题，影响我国城镇化质量

1994年我国推行了分税制改革。二十来年，我国财政分配秩序发生了根本性的变化，财力逐步向中央集中，中央财政的调控能力显著增强的同时，也使得地方财政变得捉襟见肘。

以中国最富庶的江浙沪地区为例，从地方财政收支比较看，江浙沪地方财政收入之和占全国地方财政收入的比重从1994年的1759%上升至2011年的2232%，同期三地区地方财政支出之和占全国地方财政支出的比重由1344%上升到了1501%。江浙沪地区只是地方政府处于分税制中从属地位的一个缩影。地方政府事权扩大与财力增长不相匹配，尤其是在“营改增”全面实施，地方政府财源进一步收紧的大背景下，地方财政收支平衡压力显著提高。这使得地方政府具有扩大财政介入经济发展的冲动，并且有可能重回以“铁公基”为先导，扩大对资源消耗巨大的重工业、人力密集成本低廉的低端加工业的投资，粗放发展经济的老路。与1997年亚洲金融危机之后世界和国内经济大环境相比，这种粗放的增长方式不仅无助于中国经济社会的持续发展，还与“走集约发展道路，以技术进步促进工业发展”的新型城镇化原则相悖，在带来低效率工业化和低质量城镇化的同时，更会给资源环境带来不能承受之重，是“用祖宗的家产，端子孙的饭碗”的极端体现。在财力不足情况下，土地出让金成为地方政府财政收入的主要来源，土地成为地方融资平台向银行抵押融资的资本。这使得地方政府过度依赖“土地财政”，导致拆迁补偿分配不公、房价不断飙升、百姓生活压力不断加大和实体经济空心化等一系列的经济社会问题，严重影响城镇化质量。

（二）地方政府债务问题为城镇化进程带来一定的系统性风险

尽管我国为转变经济发展方式已经努力多年，但发展方式依然较为粗放。在不能依靠持续增加生产要素投入提高供给水平、发展经济的情况下，地方财政收入缺乏税源和合理的税种体系予以保障，多数只是依靠营业税和增值税作为基本的收入来源。这两个税种的税源薄厚与税基宽窄均与经济发展水平直接相关，东部沿海地区经济发展水平高，税源充足，中西部地区经济发展水平较低，税收收入低，客观上造成我国各地区政府财政收入和基本公共服务提供的横向不均衡。

“次贷”危机之后，中央政府实行“四万亿”计划，大量建设资金均需要地方政府配套。地方政府想要增加投资发展经济就必须通过中央政府代其发债或是地方财政成立投融资公司募集资金。这些投融资平台缺乏有效监管，它们以地方政府财政收入作为抵押，从政策性和商业银行大量贷款，投入基础设施这类有利于招商引资、资本密集才能产生规模效应以及短期经济效益较低的项目建设中。这类政府投资在微观层面上产生挤出效应，中小企业的融资空间被急剧压缩，大量本应给予中小企业用来转变经济发展方式的资金，被投向低效的基础设施、低收益的低端加工产业和高能耗的重工业重复建设。在带来巨大地方政府债务的同时，使实体经济产生产能过剩，浪费大量资源。地方政府债务风险会传导至商业银行，可能最终变成中央政府债务，造成体系性风险。

五、新供给经济学视角下完善财政体制改革，推进新型城镇化的思考

解决城市化进程中遇到的以“土地财政”、地方政府债务和基本公共服务缺失为代表的重大问题，化解“多难”困局和体系性风险，当以新型财政税收制度为保障。通过财政体系建设和财政制度完善，引导经济社会在城镇化进程中，积极构建科学合理的城市布局、有序推进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化，从而实现从城市化到新型城镇化的转变，提高城镇化质量。

（一）深化公共财政体制改革，积极推进税制改革

一是合理划分中央和地方的财权和事权。总的来说，1994分税制改革在当时是合理的，它所确定下来的财政体制虽然发挥过巨大作用，但仍然是一个过渡性质的体制。在新型城镇化进程中，财政应该发挥作用的方向和范围都已经发生了变化，应该按照新形势和新要求，按照“一级政权、一级预算、一级事权、一级财权”的原则，全面规范地方政府的实权和事责，并使之拥有相应的财权和财力作为保障。

二是在明确各级政府事权和财权的基础上，构建完善的地方税体系，保障地方政府财力。如进一步划分税种，将营业税、城建税和资源税等与地方经济发展关联度高的税种划归地方政府，并将财产税作为地方税的主力税种，充实地方财源，降低地方政府对“土地财政”的依赖。另外，对空置房产开征财产税还可以引导市民合理配置个人财产、抑制房地产投机，形成合理的城市规模。

三是按照“一级产权、一级举债权”的原则，通过有序开放地方政府自主发债，完善地方投融资平台的监管措施，通过市场和中央政府两条渠道，严格控制地方政府债务规模，化解地方债务风险。

四是完善省以下转移支付制度，提高中央一般转移支付所占比重，加大监督力度确保地方政府将获得的财力使用在民生保障和基本公共服务均等化方面。

（二）提高财政对基础设施建设的调控力度，加大财政对高新技术产业、现代服务业、人力资本以及生态环境等方面的支持力度

一是合理确定财政对不同规模城市基础设施建设的支持力度。随着城镇化的推进，越来越多的人将移居城市生活，公共财政即可以通过增加对中小城市和小城镇基础设施建设的支持力度，保障人们享有优质的公共产品和基本公共服务；又可以通过控制大城市的基建规模控制城市无序扩张，引导人口合理分布。同时加大对农业基础设施的投入力度，保障农民增产增收，使公共财政成为我国实现农业现代化的坚实依靠。

二是加大财政对高新技术产业、现代服务业和人力资本的投入力度，制定向高新技术产业倾斜的财税政策。高新技术产业和现代服务业带来高附加值的同时，提升经济体供给能力，更能实现经济社会的集约发展和生态环境的可持续发展。高新技术产业正是我国实现工业转型所必须的产业结构，实现高新技术产业化和现代服务业的充分发展是新型城镇化的本质要求，培养高质量的科技人才是实现产业和社会转型的重中之重。财政可以通过税收减免、税收优惠等方式加大对高新技术产业和教育培训的支持力度，合理确定财政对义务教育、职业教育和高等教育等不同层次教育体系的帮扶力度，保障贫困地区义务教育投资，引导人才结构层次合理分布。通过人才培养提升我国创新能力，使经济增长要素内生化，为我国实现经济发展方式的转变以及推进新型城镇化提供良好保障。

三是加快实施结构性减税，促进产业结构优化。通过将结构性减税与资源税、房产税一共纳入财税改革，整体推进，激发市场主体活力，帮助企业转变生产方式，提高生产能力，提升供给质量，满足潜在消费需求；通过加快垄断行业改革，引入民间资本，形成创意产业、文化产业等新兴产业，推动资源在不同行业间有效配置，满足人民群众不同消费需求，改善经济整体质量。

四是加大各级财政对生态涵养、资源保护等方面的支持力度。新型城镇化是人口、经济、资源和环境相协调的城镇化；是倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式的城镇化；是建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。财政对于生态保护工作的支持，体现着“发展依靠人民、发展为了人民、发展成果由人民共享”的人本精神，是财政在新型城镇化过程中工作的重要组成部分。

总之，新型城镇化进程中，政府和市场应发挥各自应有的作用，实现良性互动和合作。市场中的经济主体作为主要供给方，应着力提升供给质量和能力，通过不断进行产品创新满足社会不同阶层消费需求。政府应尽力维护市场经济秩序，通过宏观政策引导产业布局、优化产业结构，专注于提供基本公共服务，为城镇化过程中经济体供给能力提升、人民福祉的提高提供制度保障。

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